公共管理模式的基本特征精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇公共管理模式的基本特征，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵字；公共行政；公共管理；區別與互動；

【中圖分類號】D035

公共行政在十九世紀末成為了一個單獨的學科領域；而公共管理則在上個世紀七十年代興起。在現階段的發展過程中，二者有著一定的區別，又有著本質的關聯。下面我們就來簡單的分析公共管理與公共行政的區別與互動。

一、公共行政與公共管理的區別。

第一，內涵區分。公共管理的主要核心是政府管理，有著多元化主體的基本特征，是以公民社會為基礎的管理體制。公共管理是一種全新的管理模式，這是一門學科，也是一種新的學位教育方式。公共管理在一定意義上來說，是把公共行政作為基礎，將管理學、經濟學一級政治學的相關理論與方法進行整合，主要涉及政府以及非政府組織等公共事務。而公共行政則是把剛性規范以及固化原則作為基本的支撐，主要依托于政府主體開展相關的政治統治工作，是國家行政機構根據法律規定開展相關社會公共事務的活動。筆者認為，公共行政主要把政府、法律法規等授權組織機構作為主體，把國家、社會以及自身的相關事務作為客體，根據法律法規展開相關決策、組織等活動的科學體系，有著工具性以及依附性的內在本質。

第二，主客體區分。首先，主體區分。主體就是行為的實施者，可以是單一亦可是多元化的。公共管理主體多呈現多元化，主要以政府、非政府組織以及其他社會組織為主。根據自身的業務范圍，對責權范圍內的事項進行統籌協調，享有法律范圍內的權限自由。公共行政的主體主要為政府以及其他法律授權的相關組織，主要依靠政府代表的相關機構。大多數主要把政府作為單一的主體。其次，客體區分。客體對象主要就是指主體行為的主要內容。公共管理主要重視社會性，對公共服務、公眾的參與性以及政府的行政事務的公開化等責任與義務的履行，主要彰顯了客體的社會性。公共行政較重視其公共性，對公共權力與利益的執行與維護較為重視，主要有著工具性。權威性以及規范性的基本特征。公共管理的客體有著多樣化的特征，在不斷的變化與拓展中有著具象化的形式。公共行政有著動態性的特點，主要針對社會發展的實際問題為方向，通過其他學科知識的引入，主要包含著公共管理以及行政管理等領域。公共行政的客體有固有的管理程序，把民生利益為主要導向，維護公共利益是公共行政的主要表現。

第三，內在區分。首先，管理目標區分。公共行政對機構、過程以及程序的管理較為重視，屬于內部取向；而公共管理則對項目、結果以及績效的管理較為重視，屬于外部取向。其次，管理體制以及運作模式的區分。公共行政對具體的計劃、組織以及指導等基本技能的運用較為重視，主要強的是政策的科學化；而公共管理則更加重視管理的市場化模式。

二、公共行政與公共管理的互動關系

公共行政在歷史的舞臺上一直是政府公共部門管理的重要理論。在其發展歷史中，經歷了傳統的公共行政學與新公共行政學說的形式改革。作為二十世紀七十年代國際流行的行政改革主流的新公共管理，對傳統的公共行政帶來一定的_擊，這種全面的公共部門管理方法取代了公共行政模式成為了新的管理理念。公共管理與公共行政在發展中有著密不可分的關系。

第一，公共管理模式與公共行政的主體都是社會公眾事務進行治理，二者的管理初衷是一致的。公共管理主要是通過多元化主體采取合作管理模式開展社會治理，把公共行政中的精華與社會管理進行了細化處理，把行政管理與社會管理充分的融合在一起。

第二，公共行政是一種政府管理模式，公共管理模式的核心主體則為政府作為主，其他非政府組織作為復制管理。公共管理的主體基本上都是以組織的形式表現的。而公共龐合作系統中的組織要通過核心的、關鍵性的管理部門達到提高組織整體一致性的根本目的，其組織行政有著公共性的特征。公共管理模式中的組織對其行政管理有著共同管理的權利，其行政價值有著中立性的特征，把公共行政在表現形式上轉變為實質的將行政管理模式，根據公共管理組織的相關服務內容、社會治理的實際需求等因素構建行政模式，將公共服務與合作治理有效的融合起來。在公共管理中的相關管理工作是社會治理的實際的、共同需求體現，可以通過合作管理模式的表現出來；公共管理行政有著科學化、技術化理論思想，注重與合作活動的開展，彰顯著合作之間的信息溝通，通過社會道德體制，優化、完善公共管理活動的開展。

第三，公共管理與公共行政有著規范性的本質特征。在開展具體的活動過程中，二者都嚴格的執行著相關的規章制度，有著一定的規范性特征。把管理機構作為基本的、主要的活動機構；

第四，公共管理與公共行政的主要目標有著一致性的特征。在社會治理的實際過程中，二者都是將公共利益作為基本的工作目標，開展活動的過程中貫徹執行著公平性、公正性以及透明的性的政策宗旨。

第五，公共管理與公共行政工作在形式上都屬于服務行政范疇之內。公共管理與公共行政都是一種社會管理的行政手段，二者有著本質的聯系，都屬于服務型社會治理模式范疇。

結束語：

公共行政與公共管理二者在歷史的發展過程中有著密切的聯系。在歷史與時代的二者的影響與作用下，公共行政與公共管理有著相互對立的層次也有著內在的無法割舍的必然聯系，二者之間的區別與互動等錯綜復雜的關系會社會治理與改革帶來極其重要的影響與啟示。

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篇2

內容摘要:新公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量,廣泛運用政治的、經濟的、管理的、法律的方法,強化政府的治理能力,從而提升政府績效和公共服務品質、實現公共的福祉與公共利益。本文闡述了“新公共管理”的理論基礎、基本特征、實踐應用和現階段的研究狀況,以期其對我國公共管理模式提供參考。

關鍵詞:公共管理 新公共管理 公共管理模式 啟示

新公共管理的理論基礎

自公共行政誕生以來的100多年里,它一直是政府管理的主要形式。進入20世紀七八十年代,一場聲勢浩大的新公共管理改革運動,又使一種具有新特色的公共管理模式凸顯于世。如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治-行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話,新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。新公共管理的理論基礎不同于傳統公共行政,傳統公共行政的理論基礎是政治與行政二分和官僚組織理論,而新公共管理的理論基礎是經濟學和私營部門的管理理論,這里的經濟學主要是指20世紀五六十年代興起的公共選擇理論、新制度經濟學理論(包括交易費用理論、委托理論等)。

新公共管理是個非常松散的概念,它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論,又指一種新的公共行政模式,還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方也不盡相同,如在英國叫“管理主義”,在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”,在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等,但它們都具有大體相同的特征。對于新公共管理的基本定位,學術界存在兩大基本分歧,一種觀點認為,新公共管理的出現具有庫恩在科學革命中提出的“典范”或“范式”意義,是政府管理科學的革命性的變革。另一種觀點則認為新公共管理只是“尋求政府良好治理的一種努力”,是多種管理的工具和方法的“交響樂”。

從實踐上講,“新公共管理”是一組政府針對現實問題的政府行為和政府管理的新理念、新方法和新模式,旨在克服政府面臨的危機、提高政府的效能和合法性。從理論上講,則是基于對傳統公共行政模式的考慮,對行政與管理概念的再認識,對公共部門的抨擊回應,對經濟理論的變革、對私營部門變革和技術變革的再審視,以國家和社會之間關系的調整和政府自身管理手段、過程、模式的重塑為主線,以解決新時代政府管理社會和管理自身事務問題為宗旨,以經濟、效率和效能為基本價值的管理理論和心智的努力。

新公共管理思想闡釋

盡管與傳統的公共行政模式相比,新公共管理適合于發達國家,但這是否同樣適用于發展中國家卻不得而知。我們不能想當然地認為始于西方發達國家的管理方式就必然適用于不同的環境。新公共管理可能與發達國家特定的文化背景相聯系,那么與新公共管理興起并占主導地位的發達國家相比,不發達國家在采用時就會受到限制。發展中國家的確也采用過傳統的公共行政模式,因此也盛行嚴格的等級制度和所有熟悉的官僚制度。官員通過考試獲得了終身雇傭。即使在最貧窮的國家,官僚制度也要維護那些地位顯赫、薪水相對較高的精英集團的利益。

有人認為,新公共管理改革同樣適用于發展中國家,這是因為傳統的官僚制在許多國家都已失敗。霍姆斯和尚德都主張,“我們應當更多地關注管理改革對發展中國家的意義。我們相信,基本原則對每一個國家都是適用的” 。另一方面,米諾格認為,“市場檢測和內部市場等復雜的改革不可能在發達國家之外行之有效” 。然而,與把新公共管理排除在發展中國家之外相反,更為合理的方法是以務實的方式具體確定新公共管理在發展中國家運用的一系列前提條件。斯蒂格利茲主張一種新的發展日程,包括國家作用的變化,在這種變化中,政府和私營部門進行合作,促進政府建立市場。在一些領域,政府應當更多地進行市場調節。這就要求政府改善自身的工作績效,通過盡可能地利用和促進競爭來廣泛使用類似于市場的機制。任何國家在采用這些觀點推進市場經濟建設的時候,都應當有足夠的基礎條件以采用包括市場檢驗和履行合同在內的新公共管理。

我國公共管理模式概述

中國作為當前世界上最大的發展中國家,具備一切發展中國家的特征。公共管理作為一種新的政府管理理論,中國公共管理學者還沒有一致的立場和觀點,更沒有形成一種被普遍接受的概念。雖然我國學者對公共管理的理解不一致,但是他們都認為公共管理應該具備以下特征:

第一,從研究對象和范圍來看,公共管理的主體是多元的,包括政府部門和非政府組織(非營利組織)兩大類;第二,公共管理實現了由公共行政的內部取向向外部取向的轉變,由重視機構、過程和程序轉向重視項目、結果和績效,使得公共管理的戰略管理、績效評估、公共責任制等成為公共管理學的核心主題;第三,公共管理學是一門與政府部門和非政府組織的實踐相結合的學科,它是在包括政府在內的公共部門改革的實踐中產生,又反過來指導公共部門管理活動,并在這個過程中不斷完善和發展,它比傳統的行政學更具有現實性;第四,公共管理注重公平與效率的統一,公共利益與私人利益的統一;第五,公共管理學是多學科的綜合,它充分吸收了政治學、社會學等當代各門學科的理論和方法,尤其是西方經濟學理論和工商管理的方法,從而使公共管理學的知識框架更具合理性。

中國政府管理雖然在一定程度上吸收了當代公共管理理論成果,但是總的來說仍然是以傳統的公共行政模式為主導。2008年進行的新一輪國務院機構改革目標是:實現政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變,實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變,實現行政運行機制和政府管理方式向規范有序、公開透明、便民高效的根本轉變,建設人民滿意的政府。這次機構改革的力度是前所未有的,也取得了積極的效果,但從基本目標和基本原則看,仍未突破公共行政的傳統準則。

雖然東西方國家在政治、經濟、文化和歷史等方面均有很大的差異,西方發達國家政府管理改革與我國行政體制改革所處的社會發展背景不同,我們不能簡單的照搬西方國家的經驗,但這并不排斥我們在改革中吸收和借鑒西方國家公共行政管理改革實踐中取得的經驗和教訓,使普遍的新公共管理思想與中國國情結合。這對我國公共行政管理改革的實踐是有積極意義的。

新公共管理對我國公共管理模式的啟示

在當前這樣一個特殊的社會時期,我們亟需一種全新的理論來拓寬我們的視角,作為我國公共管理改革的理論指南。新公共管理既是西方特定的社會、政治、經濟條件的產物,又在一定程度上凸現出公共行政發展的規律和趨勢,因而新公共管理不失為一個全新的改革理論視角,對我國行政管理理論和實踐具有借鑒和啟示作用。

(一)引入競爭機制

新公共管理調整政府與社會、市場之間的關系,將競爭機制引入政府公共服務領域使公共服務市場化,如實行“政府業務合同出租”、“競爭性招標”,鼓勵私人投資和經營公共服務行業,打破政府的壟斷,提高了公共服務的效率和質量,同時也緩解了政府財政困難。我國在公共服務領域特別是基礎設施行業長期存在著因資金短缺而造成的“基礎瓶頸”的狀況,嚴重制約了國民經濟的整體發展和市場機制的有效運作。因此,可以借鑒西方的做法,在加強“產業管制”的同時,在一定范圍內允許和鼓勵非國有產權進入這些領域與國有產權合作或單獨投資和經營,這有利于形成公共服務供給的競爭機制和壓力結構,提高其經濟效益和社會效益。例如,中國的航空運輸市場就是如此,中國的航空產業仍屬國有,只是在航空運輸上引進競爭機制。外國航空公司可以進入中國的航空運輸市場,便大大提高了服務質量,推動了中國航空運輸業整體素質的提高。

(二)注重既定的法律規章制度

新公共管理注重遵守既定的法律和規章制度,向注重實際工作績效、注重提供優質服務的方向發展。這應被視為是西方公共行政管理和人事管理更為成熟的一種標志。當然,在我國現階段公共行政管理和人事管理面臨的主要問題和當務之急是建立和健全一套行政法規和人事法規,并保證這些法律法規的貫徹落實,實現行政管理和人事管理的法制化。另一方面也必須看到,制度畢竟是手段,它是為政府完成公共管理的目標和任務服務的。因此在制定法律法規和管理制度時,應該同時考慮如何將法律法規及管理制度落到實處,應始終以人民的根本利益為取向,始終貼近社會現實,貼近公眾需求。

(三)合理借鑒科學的企業管理方法

現階段我國的公共管理模式應繼續完善官僚制行政方式的同時,合理借鑒私企的管理方法。根據我國的國情和公共行政管理實際發展水平來看,官僚制對于我國行政發展并未完全過時,我國在政府改革中,有必要努力完善適合我國國情的官僚制行政方式,但這并不排斥我們在政府改革中借鑒私企的管理方法。新公共管理把一些科學的企業管理方法,如目標管理、績效評估、成本核算、結果控制等引入公共行政領域,對提高政府工作效率是有促進作用的。企業管理特別是私營企業管理重視效率,重視產出,重視管理的科學性,重視市場需求和顧客的反饋,這些方面則可為公共行政管理包括中國公共行政管理所借鑒和學習。

(四)強化政府管理職責

轉變政府職能,推動政府改革,增強政府服務中的顧客意識。目前經過幾次政府機構改革,我國的政府職能轉變取得了一定的成效,但是,適應社會主義市場經濟需要靈活、高效的政府管理模式還沒有完全建立起來。一方面,政府管了許多管不了也管不好的事情;另一方面,本該由政府管理的職責卻做得不夠好。所以,我國轉變政府職能的關鍵環節是:還權于企業、社會和公民,實行政企分開,政事分開,政府不以公共權力主體的身份介入私人關系領域。在我國政府實踐中,應推行政務公開、政務超市、社會承諾制、電子政務等產品和服務,最大限度地追求零顧客成本。為了使這些以顧客為導向的改革措施落到實處,我國政府應積極建立一些適當的公共服務績效評估標準和申訴處理標準,以便公眾監督和更好地為公眾服務。

(五)注重公共管理體制與政治體制的關聯

新公共管理重視政治對行政、對公務員的影響。這一點給我們的啟發是,行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關系,如果政治體制不能有效地保證健全的政治責任制度,不能使政府保持一定的政治權威,那么公共行政就有政治失控的危險。在一個缺乏政治權威和政治責任的體制里,政府制定政策和執行政策的質量是不能得到制度保證的。

總之,我國的公共管理模式應立足實際,科學合理學習借鑒。即使是同為發達資本主義國家的歐美各國,由于歷史條件、文化傳統等方面的不同,其實行新公共管理的進程、速度、重點及所采取的具體措施均各有特點。我國是社會主義國家,在借鑒他們的做法和經驗時,更應立足國情,走“內生化發展的道路”,簡單地照抄照搬,無益于有中國特色的社會主義公共行政管理體制和公務員制度的建立和完善。

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政府組織機構是政府實現對社會公共事務組織、管理、協調、控制、指揮的載體，是行政管理的主體，它的設置理念直接體現行政管理模式質的因素。行政管理通常是指政府(國家行政機關)運用依法獲授的國家公共行政權力，在法律原則規定的范圍內運用行政裁量權，以行政效率和社會效益為基本衡量標準，處理公共行政事務的進程和活動。

行政管理模式是政府為管理社會而形成的與社會的互動機制，強調政府與社會的關系，意味著政府處于與社會政治、經濟、文化水融的狀態之中，其演變受到多種因素的影響和制約。人類已經發明過兩種行政管理模式:統治行政和管理行政。統治行政是傳統等級社會中的行政管理模式，在現實的公共生活中，統治行政模式在許多國家已經成為歷史陳跡;管理行政產生于近代社會，并在本世紀最終確立起來。管理行政模式的基本特征是:政府是公共管理的主體;公共管理無所不在，公共管理的職能迅速分化為許多專門的領域，機構膨脹的趨勢不可遏制，在擔負公共管理職能時，往往有公共預算總額最大化傾向，造成高成本、低效率。

20世紀70年代以來的行政改革中出現了新的行政模式，即“新公共管理”模式。它的變革意義在于實現了政府公共政策化和公共管理社會化。在歐美等發達國家，管理行政模式在經過一段時間發展后，各種弊端逐漸暴露出來，諸如公平與效率的矛盾、政府機構膨脹、管理成本無限增長、和腐敗等問題的出現。當初，人們試圖通過對“管理行政”進行調試和修補來解決問題，但當這些努力受挫之后，一場深刻而廣泛的全球行政改革浪潮掀起，在西方，這場行政改革運動被看作是一場“重新塑造政府”的“新公共管理’，運動了。

二、新公共管理的發展及理論價值

1.發展歷程

新公共管理思想在西方的出現不是偶然的。首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔過重等因素，西方各國普遍出現了經濟衰退，公共財政也因收人減少和福利開支過大等因素出現了持續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。其次，自二戰以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大，這使得西方各國政府機構普遍臃腫，效率低下。再次，由于科技革命，特別是信息技術革命影響，使得各國政府迫切需要建立適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。這些因素導致了西方各國政府行政與組織的內在變革。通過在政府管理中實施企業化管理，以顧客為導向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理改革的浪潮，這些現象的出現標志著西方國家普遍進人了新公共管理時代。

2.理論意義與價值

與工業社會相適應的官僚政府體制金字塔式的科層官僚架構，無法對社會做出靈活快速反應，而且行政機構規模和公共預算最大化的傾向，易于導致政府高成本、低效率。為提高政府效率，在20世紀80年代，西方發達國家以新公共管理理論為導向，先后開展公共行政體制改革[’二。新公共管理理論主張，將政府的政策職能和管理職能分開，將金字塔式科層官僚政府改造成扁平式組織機構，要求政府應該從公共服務的提供者變為公共服務的監督者，公共服務應以顧客為導向，利用績效合同作為主要管理手段，評價政府的績效要重產出，而不是投人，從而最終降低公共部門的成本，提高其工作效率。新公共管理開闊了傳統公共行政學的研究范疇，傳統公共行政學理論以威爾遜、古德諾的政治行政二分法以及韋伯的科層制理論為基礎，其理論研究的范疇主要集中在官僚組織、行政主體、行政行為、行政監督、行政效率等，而新公共管理把當代西方經濟學、公共選擇學、政治學、社會學等學科的理論、原則和方法及技術融合進公共部門的研究之中，具有一系列的創新研究主題。

三、新公共管理的理論與實踐模式

新公共管理基本主張強調經濟價值的優先性與市場機能，強調運用企業管理的哲學和技術，強調顧客導向和結果導向的行政風格等。基于這些核心理念，在各國新公共管理改革的政策反映和實踐趨勢的基礎上，從不同視角可以總結出新公共管理的理論與實踐模式，包括企業型政府模式、行動中的新公共管理模式、政府未來的治理模式等，在比較系統、規范的層次上，形成了新公共管理理論的模型化。

1.企業型政府模式

“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。由奧斯本提出的“企業型政府”模式是一種單一模式14履，其主要內容為:l)起催化作用的政府，掌舵而不是劃槳;2)社區擁有的政府，授權而不是服務;3)競爭性政府，把競爭機制注人到提供服務中去;4)有使命的政府，改變照章辦事的組織;5)講究效果的政府，按效果而不是按投人撥款;6)受顧客驅使的政府，滿足顧客的需要而非官僚政治需要;7)有事業心的政府，有收益而不浪費;8)有預見的政府，預防而不是治療;9)分權的政府，從等級制到參與和協作;10)以市場為導向的政府，通過市場力量進行變革。企業型政府的理念并非要求政府的運作完全與私人企業一樣，而是認為政府必須在市場機制下，引進競爭機制，使政府更具活力。企業型政府的理論給傳統公共行政帶來了新的變化，企業型政府引起的公共行遷見。

2.行動中的新公共管理模式

有些學者如英國學者費利耶則認為，并不存在統一的“新公共管理”模式，而僅僅存在有各種不同類型的“新公共管理”模式仁創。在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統公共行政模式的新公共管理模式，它們都代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步嘗試。

(1)效率驅動模式。這是西方政府改革運動中最早出現的模式，它在20世紀80年代初中期居于支配地位，但目前受到挑戰。這種模式代表了將私人部門管理方法和技術引人公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。

(2)小型化與分權模式。這種模式在20世紀80年代雖然沒有像效率驅動模式那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強。它與20世紀組織結構的變遷密切相關，組織發展形成了新的趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，也同樣出現在公共部門。

(3)追求卓越模式。這種模式與20世紀80年代興起的企業文化管理新潮相關，部分反映了強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。

(4)公共服務取向模式。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。

3.政府未來的治理模式

美國一些公共管理學者提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式〔71:市場化政府模式、參與型政府模式、彈性政府模式、解制政府模式。筆者主要從組織結構、管理過程、政策制定等方面刻畫和比較這些模式的特征(見)。

雖然新公共管理的理論與實踐模式有著不同的含義與特點，但它們的核心理念是一致的，即強調職業化管理，有明確的績效標準與績效評估，實行項目預算與戰略管理，強調顧客至上，實現公共服務機構的分散化和小型化，引人競爭機制，采用私人部門的管理方式，改變管理者與政治家、公眾的關系。這些要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是新公共管理理論與實踐模式的最主要特征。

四、借鑒新公共管理思想，推進改革

新公共管理思想是西方社會特定的政治、經濟、科學技術發展條件下的產物，體現了西方公共行政的發展趨勢。新公共管理改革浪潮在西方國家的普遍開展，已在相當程度上改善了西方國家的公共管理水平，促進了其經濟與社會的發展，增強了其在國際社會中的競爭力。

隨著全球一體化的發展趨勢，如何進一步發揮我國政府在完善社會主義市場經濟建設中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務，如何提高公共行政服務的效率，實現公共行政管理的現代化，對此，有必要進行深人的研究。

(1)強調政府的企業化管理與管理的高效率。我國政府機構長期以來一直存在效率低下的現象，新公共管理強調政府公共管理應像企業管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想值得借鑒。為了提高效率，政府管理人員應該樹立效率意識，用有限的資源創造更多的公共產品，提供更好的服務。

(2)將科學的企業管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引人公共行政領域。盡管政府公共管理與企業管理在各自目的、對象和方法上有差異，完全采用企業管理的方法來管理公共事務并不合適，但企業管理的科學性、重視市場需求和顧客的反饋等可以為公共管理所借鑒。通過將企業管理重視投人和產出、重視成本核算的做法引人政府公共管理之中，既可提高政府管理人員的責任感，又可更

為科學地衡量管理人員的工作業績。

(3)將競爭機制引人政府公共服務領域，提高公共服務的效率和質量。為了提高我國政府在公共服務領域的水平，在加強對提供公共服務宏觀管制的同時，可以將競爭機制引人公共服務領域，開放公共服務市場，并在一定范圍內允許私營部門進人提供公共服務的領域。如在具有壟斷性質的基礎設施產業中進行這些方面的改革，從而改變我國長期以來在基礎設施建設中存在的“瓶頸”現象。這有利于形成公共服務供給的競爭機制，提高公共服務的有效供給，產生更好的經濟和社會效益。

(4)公平、效率的價值協調。公平與效率是人類社會發展的兩個坐標，同時也是公共管理追求的理想狀態。西方新公共管理變革于傳統行政管理，由于制度模式慣性，很大程度上依然把效率放在很重要的位置上。就整個近代公共行政管理的歷史來看，當公共管理應社會要求追求公平時，往往犧牲了效率;當它突出效率時，又往往喪失了公平。就公共管理的本質而言，對有效地增進與公平地分配社會公共利益，都應認真考慮。在政府與市場的關系上，市場機制主要解決效率問題，政府的政策機制主要解決公平問題。這啟示著在今后的公共管理實踐中要更好地平衡兩者之間的關系。

(5)防止權力腐敗的趨向。新公共管理的服務定位將導致特權的消失和特權意識的弱化，其顧客至上的理念改變了傳統行政體系的主體中心主義，這種主體的邊緣化使腐敗喪失了發生的根據。由于把公眾的滿意度作為追求的目標和評價標準，行政行為就必須滿足公眾的要求和意志，以公共利益為中心。同時，新公共管理由于實行公開競標，將增加行政行為的透明度，把行政行為放在公眾的監督之下，使公共權力不僅在制約機制之內得到監督，而且必須接受整個社會的普遍監督和制約，從而降低了權力異化和謀取私利的行為。

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關鍵詞；官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在：

其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破；業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續性；其三，缺乏追求高效和經濟的誘因；其四，會計和管理信息系統不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”。“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；把顧客放在首位；授權雇員以取得成果；一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容：調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現。西方“新公共管理”理論的出現也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現代的多極主體范式轉換的具體顯現。傳統的政府行政管理把馬克斯·韋伯的官僚制組織管理原理奉為圭桌，將政府看作是唯一的行政權力運行主體，其中心是追求社會秩序的穩定，管理的穩定性主要是依靠剛性的規范來維持。可是，我們可以看到，規范化對行政體系自身的整體協調、結構合理、規模適度等方面提出了較高的要求，這就把人們關注的焦點聚集在行政體系自身。原本是為了社會秩序的目標，但是在對行政體系自身的關注中，目標常常被疏遠、淡化，行政體系自身的存在和運行卻異化為行政權力與行政行為推崇的終極目的，行政權力與行政行為被置于整個社會的中心位置。在這種單一管理主體中心主義的行政權力運行機制中，管理者以自我為中心，將被管理者置于客體的地位和從屬“我”并為“我”而存在，從事管理活動，是為了張揚自我的存在。由于傳統的行政管理將行政主體的單一性看作是不可移易的原則，當政府規模太大時需精簡機構，而職能分化的必然性又客觀上要求增加機構；當權力失控時，則強調權力制約，而權力制約不僅需要增加機構，而且會增加權力運行的成本從而降低權力運行的效率。因而行政改革陷人精簡一膨脹、再精簡一再膨脹的惡性循環中，要走出這一怪圈，就必須打破行政主體的單一性。新公共管理就展示了打破行政主體單一性的趨勢，將公共管理的職能對象性分化轉變為主體性分化，即公共管理的社會化。

篇5

關鍵詞：官僚體制管理主體新公共管理

世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM：NewPublicManagement)或“管理主義”(Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

一、自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。

但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是：政府是公共管理的唯一主體；政府的公共管理泛化到社會的各個層面；政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域；政府機構日益膨脹；政府公共管理職能運行的高成本、低效率。總之，傳統的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在：

其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供；不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破；業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式；傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

二、“新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。

1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施：開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計；大力改革公共部門的工會；實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人；對地方政府的預算開支實行總量控制；要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于1983年和1984年上臺執政，也開始了大力的公共行政改革。其中，新西蘭的改革因其力度大并且具有系統性而備受人們的關注，被學術界稱作“新西蘭模式”，新西蘭財政部于1987年末出版的《政府管理》一書被譽為新公共管理的宣言。

美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點和目標，但似乎開始得更早，可以追溯到1978年卡特政府實施的“文官制度改革法案”，而且帶有更明顯的管理主義傾向。里根政府大規模削減政府機構和收縮公共服務范圍，當時負責推行改革的格魯斯委員會的基本職責是將私人部門成功的管理方法引入公共部門管理領域之中，來提高政府效率。格魯斯委員會診斷出美國政府公共部門管理低效率的重要原因是：其一，國會對聯邦政府機構的日常管理干預太多；其二，人事特別是高層人事缺乏連續性；其三，缺乏追求高效和經濟的誘因；其四，會計和管理信息系統不完善；其五，缺乏有力的中央財政和會計管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規模的“重塑政府”改革運動。其目標是創造一個少花錢、多辦事的政府，并堅持顧客導向、結果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內容是精簡政府機構、裁減政府雇員、放松管制、引人競爭機制以及推行績效管理。這場改革的一個綱領性文獻就是戈爾所領導的國家績效評價委員會的報告《從過程到結果：創造一個少花錢多辦事的的政府》，簡稱“戈爾報告”。“戈爾報告”指出：從本世紀30年代到60年代，美國建立了龐大的、自上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務，這種體制以那時的公司結構為模式，采用分等級的科層制形式進行管理。由于對標準化程序的先人之見、垂直的指揮鏈條和標準化的服務，這些官僚機構是穩定的，但與此同時也造成機構膝腫和反應遲緩。當代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制(無論是私人的，還是公共的)己經失效。該報告提出政府改革的四項主要原則：消除繁文縛節，由注重過程的系統轉變為注重結果的系統；把顧客放在首位；授權雇員以取得成果；一削到底，并創造出一個少花錢多辦事的的政府。

歐洲大陸各國(德國、法國、荷蘭、瑞典等國)的公共行政管理改革有所不同，它不具有英國、美國、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統、全面、連續和激進的特點。但是歐洲大陸各國的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，因而具有“新公共管理”的取向。比如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續性漸進主義模式。其改革的基本內容：調整公共事業、削減公共服務人員、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等均是在某種程度上以管理主義為價值取向的。特別是在90年代，借鑒了荷蘭的經驗，推行地方政府改革，實行“地方治理模式”，與英、美等國的“新公共管理模式”有異曲同工之妙。

新公共管理思想在西方的出現并不是偶然的，它有其深刻的經濟、政治和社會背景。首先，自20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，公共財政也因為收人減少和福利開支過大等原因出現了連續的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上講有三種途徑：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收人，特別是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢多辦事”。由此可見，只有第三條道路才是較好的選擇。“新公共管理模式”的出現就成為各國政府的自然選擇。其次，第二次世界大戰以后，由于政府職能的不斷擴張，政府的規模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍臃腫、效率低下，傳統的科層制受到了嚴重的挑戰。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》中所說：“工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了。”再次，由于科技革命，特別是信息技術革命的出現，促使各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟、社會發展需要的政府管理模式。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對瞬息萬變的經濟迅速作出反映，同時它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通訊技術以及接觸政府信息的便利使公民和社會團體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。最后，經濟的全球化對政府的公共管理提出了更高和更新的要求。全球化的趨勢加強了西方各個國家對本國經濟競爭力的高度重視，政府能力是一個國家的綜合國力與競爭力的重要因素。“經合”組織把政府改革當作其成員國在國際市場上進行競爭的一個重要途徑，認為順應經濟發展的全球化和保持國際競爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力。

三、綜觀西方社會的這場聲勢浩大的行政改革運動，由于操作上的需要而表現出政府繼續充當運動主體的角色，每項改革措施也不得不基于現實而表現出對管理行政模式的妥協，但就這場改革運動的發展趨勢而言，無疑包含了如下的意蘊：即對近代以來的公共行政管理化傾向進行全面的檢討。

雖然檢討的結果仍然是以“新公共管理”命名，但它與傳統的公共管理已經有著較大的差異。從哲學的向度來看，它是中心邊緣化與邊緣中心化的雙向整合與建構的過程，其實質是管理主體的單一化向管理主體的多極化的轉化。

生活提出問題，哲學解答問題，哲學是生活的解答邏輯。任何具體科學背后都蘊含著哲學理念，因而哲學主導范式的轉換，總會在不同的具體學科中得到或遲或早的彰現。西方“新公共管理”理論的出現也概莫能外，它是哲學的單一主體范式向后現代的多力在公共管理體系中的非中心化，實質上就是管理的服務化、社會化。依據新公共管理理論，公共管理組織大約有四重類型，即政策組織、規制組織、服務提供組織和服從型組織。這其中，政策組織應當完全屬于政府意義上的組織，而規制組織部分是政府的也可能部分是政府外的組織，服務提供組織和服從型組織基本上是作為政府外的公共管理組織而存在的。正如奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所說：“大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭；它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區，從而授權給公民；它們衡量各部門的實績把焦點放在后果而不是投人上；它們行為的動力不是來自于規章條文，而是來自自己的目標、自己的使命；它們把服務的對象重新界定為顧客，讓顧客有所選擇，選擇學校，選擇培訓計劃，選擇住房；它們防患于未然，而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務；它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢；它們下放權力，積極采取參與式的管理；它們寧可要市場機制而不是機制；它們關注的中心并不簡單是提供公共服務，而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑，使之行動起來解決自己社區的問題。”由于新公共管理實現了管理主體由單一性向多樣性的轉變，日常公共管理中的公共權力隨著這種管理的社會化也被部分地讓度給政府外的公共管理組織，政府就具有一個以旁觀者的身份來審視公共管理的質量與效果的機會，這樣任何掌握公共權力的非政府組織對公共權力的濫用都不再具有制度化的基礎，從而為建立一個廉潔、高效的政府創造了條件。