公共服務與社會治理精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇公共服務與社會治理，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：和諧社會；公共服務；體制創新

社會主義和諧社會既是黨的1項重大理論創新成果，也是當前社會發展的重大戰略任務。從理論到實踐，它都開創了中國特色社會主義事業的新境界。新境界必有新要求，要落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會，1個重要的方面就是必須加快政府職能轉變，建設完備的社會主義公共服務體系，以消除社會公共需求日益增長與當前社會公共服務提供不足的矛盾，緩解社會不同利益群體的緊張關系。

1、完備的公共服務體系是構建社會主義和諧社會的基礎與先決條件

改革開放30年來，我國已經在各方面取得了舉世矚目的成就。與此同時，社會市場化進程打破了原有的利益格局，催生了大量的利益主體，形成了多元化的利益格局，但也帶來了新的不同利益主體之間的利益矛盾，國內各種利益矛盾出現了前所未有的復雜局面，伴生出了諸多的社會問題。比如，社會需求的某些方面仍然處于嚴重的失衡狀態，社會貧困問題雖有所緩解但仍然嚴峻，收入分配差距不斷擴大，社會保障體系建設明顯滯后，大量的社會穩定與公共安全問題、失業問題、教育問題、環保問題等日趨突出。諸如此類的社會不和諧問題猶如病灶1般侵入并損害了我國社會機體，給我國社會主義和諧社會的建構造成了巨大的壓力。

深入分析上述這些侵害我國社會機體的因素，筆者認為，這些不和諧因素歸根結底都是公共服務供給不足、公共服務體系不完備所致?？偫碓浿赋觯骸疤峁┕伯a品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。”這不僅給“公共服務”下了1個權威性定義，而且深刻地闡述了公共服務體系在經濟社會發展中的作用。的確，在新形勢下，我國公共需求呈現出增長迅速、主體多元化、結構復雜化、需求多樣化的特點，城鄉居民在教育、醫療、社會保障等方面的公共需求比重大幅上升，公共需求結構正逐步由消費型向發展型升級。具體而言，公共需求全面、快速增長主要表現如下：1是公共需求以超常的速度增長。近幾年我國城鎮居民的總需求中，個人公共需求年均提高的比重相當于過去5年的總體增幅，并且近兩年的增幅更大。2是公共需求主體快速擴大，廣大農民和城鎮中低收入者逐步成為公共需求的主體。3是公共需求的結構變化迅速，除了義務教育和公共醫療，對公共安全、環境保護以及利益表達的需求越來越成為全社會普遍關注的焦點。由于1方面是公共需求迅速增長，另1方面則公共服務供給不足，公共服務需求旺盛與供給不足的矛盾使得我國公共服務體系面臨著巨大的社會壓力，甚至已經成為我國突出的社會矛盾。這個社會矛盾不解決，公共服務體系不完善，和諧社會的建構就無從談起。因此，從1定意義上說，建設完備的公共服務體系就是當前我國社會主義和諧社會構建的基礎與先決條件。換言之，只有建立完備的公共服務體系，才能實現社會公平、穩定、快速、健康、持續性的發展。

2、公共服務體系建設必須1切從社會主義初級階段的特殊國情出發

我國正處于社會主義初級階段，這是我國相當長時期內所要面臨的1大基本國情。我國各項事業的發展都要受基本國情的制約，和諧社會的發展程度同樣要受制于此。也就是說，當前我國所要建構的和諧社會，是1種社會主義初級階段條件下的和諧社會，否則，這種和諧社會就只能是空中樓閣。我們黨也正是基于社會主義初級階段及其發展狀況，提出了到2020年我國構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務。這九大目標包含了我國民主法治、人民生活、公共服務、道德文化、社會創新、環境保護、社會管理等涉及政治、經濟、文化與社會全方位的內容，為我國在社會主義初級階段條件下的1定時期內建構社會主義和諧社會指明了方向。

同理，完備的公共服務體系建設同樣不能脫離社會主義初級階段這1現實。也就是說，1方面，我們的最終目標是建立1個適應和諧社會需要的完備的公共服務體系，但在體系建立過程中我們還要充分考慮我國的基本國情。公共服務體系建設是要有條件的、分步驟的。那種脫離現實國情、好高騖遠式的盲目建設難免要遭致失敗。我國仍是1個發展中大國，在當前條件下，建立符合社會主義初級階段的公共服務體系的基本目標是提供基本而有保障的公共產品。國外正反兩方面的經驗表明，公共服務體系建設滯后，就會嚴重阻礙經濟社會的發展；公共服務體系完備，就能安全地度過經濟社會發展的危險期。唐鐵漢等人的研究表明，依據國外經驗，公共服務體系的建設可分為3個基本階段：1是人均GDP處于1000美元左右的階段。在該階段，必須全面完善公共服務制度，否則，將導致經濟發展的中斷與停滯。2是人均GDP處于1000～8000美元的社會經濟增長階段。這是以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協調發展的階段，需要注意全面、系統地完善公共服務職能，堅持教育、科技優先增長，強化公共基礎設施建設，適度控制社會福利的增長水平。3是人均GDP達到8000美元左右、開始進入高收入國家行列的階段。這是以提高生活質量為主的發展階段，要注意穩定社會保障支出占GDP的比重和政府財政支出占GDP的比重，控制社會福利的過快增長。在該階段，要注意控制公共服務的數量、提高公共服務的質量。當前我國正處在人均GDP從1000美元向3000美元邁進的關鍵發展階段，比較國外經驗而言，當前我國公共服務體系建設應該說僅僅處在第1階段(即“必須全面完善公共服務制度”的階段)向第2階段(即“以公共服務為基礎和平臺、經濟與社會協調發展”的階段)過渡時期。

3、構建社會主義和諧社會。完善公共服務體系建設路徑

1般說來，公共服務體系主要是指以政府為主導、以提供基本而有保障的公共產品為主要任務、以全體社會成員分享改革發展成果為基本目標的1系列制度安排，這些制度安排主要表現為政府主導、社會參與與體制創新。

1政府主導。有學者指出，公共服務主要是指由法律授權的政府、以及非政府公共組織和有關工商企業，在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產和供給中所承擔的職責和履行的職能，其中，政府是責無旁貸的主導者。這種政府主導的特質，首先表現為政府是公共服務的最主要的提供者。由于政府的公共性質，政府的主要職能之1就是公共服務。為了滿足日益增長的公共需求，政府必須加強公用基礎設施、公共文化設施、公共衛生設施、公共教育設施等方面

的建設，積極發展義務教育和公共醫療衛生保健事業，建立健全社會保障體系，維護社會治安和國防安全，加大環境保護力度。政府主導的特征還表現為政府責無旁貸地成了公共服務體系建設的核心。政府根據國情和本區域內的人口資源和財政能力來確定公共服務的總體目標、水平、策略、原則等方向性的框架，并經同級權力部門機構批準實施。從公共服務過程來看，無論從目標設定到組織設計再到公共服務的機理運作，還是最終輸出公共產品到收集社會反饋再到修正輸入，政府始終是其中的主導者。換言之，政府是公共服務制度的設計者、實施者與維護者。公共服務體系全面不全面、完整不完整，歸根結底取決于政府意愿與政府能力。

2社會參與。和諧社會中的公共服務體系建設，是1個社會公眾、政府以及其他各種公共服務供給者之間互動的過程。首先，公共服務體系建設要有公共服務需求信息與持續不斷的支持。這不僅需要政府設置暢通的公共需求的表達渠道，而且更需要社會公眾需求表達的積極參與。社會公眾是公共服務的直接消費者，因而在公共服務的需求等方面最有發言權。如平新喬、趙俊超在浙江省慈溪市對外來務工人員和當地居民作了1項公共服務需求調查，并對公共服務需求事項作了1個排序。結果表明，解決戶口需求排在第1位，其他依次是子女教育、各種社會保險、最低生活保障和困難補助、治安、衛生及其他。該項調研客觀真實地反映了我國某部分人群的社會需求。我國不同地區、不同社會階層的人群對于公共服務需求是不1樣的，因此有必要建立暢通的公共需求表達機制，以真實客觀地反映來自各個地區各個階層的心聲。當前全國各地的獻計獻策行動即是1個很好的佐證。因此，不了解民意、不集中民智，政府就會在公共服務供給上失去方向。不僅如此，社會公眾的合法性支持與資源性支持無疑是完備的公共服務體系建設所不可或缺的，比如在慈善捐助等慈善事業的發展方面，美國的慈善捐助每年達6000多億美元，相當于GDP的9％；我國香港地區的慈善捐助每年也達60億港元。我國內地目前每年僅有10多億元，只相當于GDP的0.01％。因此有必要通過制定優惠政策，增加慈善捐助，擴大第3次分配的規模，這樣既可彌補國家用于社會事業發展的財政資金的不足，又有利于縮小貧富差距。

應該說，政府不是唯1的公共服務供給者，私人部門和第3部門也要加入到公共服務供給的主體當中來。美國學者奧斯特羅姆等人認為，在治理公共事務方面，政府和市場不是包治百病的良藥，所以提出了多中心治理的制度安排。多中心理論突破了傳統意義上政府與市場兩種秩序的2元思維，公民通過參與自主治理公共事務，改進公共服務。在傳統意義上，私人部門主要提供私人產品和服務，私人部門不得進入公共物品的生產和提供領域；而公共服務的市場化則打破了這種傳統的公私界限，私人部門的力量逐漸滲透到公共領域，在某種程度上改變著私人部門的角色和性質。它不僅使自己獲得了相應的利潤回報，而且優化了社會資源的配置，提供了大量的公共產品與服務，從而分擔了政府的責任，改進了公共服務的供給質量和供給能力。第3部門以自身的非功利性目的或客觀的公益性后果，以社會的自組織、自規則和自治理方式，或者以政府授權的行動方式，或者以跨國行動的方式，或者同政府或私人部門共同采取行動的方式，為社會提供局部性或專項性公共服務。

3體制創新。完備的公共服務體系建設不能缺少體制創新。這種體制創新首先表現在如前所述的公共服務供給主體多元化上。主體多元化良性造成了公共產品的生產市場化、效益化與社會化，并繼而間接帶來了這樣1種前景可觀的后果：政府可以逐步退出公共產品的直接供給，且依據公共產品的不同種類，政府退出的程度也有所區別。

其次則表現在公共服務提供方式的多樣化上。政府職能外包理論表明，政府履行行政職能可借鑒經濟部門有效的管理方式，用市場手段代替行政手段。利用招標、承包、租賃、委托、、拍賣等方式實現政府職能的對外轉移，通過市場化手段來提供公共產品與服務。這樣，政府通過職能外包降低了公共服務交易成本，實現了政府職能的有效轉變，甚至精簡了政府機構。近些年來，我國政府結合中國具體國情，大膽地借鑒了國外先進管理思想與方法，進行了公共服務提供方式的創新。比如，在我國公共事業市場化改革過程當中，政府就已經借鑒并摸索出了許多有益的方法，如BOT模式、合資模式、直接購并、純民營模式、TOT模式以及PPP模式等等。

篇2

關鍵詞：社會普遍服務；公共服務均等化；公共政策；預算管理

中圖分類號：F812.2；F812.45　文獻標識碼：A　文章編號：1001-8204(2011)05-0061-05

對處于發展轉型關鍵時期、進入快速發展階段的中國而言，義務教育、基本醫療、環境保護、基本社會保障、基礎設施等內容的公共需求全面快速增長，應對這一現實國情，公共服務均等化在政府發展綱領性文件中反復被重申為我國公共財政建設的基本目標之一。

關于公共服務均等化的規范研究，回答基本公共服務是否是可欲(desirable)以及是什么(what)、有何價值與意義等問題，理論界近兩年做了比較多的理論挖掘與辨析。然而，很難從理論角度確立統一、客觀、量化的標準來劃分基本公共服務的范疇，因而，通常采用的務實做法是用“列舉法”來確定基本公共服務項目清單，再開展分項的或整體的量化研究，不I―J政府部門也在某些具體公共服務項目上摸索推進均等化。目前需要更多關注的問題在于，如何運用有效的可操作性工具與制度安排去切實推進既定目標。

兩方國家并不存在“公共服務均等化”這一概念，但從理論上看，西方對服務型政府的關注和研究比較早，公平、正義、機會平等、公共利益等理念和價值深入人心，公共選擇理論、新公共管理理論與新公共服務理論是現代公共管理理論的主流。然而，從國際實踐來看，盡管存在多級政府間“財政能力均等化”的縱向與橫向制度安排，但卻似乎并不存在一個較為清晰的以“公共服務均等化”為目標的行動框架。引起筆者注意的足，國外的“普遍服務”政策實踐，從它的概念界定與政策目標來看，均與我國提出的“公共服務均等化”具有同質性。事實上，同際經驗中也可以看劍兩者間曾發生過轉化，例如，在20世紀90年代，歐洲的公用事業(電信、鐵路、電力、能源等行業)在放松管制、服務自由化的過程中，因傳統的“公共服務(public service)”概念受到質疑，歐盟轉而使用具有盎格魯一撒克遜起源的“普遍服務(universal service)”一詞[1](P391)，并被歐洲國家廣泛寫入立法之中。在國外社會普遍服務的政策制訂與實際施行過程中，已經形成了許多較為成熟的經驗，值得我們在推進公共服務均等化的進程中加以借鑒。

一、概念引入與政策內涵

(一)公共政策中的“普遍服務”及其特征

“普遍服務”一詞誕生于20世紀初的美國電信領域。最初，大型電信企業的盈利目標與服務社會之間的矛盾導致政府要求電信企業在美國領土內共同承擔為社會成員普及電話服務的責任；1934年，“普遍服務”概念正式被引入政府的公共政策領域，寫入立法，普遍服務目標被表述為，“要使全體美國國民以合理的價格、足夠的設施，不具有種族、膚色、宗教、出生地、性別歧視地享受快速、有效、遍布全國乃至全世界的有線與無線通信服務。”美國政府提供電信普遍服務的目標在于保障“公民參與社會交往和言論自由的基本權利”，基本人權保障是普遍服務最核心的價值內涵，這一價值取向使之成為被納入政府公共政策的基本條件。

電信普遍服務最早進入政府公共政策視域，根據產業組織理論，普遍服務的模式也基本適用于其他壟斷性網絡產業，因而，比較典型的普遍服務包括電力、電信、郵政等產業的普遍服務。在這些行業努力推行普遍服務政策的實踐過程中，普遍服務理念很快滲透到網絡行業以外的其他社會人文領域，“普遍服務”一詞出現在美國執政時期的醫療改革計劃中，更多公共服務供給也不斷引入普遍服務理念，如醫療普遍服務、教育普遍服務、住房普遍服務等。許正中等(2006)提出，“現代社會，普遍服務的提出已經不再局限于某一具體的生產或服務領域，而是一種理念、一項制度、一個系統、一個囊括整個社會及其成員的網絡”。

(二)“普遍服務”與“公共服務均等4L"的比較

從概念的界定來看，無論在歐洲抑或美國，普遍服務都不存在一個精確定義，而是被應用于具體的規制性行業中的一個經濟、法律和管理性的術語，通常指向一個國家內的全體居民提供最基本水平的服務的實踐。

世界電信聯盟在《世界電信發展報告1998》中指出，普遍服務是一個復合概念，由全國范圍內的可用性、普遍可購性和非歧視性三個基本要素構成。我國于2009年10月1日起實施的新《郵政法》正式將“普遍服務”寫入法律，將郵政普遍服務界定為“是指按照國家規定的業務范圍、服務標準和資費標準，為中華人民共和國境內所有用戶持續提供的郵政服務”，并頒布了《郵政普遍服務標準》，比較系統地確定了普遍服務的基本內容、要求和服務規范。栗玉香(2006)指出，“教育社會普遍服務，是社會普遍服務在教育領域的反映，其要義是使全體國民都能得到可獲得性、非歧視性和可接受性的教育服務?！?/p>

從國內學者對基本公共服務均等化的界定來看：陳昌盛、蔡躍洲(2006)將公共服務定義為，“通常指建立在一定社會共識基礎上，一國全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享有的服務”；遲福林(2008)認為，“基本公共服務均等化的基本內涵，是讓全體社會成員享受水平大致相當的基本公共服務，從而保障每一個社會成員的基本生存權和發展權、保證社會公平公正”；馬國賢(2008)指出，“基本公共服務是指那些與人的生存和發展權利相關的，由政府提供，并由政府財力切實加以保障的公共服務”；賈康(2007)認為，“公共服務均等化是分層次、分階段的動態過程，成熟的公共服務均等化狀態表現為不同區域、城鄉之間、居民個人之間享受的基本公共服務水平一致”；《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》(2006)中，把教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎設施、社會治安等列為基本公共服務。

從普遍服務與基本公共服務兩者的概念比較不難看出，“普遍服務”理念與我國公共服務均等化的政策目標基本一致，兩者具有同質性，在相當程度上都體現為保障人的基本生存權與發展權、積極促進社會“公平正義”、防止弱勢群體的邊緣化、強調創造出各類社會成員都能平等地分享經濟發展成果的“人人共享型社會”。此外，普遍服務政策適用范圍與我國對基本公共服務項目的選擇具有一致性，都是采取“列舉法”來確

定的，兩者的范圍具有重疊部分。兩者同樣都具有動態性，在不同的歷史背景、經濟、文化傳統條件下，所包含的具體內容、服務水平等必然因公共需要的發展而有所差異。

通過國際視域考察，普遍服務興起的重要背景在于諸多西方國家在發展自由市場經濟過程中，過度的私有化使政府公共服務的供給能力與公平性遭到了侵蝕；由于地域、收入階層等發展的不平衡性，公共服務喪失了為全體國民服務的要義而體現出更多的特權性。正因如此，越來越多的國家轉而使用“普遍服務”這個新的詞匯，從電信領域改革開始，采取一種各個擊破的方式逐項重整公共服務的政策。在中國，盡管我們的壟斷行業尚未出現過度私有化等情況，但公共服務供給過程中公平性不足同樣是我們下決心推進基本公共服務均等化的基本背景。對公平性、基本人權保障的追求是兩者產生發展的共同動機，其本質都是促進公共服務的普遍、均等化供給；但不可否認的是，兩者發展的起點是不同的，西方國家是以高經濟效率的市場化水平為起點，而我國則是轉軌經濟條件下政府與市場、企業關系調整為起點的。

(三)社會普遍服務政策的價值內涵

在美國示范效應的影響下，20世紀50年代以來，世界上越來越多的國家在電信服務領域推行普遍服務政策，如英、法、加、澳、印、巴等國乃至我國，并且取得了積極效果。一個引起筆者思考的重要問題是，普遍服務為什么能夠從企業或行業的自發行為演變為一種重要的公共政策，并在眾多國家得以實施?啟示性的結論就是：社會普遍服務公共政策在人權層面、法律層面、倫理層面及經濟層面均具有其重要價值。普遍服務的價值內核體現在公民基本權利的保障、社會公正的要求、經濟福利增長的需要。因為，其一，普遍服務在人權層面上體現了人類基本權利的實現。對各種基本權利的界定與法律保障，是建立社會普遍服務的基本前提。從基本權利層面定義普遍服務，為普遍服務最終通過法律的認可奠定了理論和價值基礎。基本的權利的滿足，不僅是社會公平的需要，同時也是人的發展、社會經濟發展的需要，是拓展了的“公共需求”。其二，普遍服務政策以立法為強制保證去實行，完善了國家的法律制度，并充分體現出依法治國理念。普遍服務提升了法律中的人權高度，同時，法律保障又為社會普遍服務的具體實施提供了前提條件與運行保障。其三，提升社會公正，是普遍服務倫理價值的體現。普遍服務通過一定的再分配機制，不僅保護了低收入者、殘疾人、老年人和交通不便的農村居民平等地享受了體現人類基本權利的服務，而且成為社會正義價值追求的某種具體目標。其四，在經濟層面上，普遍服務是促進經濟發展、提升國民福利水平的有效手段，具有重要的現實意義。普遍服務提供用于提升社會成員的參與能力、交往能力最基本物質與服務保障，也在更大規模上為人力資本、社會資本的形成與積累做出貢獻。

可見，在我國將社會普遍服務政策引入更為廣泛的公共視域、采用戰略式的普遍服務供給，是落實基本公共服務均等化供給的重要工具手段。

二、社會普遍服務的規范性分析

(一)社會普遍服務的界定與性質

我們認為，社會普遍服務的內涵在于：一國政府根據國情明確定義的、由全社會共同承擔的普遍服務義務，向社會全體成員，尤其是不經濟地區、弱勢及其他有特殊需求的社會群體，提供一定水平的、價格可負擔的、同質的、不受收入及地域限制的產品或服務。普遍服務責任的落實，其實質是政府履行職責，結合市場機制，使社會成員都能消費得起滿足基本生存與發展需要的產品。

現代社會普遍服務涉及的產品與服務大致可劃分為兩類：一類是網絡行業提供的產品與服務，如電信服務、水、電、郵政等；另一類則是社會人文產品與服務，如社會保障、義務教育、醫療、公共衛生等。至于如何判別社會普遍服務產品，筆者認為，這些產品(或服務)至少應符合以下三個基本特征中的一個：(1)具有消費正外部性，即該類產品的消費不僅給消費者個人帶來效用，而且也產生明顯的社會效益，如教育；(2)具有網絡外部性，即增加額外消費者可以增加整個網絡用戶的利益，用戶越多、網絡效應就越大，如電信；(3)屬于基本物品，即為公認的社會成員應該擁有的基本物品，是與人的基本生存、發展需要密切相關的私人產品，這些“基本社會物品”是每個理性的人都需要的，包括了權利、自由和機會，收入和財富以及社會自尊的基礎。

社會普遍服務具有如下性質：第一，社會普遍服務具有強制性，也就是說，依賴市場是無法自發實現的，需政府提供立法保障、強制并規范實行。第二，社會普遍服務具有非歧視性，提供的服務是公平而且機會均等的，即不受收入多寡、所處地理位置、種族、性別、年齡等因素限制，國民在價格、質量和服務等方面都應得到一視同仁的服務。第三，社會普遍服務具有可獲得性，即全國范圍內的所有社會成員無論何時何地，都能夠以支付得起的價格獲得普遍服務。第四，社會普遍服務具有非贏利性，政府運用公共管理手段提供社會普遍服務，依法滿足全體國民獲得基本生存、發展需要，屬于非贏利行為，同時也是相關企業與個人的社會責任的承擔和具體體現。

社會普遍服務義務是由社會共同承擔的，也就是說，政府具有組織社會普遍服務供給的責任與義務；社會強勢成員有對弱勢成員給予幫助的責任與義務，這種義務主要以相應義務主體分擔對應社會普遍服務成本的方式來體現。對普遍服務成本的承擔者而言(不論是政府還是企業)，這是一種強制性安排。不同類型的社會普遍服務的執行者因所處普遍服務項目的不同，所對應的權利、義務也不同。

有關經驗說明，政府在電信服務領域推行普遍服務政策，至少應該注意解決好以下三個問題，即由誰來制訂、實施電信普遍服務政策，如何為實施電信普遍服務活動籌集資金，以及如何為提供普遍服務產品的部門進行成本補償。值得注意的是，“普遍服務”之外延擴張具有兩種趨勢：一是列入普遍服務的項目增加及其普遍性加強，二是普遍服務范圍由局部向全民覆蓋，且實現手段不斷改進。

(二)社會普遍服務的支持機制

社會普遍服務不僅需要合理的政策安排作為法律與制度保障，而且需要有強大的資金支持作為物質保障，以對普遍服務的成本進行補償。因此，需要設計切實可行的支持機制。在實施普遍服務的過程中，有多種籌資模式可以運用，政府稅收、交叉補貼、普遍服務基金等，各種方案都有其優勢和不足。下表對各方案進行了比較：

實現普遍服務并沒有一種絕對好或差的方法，各國應根據不同時期國情，來選擇對自身發展最有利的組合方式。在大部分國家普遍服務誕生之初，尤其對具有自然壟斷特性的網絡產業普遍服務而言，交叉補貼機制是最常用的支持機制。盡管有多種模式可供選擇并交互使用，從各國的經驗來看，在經過多年的探索之后，以普遍服務基金為核心的普遍服務籌資體制已經被越來越多的國家所認可。

“普遍服務基金”是指為支持普遍服務的實施而設

立的政府性基金，通常對普遍服務行業中的運營企業按照收入的一定比例收取。普遍服務基金要求某行業內的所有企業都按照一定方式出資，同時，所有提供普遍服務的企業都有資格從普遍服務基金中獲得成本補償。從理論上講，“普遍服務基金”提供了更廣泛的稅收基礎，并且可以減少企業只從事贏利項目的服務(“撇奶油”)的可能性?！捌毡榉栈稹钡膬瀯菰谟冢阂皇瞧毡榉栈鹩伤蟹諛I務經營者分擔，體現了市場經濟下的公平原則；二是普遍服務基金以服務收入為征收基礎，符合普遍服務“技術中立”、“競爭中立”的原則，普遍服務基金的管理成本和管理難度相對較低，在運作上更符合WTO對普遍服務管理“透明性”要求；三是建立普遍服務基金可以用來鼓勵承擔普遍服務的公司向服務網絡未覆蓋的區域擴張網絡，提高本國整體的普遍服務水平。

應該看到，籌集普遍服務基金的根本目的是為了對普遍服務產品提供者進行成本補償，其核心問題是如何確定普遍服務活動的成本。一般來說，比較科學的做法是采用經濟成本的概念建立成本模型來計算普遍服務成本，并據此對普遍服務提供者進行成本補償。

基金的設立有利于形成第三方社會力量，提高社會的公益服務能力。長期來看，它不會成為企業的巨大負擔，相反會為企業減輕負擔，開拓市場、創造機會。

三、加快建設我國社會普遍服務政策的對策建議

人類社會發展的終極目標是實現人的真實自由，公平與效率的權衡與推進是需要政府通過公共財政和公共政策承擔起的責任。社會目標的升級，意味著政府轉型與政策工具的改進，因而，在我國政府由“控制型”轉向“服務型”的過程中，社會普遍服務以其績優性成為公共政策工具的必然選擇。

(一)我國社會普遍服務制度建設面臨的難點

以“普遍服務”的方式提供公共服務中的最基本項目是一種有效的供給模式。不過，也應該看到，我國在建設社會普遍服務體系方面也面臨著很多困難：首先，作為發展中國家，我國市場化水平有待推進，承擔社會普遍服務建設的經濟實力與產業基礎還比較薄弱，協調普遍服務供給與經濟主體自我發展這兩者間的關系是難點，如果為了提供普遍服務而扭曲市場效率，無疑是對市場經濟制度與運行的最大破壞、不利于經濟發展，這是同普遍服務的宗旨相矛盾的。其次，我國幅員遼闊，具有特定的社會文化環境，如何實現人觀念的轉變、生產要素的充分自由流動，保證社會普遍服務供給的效率也是難點之一。再次，社會普遍服務政策的實施涉及眾多政府部門，如何規定各部門的責權利關系、實現其有效協調以及如何增強各部門的管理水平與行政能力等，同樣是現實難題?？梢?，社會普遍服務的實現也必然大大推動我國政府創新。最后，社會普遍服務的市場化籌資活動還需要有效解決各類義務承擔主體的激勵機制的設計問題，以保證政府、企業、個人有效承擔其社會責任。

(二)推進我國社會普遍服務的政策建議

社會普遍服務政策的推進，不僅有助于解決長期以來區域間、城鄉間、社會階層間存在的國家公共福利分配不均衡、發展機會不平等之問題，而且有利于將國家經濟增長政策與國家反貧困政策加以整合以便盡快提升全體國民的社會福利水平，是推進基本公共服務均等化的重要手段?？偨Y不同國家社會普遍服務機制的長期實踐經驗，無疑有助于我國政府積極落實基本公共服務供給。筆者建議如下：

第一，作為一項公共政策，社會普遍服務的推行必須具有較高層次的法律基礎。社會普遍服務需要相應的立法活動來保證目標的確立、實施與監督管理，同時，沒有法律強制力的保障，市場與企業也很難自發實現普遍服務。

第二，根據社會普遍服務項目的不同類型及相應的成本一收益特點，社會普遍服務的供給模式可有三種選擇：普遍服務成本完全由政府承擔，同時政府公共部門直接生產；成本全部由政府承擔，生產任務全部或部分委托給市場或第三方進行；普遍服務成本由多方承擔，政府監管公共服務的供給與生產。在構建過程中，政府應承擔的最重要責任是法律制定、政策引導、制度設計、運行管理與監督方面的責任，否則，便陷入了誤區。盡管建設初期，或者針對某些特定社會普遍服務項目，政府投入應為主要資金來源，但隨著體系的健全與完善，其終極目標是讓市場成為社會普遍服務運行機制的載體、相關企業與社會成員依據相應的權利與義務共同承擔社會成本，政府出資將逐漸減少到最適經濟規模并符合公共預算的合理比例。

第三，社會普遍服務的推進，可以按照如下步驟進行：首先，在確立普遍服務政策前，必須根據各地區人口分布、地理特征、自然資源及市場化發育程度等因素，客觀分析各地區單位普遍服務供給的成本差異狀況，根據本國經濟的發展水平確定普遍服務應提供的項目以及要達到的目標與水平，但要注意，普遍服務要隨著實際情況的變化、不斷調整內容與水平，即普遍服務應該具有動態性質。其次，通過競爭機制確定具體提供普遍服務的市場主體，同時確定不同類型社會普遍服務活動的成本補償標準，并按照公平、合理的原則進行資金籌集。最后，各類管理部門要根據分工確立的政策目標進行相應的項目管理和評估，對普遍服務產品的提供進行過程與結果的監督。

第四，普遍服務基金應該成為主要的籌資模式，并成立專門公共機構對普遍服務運行與基金運營進行管理，同時設計科學合理的預算管理模式。從基金的來源來看，社會人文普遍服務項目可以較多地依賴財政資金，然而，最優目標模式應是政府引導市場籌資作為有力補充，加強企業社會責任來籌建中華教育基金、社會住房普遍服務基金、醫療基金等；而網絡產業提供的普遍服務項目則應該更多地依賴各類運營者提供的資金，政府補貼及政策優惠作為重要輔助。此外，個人、機構捐贈的資金也是重要來源?；I資原則應遵循公平、合理、效率扭曲最小化。具體籌資方式包括企業與行業內部的交叉補貼，財政稅式支出，尤其可以考慮以大型國有企業利潤分成中的一定比例成立普遍服務基金，以及建立其它籌資模式的接入基金、普遍服務基金等。普遍服務基金的設計遵循以下公平與效率的原則：促進普遍服務的所有補貼應該是顯式的；普遍服務基金的來源應該是廣泛的；普遍服務補貼的目標是專一的；普遍服務應當以相對中性的方式實現；普遍服務基金的存在和運作應當減少對其它部門的扭曲，且不以影響現有行業的發展為前提；基金的使用，要實現最大范圍和最深層次的普遍服務；普遍服務基金征收數額的高低，則要根據服務業務生產企業的發展水平以及普遍服務的范圍和目標來確定。

第五，建立公共選擇溝通機制。公共服務的前饋控制、反饋機制、過程控制機制都離不開公眾參與。必須確保公眾能夠有效實施對服務進行選擇、利益表達與評估的權力，賦予公眾各種可利用的合理選擇資源。直接選擇和間接選擇制度的制約有助于減少替代選擇者私人偏好的影響，使公眾更有效地表達真實的選擇偏好；以法律手段保障公共選擇中信息通道的暢通，形成參與、約束機制。建議制定《公民投訴保護法》以實現公共服務選擇的公眾參與和對合理選擇權的保護。

參考文獻

[1]Lucien Rapp.Public service or unjversal service?[J].Telecommunications Policy，Vo1.20，No.6，1996.

篇3

[關鍵詞] 留守兒童 社會工作 學校社會工作

留守兒童是指那些父母雙方或一方長期在外地務工、留守在戶籍所在的農村家鄉的兒童,他們是我國社會轉型期社會快速流動催生出的一個新群體。這些兒童在身心發展和社會化的關鍵時期缺少父母的關愛和教導,容易遭受各種問題的困擾,在發展中處于一種弱勢地位,需要國家和社會給予特別的關注。留守兒童的構成主體是處于義務教育階段的學齡兒童,2008年2月召開的全國農村留守兒童狀況調查報告會上提到,處于義務教育階段的農村留守兒童約為3000多萬。這些留守兒童特別需要來自學校和教育工作者的積極關愛和科學指導。

一、留守兒童的教育服務需求與學校的回應

留守兒童非正常化的家庭環境使他們的學習、身心健康和社會化容易遭受到各種障礙的困擾。研究發現留守兒童在學習方面的困擾主要表現為以下幾個方面[1]:①委托監護人對留守兒童難以進行有效的教育和引導;②留守兒童健康的課余生活難以得到保障;③學校和家庭之間缺乏理解和配合;④少數留守兒童出現了學習成績下降;⑤父母文化素質較高的留守兒童失去學習輔導機會;⑥相當數量的留守兒童由于失去很好的監督,其學習態度逐漸散漫、不端正,部分出現了遲到、逃課、不交作業等不良現象。留守兒童與非留守兒童之間的最大差異主要體現在精神方面,和非留守兒童相比,留守兒童普遍感覺失落和孤單,同時也感覺缺少關愛[2];孤獨感、委屈難過和敏感自卑是留守兒童的“代表性”情緒體驗,憂慮情緒主要體現在初中留守兒童中[3]。在社會化方面,一項對留守兒童社會化的實證研究[4]表明,“留守”經歷在個別社會化指標上給兒童帶來較大影響:與非留守兒童相比,留守兒童欠缺與同輩群體和親戚間的交往;家庭結構觀念松散,親子關系淡化;孤獨感較強;缺乏合群性,初中階段的留守兒童尤其如此。另一項關于初中留守兒童問題行為的研究[5]表明:留守兒童的違法和違紀行為高于非留守兒童,初中留守男生均比留守女生存在更多的危害健康的行為。要克服這些障礙健康發展,留守兒童需要特別的教育和社會化服務。

家庭和學校是兒童接受教育進行社會化的兩個最重要的機構,父母是自然的社會化執行者,教育工作者是專業的社會化執行者。父母的外出削弱了留守兒童家庭的社會化功能,造成留守兒童發展服務的缺失。削弱的功能和缺失的服務被父母期望、社會期望由學校和教育工作者來彌補。許多學校通過積極探索,采取了建立留守兒童檔案、提供寄宿服務、選派教師作留守兒童的家長等方式回應留守兒童的服務需求。但是,這些方式在取得一定成效的同時,也存在著許多困難和問題:①留守兒童主要分布在經濟落后的農村地區,由于經濟條件的限制,這些地區本來就存在著教育經費緊張、教育水平落后、師資力量缺乏等障礙,沒有足夠的財力、物力和人力建立詳細的留守兒童檔案并對變動情況做及時的補充和修改;家長精力有限又缺乏解決兒童身心發展問題的知識技巧,無法提供足額的寄宿服務,即便已建立的寄宿學校也因為管理薄弱、資源有限、監護范圍和監護質量達不到要求。②現有方式只能滿足留守兒童基本的生活需求,不能有效地促進他們的發展。③現有方式忽略了留守兒童的自身力量和可能擁有的多種社會支持。現有的服務方式存在的問題制約了對留守兒童服務需求的滿足。為進一步保護、促進留守兒童的健康發展,學校和教育工作者需要開拓思路、跟隨社會發展的節拍引入專業方法為留守兒童提供指導和服務。學校社會工作正是可以用來指導農村中小學的留守兒童工作的專業制度和方法。

二、學校社會工作的內涵、方法以及在我國的試點和推行

學校社會工作是20世紀初期在美國、英國、德國幾乎同時發展起來的一項“結合教育和福利兩種制度的社會事業”[6],是現代社會工作發展較早的一個分支和重要領域。學校社會工作即是把社會工作的助人原則、方法與技術運用到學校環境中,促成學校、家庭和社區之間的協調合作,協助學校形成“教”與“學”的良好環境,引導學生尋求個別化和生活化的教育,建立社會化人格,習得適應現在與未來生活的能力。學校社會工作追求實現以下四個方面的崇高目標:(1)實現社會福利。學校社會工作為學習和生活適應失調的學生提供服務,協助他們處理困難和解決問題,幫助他們學會如何預防問題的出現和發展自己的潛能;(2)保證實現教育機會均等和普及義務教育。學校社會工作為因經濟、社會、心理等因素不能參與或不能充分運用教育機會的學生提供生活與學習的撫助和保障,使他們得以利用應受教育的機會,掌握知識本領,發揮潛能;(3)促進家庭、學校和社區的協調,以配合學校的需要和增強教育功能。家庭、學校和社區是影響學生的心理、行為和學習成績的三大因素,也是促進學生形成社會化人格的三大力量,協調這三者之間的關系是學校社會工作者的專業服務和職責所在;(4)學校社會工作的最終目標是促進學生德、智、體、美、勞等的全面發展。[7]P316

在發展的早期階段,學校社會工作主要運用個案方法的傳統工作模式和團體方法的學校變遷式工作模式,從事治療性的服務工作,參與學校家長會及社區活動,并負有就學校不良環境提出建議和反映的責任。1960年以后,學校社會工作的方法和目標都發生了明顯轉變,形成社區學校式工作模式,學校社會工作開始扮演預防與矯治的角色,參與學校政策的制定,維護學生應有的權利。同時,學校社會工作者把社區活動納入自己的工作范圍,把教育、衛生、福利的結合看成為學校社會工作的趨勢和理想。[7]P316經過一百多年的實踐和發展,在發達國家和地區,學校社會工作已成為學生輔導和服務系統的重要組成部分,學校社會工作者與心理輔導人員以及其他服務人員一起為學生提供全面、優質的教育服務。

隨著我國社會轉型的全面深入,兒童青少年的社會、家庭生活環境發生了巨大的改變,他們在成長過程中遭遇到許多新情況、新問題,這給學校的學生管理工作面提出了嚴峻考驗。為勝出這場考驗,“在中小學中積極開展專業化的學校社會工作不僅十分必要,而且勢在必行”。[6]為回應現實的需求,提高教育的現代化水平,本世紀初學校社會工作在我國大陸地區得到積極的倡導和試點推行。2002年5月,由上海浦東新區社會發展局牽頭,在浦東38所學校開始試行學校社會工作,按照香港模式,推行“一校一社工”制度,拉開了大陸地區發展專業學校社會工作的序幕。作為一個新生事物,試點工作經過了學校確認、專業服務培訓、資金和設施保障、政府監管部門成立等環節,標志著學校社會工作作為一項制度正式介入學校體系。[8]P39隨后,深圳、福州、濟南等地區也學習上海經驗開始推行學校社會工作的試點工作。

三、推行學校社會工作強化留守兒童教育管理和服務

黨的十六屆六中全會的相關決定使社會工作步入快速發展期,在學校社會工作領域,越來越多的城市和地區加入以試點方式在中小學開展學校社會工作的行列。這些試點工作大多借鑒港臺地區經驗,又結合本地實際,發展了多種學校社會工作的介入模式。試點工作不僅為學校社會工作的普遍推廣積累了豐富經驗,更為重要的是,試點展示了學校社會工作的強大功能和重要意義,突顯了廣泛開展學校社會工作的必要性。但是,目前學校社會工作的試點均是安排在城市的中小學,這與社會工作的起源于城市的、成熟于城市的發展傳統相一致,也與我國的資源分配方式相關――無論是在經濟資源還是在社會資源的分配中,農村均弱于城市,幾十年的城市優先發展模式已使城鄉差距擴大到危害整個社會的協調發展的程度。為構建社會主義和諧社會必須改變顧此失彼的發展模式,要彌合農村被拉下的差距、解決農村發展的障礙,盡快形成城鄉協調發展、農村經濟和社會協調發展的格局,在政策和資源方面向農村、農村社會發展合理傾斜成為必要的舉措。

為解決留守兒童問題政策和資源對農村的一個合理傾斜就是,政府應大力推動在農村中小學試點和推廣學校社會工作,發展學校社會工作制度。運用學校社會工作的傳統模式以個案工作方法為有特殊困難的留守兒童及其家長提供服務和咨詢,減少或避免義務教育階段的輟學現象;運用學校變遷式的學校社會工作模式為留守兒童提供生活、學業和職業輔導;采用團體工作方法打破留守兒童自我封閉的防線,培養他們互助合作的精神和方法技巧;運用社區學校式的學校社會工作模式,強化學校與家長的聯系、學校與社區的溝通,啟發、培養留守兒童的服務精神,鼓勵他們參與社區建設、改善教育和生活環境,通過服務他人、服務社區促進自我訓練,實現自我成長。從發展的角度看,抓住解決留守兒童問題的契機在農村中小學開展學校社會工作,終將惠及整個農村教育,提升全體農村兒童的福利、提高農村社區的生活質量。

參考文獻:

[1]龔成彬:從“全國打工第一鎮”看“留守學生”教育[J].中小學管理,2005(9):38-39;葉敬忠等:父母外出務工對農村留守兒童學習的影響[J].農村經濟,2006(7):119-123.

[2]葉敬忠等:父母外出務工對留守兒童情感生活的影響[J].農業經濟問題,2006(4):19-24.

[3]劉霞,趙景欣:申繼亮.農村留守兒童的情緒和行為適應特點[J].中國教育學刊,2007(6):6-8.

[4]肖富群:留守兒童社會化狀況的實證研究[J].廣西民族大學學報(哲學社會科學版),2007(5):49-55.

[5]劉霞,范興華,申繼亮:初中留守兒童社會支持與問題行為的關系[J].心理發展與教育,2007(3):98-102.

[6]文軍:學校社會工作論略[J].社會,2003(1):27-29.

篇4

各區（縣）勞動和社會保障局、各職業介紹服務中心：

    為了做好按提前退休工種辦理退休工作，經研究，在本市職業介紹服務中心存檔的人員和檔案在街道的失業人員中，符合提前退休工種條件的，可以辦理退休。現將有關問題通知如下：

    一、辦理在本市職業介紹服務中心存檔的人員和檔案在街道的失業人員按提前退休工種退休的有關工作，按照我局《關于嚴格按照國家規定辦理企業職工退休有關問題的通知》（京勞社養發〔1999〕63號）的有關規定執行。

    二、上述人員辦理按提前退休工種退休時，個人提出申請由職業介紹服務中心或街道（鎮）勞動科按規定填寫《職工提前退休審批表》，報所在區、縣勞動和社會保障局審批。

    三、各單位在審批時，要嚴格進行審查，以存檔前或失業前的檔案明確記載為準，后補的材料無效。

篇5

【關鍵詞】公共治理；公共服務；多元供給

中圖分類號：C91

一、公共服務與公共治理

（一）公共服務

在對公共服務的理解上，存有狹義和廣義之別。狹義的公共服務是指具有公共性質的部門利用公共資源生產供社會所有成員來消費的公共物品。廣義上的公共服務等同于公共行政，所有公共部門的行為都是公共服務。筆者認同狹義上的公共服務。因為公共服務的本質在于公民的合法利益需求，而公共行政還涉及到公共機構的內部關系，所以從這個層面來講，公共行政和公共服務是不能等同的。依據是否具有非競爭性和非排他性，可以把公共服務分為純公共服務和準公共服務。傳統的公共行政理論認為政府是公共服務的唯一供給主體，提供公共服務是政府存在的合法基礎。但是隨著公民對公共服務需求的量和質都有很大程度的提高，尤其是伴隨著西方國家政府財政能力的降低，政府提供全方位公共服務越來越顯得力不從心。

（二）公共治理

公共治理強調的是治理主體多元，治理方式多樣，治理內容廣泛的全方位合作管理。公共治理表現出治理權力的多中心化和政府權力的有限化等特征。公共治理通過引入市場的競爭機制，公共服務的供給能力得到較大幅度提升，有效地實現了公共利益。同時，公共治理使得政府提供公共服務的成本得以降低，削減了政府財政支出，使政府可以集中有限的財力提供更優質的服務。公共治理的最終目的在于公共利益的實現，在于公共服務供給的效能提高。所以，從公共治理的角度來尋找公共服務的創新供給方式還是極具現實意義的。

二、公共治理理論指導下的公共服務供給

公共治理理論無疑對公共服務的供給提供了新的方法和思路。在公共治理的理論框架下，探究公共服務的多元供給，筆者認為，需要具體做到以下三個方面，即發展非政府性質的社會組織、實現公共服務的市場化供給和實現政府與各種社會組織的良性互動。做到這幾個方面，對公共服務的供給必將是大有裨益。

（一）大力培育非政府組織

公共治理的主要表現形式之一就是參與主體的多元。所以，在此理論指導下，實現公共服務的充足供給需要培育多元的供給主體，由原來的單一政府供給發展到政府、非政府組織乃至個人共同供給的模式。目前個人供給公共服務的能力還極其有限，在政府之外非政府組織是提供公共服務的主體之一，這里的非政府組織包括企業和第三部門。所以，推進公共服務市場化，需要大力培育發展非政府組織的公共服務供給意識和能力。一是要通過經濟、法律乃至必要的行政手段引導非政府組織的發展，二是要有完善的法律機制保護非政府組織的公共服務供給。非政府組織具有多樣性和靈活性的特點，可以針對社會不同群體對公共服務的不同需求來設置組織形式。非政府組織發揮著彌補政府提供公共服務中存有的弊端，來滿足社會成員日益增長的公共服務需求。

（二）推進公共服務的市場化供給

市場化供給是現代公共服務發展的總體趨勢。所謂公共服務市場化，是指將部分非完全競爭性和非完全排他性的公共服務項目由政府推向市場，通過引入市場的競爭機制，打破政府壟斷公共服務的現象，實現公共服務的低成本高效率供給。由于我國的市場經濟體制得以基本確立和社會主義市場經濟的深度發展，我國具備了一定的公共服務市場化前提條件。加之政府的管理理念也在某種程度上與時俱進，公共服務市場化的改革也開始進入學者的研究視野和政府的管理實踐。在公共服務市場化中，政府依然應該發揮核心作用，通過外包、合作、購買等市場行為模式尋求公共服務供給的最優途徑。公共服務的市場化推進，可以大大減輕政府的負擔，是公共服務的供給水平整體得以提升。

（三）實現政府部門與其他社會組織間的良性互動

其他社會組織包含第三部門和營利部門，這二者是主要的社會組織形式。在公共治理理論中，管理的主體是多元的，他們之間是平等分工合作的關系，而非傳統意義上的統治與被統治的關系。具體到公共服務的供給問題上，為了保證公共服務供給上的數量和質量，對那些由政府提供相對而言比較缺乏效率的項目，政府可以進行開放，對其他社會組織予以充分的賦權和支持，對其他社會組織的服務供給采取資金補貼、訂立合同、特許經營、公私合營、政府購買、貸款和貸款擔保等多種形式，與其他社會主體合作提供公共服務。因此，通過制度的形式同時給予法律上的保護確定公私部門如何共同分擔公共服務職責成為改善公共服務供給的重要措施。

參考文獻：

[1]滕世華.公共治理視野中的公共物品供給[J].中國行政管理， 2004（7）.