老人短期托管精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇老人短期托管，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

近50年的養(yǎng)老保險制度改革取得了令人注目的成就。

一是實現了由“國家包攬費用”向“國家，、職工個人三方面共同分扭養(yǎng)老保險費用；形成了費用合理負擔和基金穩(wěn)定籌集的新機制，從而減輕了國家、企業(yè)負擔，增強了職工的投保、繳費、積累等自我保障意識。

二是實現了由“企業(yè)自保”向“社會統(tǒng)籌互濟”轉變，新制度對養(yǎng)老基金實行社會統(tǒng)籌，在較大范圍內實現了社會互濟，體現了分散風險和均衡負擔的“大數原則”。

三是實現了由“平均主義”、“大鍋飯”向“效率優(yōu)先，兼顧公平”轉變。新制度確立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結合的原則，其中個人帳戶體現的是勞動者的貢獻大小相聯系的效率原則，而社會統(tǒng)籌部分則是貫徹了公平原則，以保護勞動者的基本生活權利，這樣把效率原則和公平原則有機地結合起來。

四是實現了由“福利分配”向“基本保障”的轉變，在計劃條件下，養(yǎng)老成了一種福利，一種沒有義務的權利，新制度根據我國現階段社會經濟水平，提出建立多層次養(yǎng)老保險格局，而國家只確立基本保險，企業(yè)發(fā)展補充保險，個人辦理儲蓄保險，換言之國家只承擔基本保障即“有限責任”，這樣可以避免陷入“高福利”的泥沼中。

五是實現由“現收現付”向“部分積累”轉變，在我國現收現付制無法滿足即將到來的人口高齡化高峰期養(yǎng)老金支付的巨額需求。同時，我國尚處在社會主義初級階段，無論從國民收入的分配格局看，還是從體制轉軌和結構調整的實際情況看，又不可能實現完全積累制，因而，實行部分積累制是較為現實的選擇、

1984年，我國在部分地區(qū)實行了國有企業(yè)、集體企業(yè)職工退休費用統(tǒng)籌試點，建立了職工退休養(yǎng)老基金。1986年以來，政府有關部門多次頒布文件。要求逐步建立起基本養(yǎng)老保險、企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人儲蓄性養(yǎng)老保險相結合的多層次的養(yǎng)老保險制度，實行國家、企業(yè)、個人三方共同負擔，并明確規(guī)定企業(yè)繳納的基本養(yǎng)老保險費一般不超過企業(yè)工資總額的20％，個人繳費不得低于本人工資的4％，最終個人繳費目標是本人工資的8％。1996年企業(yè)平均繳費比例為20.33％，個人平均繳費比例為3％，企業(yè)基本養(yǎng)老保險基金收入1171.76億元，支出1031.87億元，累計滾存節(jié)余578.56億元。我國的基本養(yǎng)老已覆蓋城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，并將逐步擴大到城鎮(zhèn)個體勞動者。

二、近年來養(yǎng)老保險中出現的

經過多年改革，一個適應市場經濟體制、具有特色的養(yǎng)老保險制度已具雛形。但是，由于國力所限，加之我國的、經濟體制改革正處于不斷深化的過程，我國現在的養(yǎng)老保險制度還面臨著許多問題。表現在如下方面；人口老齡化的壓力日益加劇，人口老齡化對于我國未來的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定構成了越來越重的壓力。西方發(fā)達國家通常在步入社會后才會出現老齡化，且老齡化速度較慢，我國則在工業(yè)化中期的起始階段、經濟建設資金需求集中的情況下便進入老齡化，使資源配置陷入困境。據世界銀行的統(tǒng)計，1990年60以上的人口比例，亞洲平均為6.8％，我國為8.9％。我國已進入老齡化時期，到2026年這一比重將達18％，屆時全世界將有四分之一的老人集中在中國。而，我國基本養(yǎng)老保險基金的部分平衡方式在我國人口老齡化到來時，會造成資金需求的積聚增長，社會負擔加重，對國家財政的穩(wěn)定非常不利。

1、養(yǎng)老保險覆蓋范圍明顯過窄，社會保險的基本定律之一是大致法則，只有當覆蓋范圍最大時才會最強，目前，就全國而言，除國有，集體企業(yè)基本覆蓋外，還有部分事業(yè)單位，外資企業(yè)大多數私營企業(yè)以及個體經濟從業(yè)人員尚游離在養(yǎng)老保險范圍外，還有政府機關的公務人員至今沒有納入社會養(yǎng)老保險范疇，占全國總人口80％的人口的老年保障問題也尚未解決，這一問題不解決，社會保障關于權利保障、普遍性、平等性等基本原則就沒落實，部分公民仍未享有相應的養(yǎng)老保險權益。

難題之一：個人帳戶出現“老人”無帳戶，“中人”帳戶資金嚴重不足，而“新人”帳戶給了“老人”，出現了空帳現象。

在我國養(yǎng)老保險制度改革實踐，借鑒外國成功經驗的基礎上，我國政府選擇了適合我國國情的部分積累式籌資模式，對于剛參加工作的新人是理想的。國家規(guī)定，個人帳戶按照職工本人繳費工資基數的建立，且企業(yè)繳費比例最高不超過20％。個人繳費年不得低于4％，最高不得高于8％，到達退休年齡后，養(yǎng)老金由基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金組成，基礎養(yǎng)老金標準為當地職工上年度月平均工資的20％，個人養(yǎng)老金的月標準為本人個人帳戶累計儲存額除以120（月），然而，目前轉軌面臨的尷尬局面，卻是“老人”無帳戶，更無資金積累：“中人”個人帳戶上資金嚴重不足，個人帳戶建立之前的工作年限，僅僅是視作個人繳費的年限而沒有資金累積，“新人”帳戶實際運作中現付給了現在的老人，帳戶實際上是個“空帳”。顯而易見，養(yǎng)老保險基金收支偏差帶來的空帳，使得養(yǎng)老保險的運作仍然停留在現收現付上，目前全國三分之二的省 （區(qū)）養(yǎng)老保險的確保發(fā)放面臨困難，“統(tǒng)帳結合”的改革目標模式面臨十分嚴峻的考驗。

難題之二：養(yǎng)老保險基金單一的來源渠道和單一的投資渠道，使目前基金的籌集與增值方式在日益增長的養(yǎng)老金支付面前顯得無能為力。

目前，養(yǎng)老保險的籌資渠道主要是企業(yè)繳費，而企業(yè)繳費的大頭又來源于國有企業(yè)，而國有企業(yè)包袱沉重，停產、半停產和破產企業(yè)增多，相當于一部分企業(yè)在交納養(yǎng)老保險時。同時承擔著“新人”退休費的支付，在這重負之下效益較好的企業(yè)繳納積極性也受到嚴重挫傷，使養(yǎng)老保險基金籌集上面臨如下態(tài)勢。

1、參加養(yǎng)老保險繳費職工人數連年下降，且降幅逐年增加，而離退休人員人數連年上升，且升速加快。

2、根據有關規(guī)定，養(yǎng)老保險基金目前只限于投資于國債和存入銀行，表面上看，這種投資是安全的，而實際上卻存在著貶值的風險。一是從1997年以來，我國連續(xù)多次下調利率，使存入銀行的養(yǎng)老保險基金已經很難保值，更談不上增值。二是國債現券的收益率也在逐漸降低，養(yǎng)老基金投資于國債也會面臨虧損。

難題之三：養(yǎng)老保險管理體制和運行機制的不完善使現實的養(yǎng)老保險運作面臨困難境地。

1、省級社會保險經辦機構和市地社會保險機構目標利益的非一致性，使得省級統(tǒng)籌的運作蒼白無力。

按照國家規(guī)定，全國所有省、自治區(qū)、直轄市實行了省級統(tǒng)籌，但是運轉的效果卻十分不理想，由于目前市地以下社會保險經辦機構仍然隸屬于地方管理，地方政府的利益必然是市地以下社會保險經辦機構的首選目標，而省級統(tǒng)籌的目標則是綜合平衡全省各地方、各行業(yè)部門之間利益，這就出現了地方社會保險機構目標利益的一致性，出現了省級統(tǒng)籌應承擔責任與其應具有權利相脫節(jié)，出現了地方和行業(yè)一致對付省級統(tǒng)籌的困難局面。

2、日益膨脹的社會保險工作業(yè)務，使現實的社會保險經辦機構難以承載。

隨著行業(yè)統(tǒng)籌下放到地方和地方企業(yè)實行省級統(tǒng)籌，加上失業(yè)保險的重新定位，醫(yī)療保險改革啟動，以及養(yǎng)老、失業(yè)、醫(yī)療、工傷、生育五保合一，省以下各級社會保險業(yè)務與現實弱小的社會保險機構載體形成的矛盾愈來愈突出，機構設置，人員編制上形成小馬拉大車。

3、社會保險經辦機構經費不能及時到位；使養(yǎng)老保險在運作中缺乏必要的激勵機制。

根據國家有關規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金納入財政專戶，實行收支兩條線管理，所需經費改由財政核撥，這無疑是正確的。但是，運行的結果是一頭卡死了，經辦機構不再提取管理費。而另一頭財政撥付給經辦機構的經費卻嚴重不足，這一現象嚴重挫傷了社會保險經辦機構的積極性。

4、現行的管理手段和管理方式嚴重滯后，使養(yǎng)老保險在運作中缺乏的決策基礎。

養(yǎng)老保險的深化改革，特別是社會統(tǒng)籌和職工個人帳戶、以及省級統(tǒng)籌的實際運轉。使養(yǎng)老保險的信息量急劇膨脹。客觀上要求管理手段和管理方式更加科學化、規(guī)范化。而實施更高一級管理需要擁有數據完備，信息共享、反應快速、科學的管理手段和輔助決策手段；從目前情況看，基本養(yǎng)老保險的管理信息系統(tǒng)建設雖然取得了一定進展，但是，信息系統(tǒng)的建設遠遠難以滿足養(yǎng)老保險業(yè)務處理與管理決策的要求。一套完整的社會保險管理信息系統(tǒng)建設，不僅需要大量的財力投入，更需要人才的準備。

三、根本問題是做出什么樣的制度安排

（一）建立一個以基金制計劃為核心的多層次養(yǎng)老金制度

在上述思路下，我國的養(yǎng)老金制度將主要由兩大層次組成：基本層次是面向“老人”的基本養(yǎng)老金計劃，以現收現付的方式進行融資，按規(guī)定發(fā)放。現階段，由于“老人”還是退休者中的大多數，因此這個計劃還要占據較大的比重，但長期看，只要這個計劃的覆蓋面不再擴大，那么它必將隨著時間的推移而逐步萎縮，從而把養(yǎng)老金制度的主干部分置于第二個層次的基金制計劃；在這個過程中，基金制計劃可以適時引入更多的子計劃，如旨在增加投資回報的增值投資計劃，旨在進行有限的收入再分配的填補計劃，等等。在第二個層次之上，也可以再建立第三個層次的自愿儲蓄養(yǎng)老金計劃，以及鼓勵個人購買商業(yè)性的養(yǎng)老保險等等，作為以上兩個層次的主要計劃的補充。

在統(tǒng)一制度中，對于制度實施時已經退休的職工已有一定工齡的職工和實施后新加入養(yǎng)老保險的職工有不同給付規(guī)定；體現“老人”老辦法。“新人”新辦法和“中人”過度辦法。年支出的估計需要分別估計“老人”支出，“新人”支出和“中人”支出。“新人”支出在1998年新參加工作并加入個人帳戶養(yǎng)老保險的職工退休后才會發(fā)生，“中人”支出分為基礎養(yǎng)老金，個人帳戶養(yǎng)老金和過度性養(yǎng)老金三部分。其中，基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金的計發(fā)辦法與“新人”同，過度性養(yǎng)老金體現“中人”在新制度實施前積累的養(yǎng)老金權利的兌現。

1、“老人”支出

在新制度實施時已退休的職工，以過去制度的規(guī)定給付退休金。過去制度以一定的養(yǎng)老金替代宰規(guī)定給付水平，同時根據工資和物價作指數化調整。某年某一年齡上“老人”的人均支出等于該年這一年齡上“老人”在退休當年的年工資與制度規(guī)定的養(yǎng)老金替代宰之積，并在規(guī)定的退休金調整指數下調整。加總所有年齡上的老人支出就是“老人”總支出。

2、“中人”支出

“中人”支出分為基礎養(yǎng)老金、個人帳戶養(yǎng)老金和過度性養(yǎng)老金三部分。職工死亡時個人帳戶的累計額一次性退還其受益人，其中，基礎養(yǎng)老金是退休時當地上年平均工資的20％。根據1996年社會平均工資，在假設的社會平均工資增長卑下，可以估計出今后各年的社會平均工資年隔熱買帳。年個人帳戶養(yǎng)老會個人帳戶的累計額根據一定的繳費率和繳費工資基數，在假設的個人帳戶累計利率下估計。

“中人”過度性養(yǎng)老金采用調整替代宰和指數化調整，指數化調整為原勞動部推薦使用。

指數化調整

過度性養(yǎng)老金：指數化月平均繳費工資×計發(fā)系數

“中人”臨界點之前的本人繳費年限

指數化月繳費工資：“中人”退休時當地上年職工平均工資×繳費工資指數

繳費工資指數：退休前各年繳費工資在社會平均工資中的比值之和／繳費和視同繳費年數

3、“新人”支出

按照統(tǒng)一方案，“新人”退休金支出分為基礎養(yǎng)老金和個人帳戶養(yǎng)老金。養(yǎng)老金測算方法與“中人”相同。“新人”人數根據人口預測，世界銀行的預測結果估計。

（二）養(yǎng)老基金要成為資本市場中的機構投資者

擁有足夠的投資工具，是這樣的養(yǎng)老基金會能夠存在和下去的一個重要條件，即使基金的投資組合完全是由基金董事會自主決定的，那么，國債也將是二個基本的投資工具，因此。更具意義的將是討論養(yǎng)老基金應該持有何種股票以及如何持有。

在進一步討論國有股轉化這種辦法之前，我們還是先來探討一下基金是否可以通過直接入市的方式來增加融資，這本來不應稱其為，但事實上，以年基本養(yǎng)老保險基金的滾存節(jié)余，即使全部投資于股票市場，那么恐怕要有數倍的回報率才能彌補現在的養(yǎng)老金負債。在這樣的壓力下，實際上很難保證基金會自覺地成為一個穩(wěn)健的機構投資者。所以，在入市之前，養(yǎng)老金基金還是要有一個能夠承擔起一定風險的資本規(guī)模，而增加其資本規(guī)模的途徑是增持國有股。所以；我們?yōu)轲B(yǎng)老金基金持股所設計的步驟是，首先以增持的國有股實現基金資本的擴充，使其具有足夠的風險承受能力，爾后通過國有股上市流通，帶動保險基金入市。

第二個主要的條件是，養(yǎng)老金基金要有專業(yè)的托管機構去管理其投資。因此，社會保障管理機構和機構要指定一批托管人，使他們具備托管養(yǎng)老托管基金的法定資格，由于在基金會和托管人之間存在著信息不對稱的問題，所以，政府的社會保障管理機構和金融監(jiān)管機構通常要對基金托管人實行嚴密的監(jiān)管，這種監(jiān)管通常是以托管法為依據的，在我國現在還沒有這樣一部基金托管法，因此需要制定和實施這樣一部法律。

接下來的問題是現在有哪些機構將來可以成為養(yǎng)老基金的投資托管人，在的基本養(yǎng)老制度中，政府規(guī)定基金要以財政專戶存于工、農、中、建四家國有商業(yè)銀行，所以，這四家銀行在擔當著與托管機構類似的角色，但他們并不是真正的托管機構。如果銀行要成為真正的基金托管機構的話，那么，他們首先要解決的一個問題就是目前我國商業(yè)銀行法所規(guī)定的商業(yè)銀行只能分業(yè)經營的原則。

其他有條件成為托管機構的還有保險公司、證券機構以及目前仍處于幼稚狀態(tài)的本土投資銀行等非銀行金融機構。當然，如果我們不把目光局限于中資金融機構的話，那么中外合資的投資銀行或投資公司來托管養(yǎng)老基金，也可以列入考慮范圍之內。我們認為，上述各類金融機構，將會成為孕育未來養(yǎng)老基金托管人的母體。

（三）市場化導向：競爭性和價格機制

從完全市場化的角度出發(fā)，我們會想到讓養(yǎng)老基金會自行決定養(yǎng)老金的繳費率。從原理上講，當養(yǎng)老金制度達到一種穩(wěn)定的狀態(tài)時，是能夠形成一個均衡價格的。

為了保證實現這樣一個均衡價格，基金會的制度必須是競爭性的。在現實條件下。建立這樣一個競爭性的基金制度的真正困難恐怕不在于能否建立起多個基金會——這個問題的答案應當是肯定的——而是在于繳費和收益能否在不同的基金會之間自由的流動，流動性不足將會成為建立競爭性的養(yǎng)老金制度的最大障礙，而且，這個障礙在短期內恐怕難以克服。

上段論述的現實依據是，目前的基本養(yǎng)老金制度應當是實現了省級社會統(tǒng)籌的，假如我們以養(yǎng)老金基金會的建立成本最小化作為首要的選擇的話。那么，在省級層次上成立基金會，應當說是選擇了新舊制度之間距離最近的兩個點架起對接的橋梁。然而，依附于行政架構的養(yǎng)老金基金會還不是真正的市場競爭者。如果這個問題放在一個省的內部來解決，上難度會稍微變得小一點，但又有兩個新的問題卻會隨之而來：一個是，實際上或許沒有幾個省能夠在很短的時間內建立起嚴格符合相關規(guī)范的競爭性養(yǎng)老基金會；另一個是，迄今為止已經實現了的省級統(tǒng)籌將會前功盡棄。兩相對比，基金會還是要在省級規(guī)模上建立更為合適。這樣問題就集中在如何把現有省級統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老基金改造為最終能夠導致基金的競爭模式。

解決這個問題的第一個步驟是，各個基金會選擇自己的托管機構，進入資本市場，取得因會而異的投資回報率；第二個步驟是，政府的社會保障監(jiān)管機構、金融監(jiān)管機構以及法律部門對各個基金會的（特別是其中的管理會計、審計、信息披露以及個人帳戶的計帳等各個環(huán)節(jié)實施統(tǒng)一的規(guī)定；第三個步驟是，政府的社會保障監(jiān)管機構制定規(guī)定繳費率（養(yǎng)老金價格）的上下限，但是把繳費率具體決定權交給基金會，這就引入了競爭機制；最后一個步驟是，任何一個基金會都對其他基金會的會員開放，最終啟動競爭。

在這樣一個架構的基礎上，養(yǎng)老金基金的繳費辜和收益率最終會穩(wěn)定在某一個水平上，這將是由市場決定的競爭性價格和受益水平。當然，這里并沒有包括管理費用；決定管理費用水平的原理也是一樣的，即要有一個競爭性的托管人市場，政府只負責決定管理費用率的上限，認定托管人的托管資格，對托管人進行外部審計和監(jiān)督，把對托管基金會的選擇權交給基金會，假如這個構想能夠實現的話，那么養(yǎng)老金基金的繳費率（包括托管費用）將是由市場決定的競爭佐價格。如果養(yǎng)老金的受益水平與市場決定的繳費率是精算關聯的，那么受益水平不足或過度的可能性在此也會消失。

篇2

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申明:本網站內容僅用于學術交流，如有侵犯您的權益，請及時告知我們，本站將立即刪除有關內容。 浦興街道長者照護之家的老人在護理員幫助下種花

“現在我們來做手指操吧！跟著我，動動大拇指……”護理員張阿姨話音剛落，91歲的季奶奶就慢慢舉起了自己左手的大拇指活動起來，臉上掛著孩子般的笑容。

2015年春節(jié)前，季奶奶住進了兒子家小區(qū)里辦的微型養(yǎng)老院――上海市浦東新區(qū)浦興街道長者照護之家。

在2015年上海市政府要完成的與人民生活密切相關的十件實事中，養(yǎng)老被排在了首位。其中，新增20家“長者照護之家”令人關注。

從2014年9月起，上海市民政局開始在5區(qū)7個街鎮(zhèn)開展了“長者照護之家”試點工作，以滿足老年人社區(qū)就近養(yǎng)老服務的需求。

這是一種就近提供集中照護服務的社區(qū)托養(yǎng)設施，主要服務對象為失能失智，以及大病后需要護理的老年人。

2013年上海市老齡事業(yè)報告顯示，截至2013年底，上海市戶籍80歲及以上的超高齡老人已達71.6萬人，他們當中，有相當一部分人已處于（半）失能失智狀態(tài)。所以，老年人，特別是80歲及以上高齡老人的照護需求，較為緊迫。

民政部給微型養(yǎng)老院誕生開了“綠燈”

在上海市濰坊四村一棟居民樓的一樓，墨綠色大門格外醒目――這里是“嵌入”在濰坊社區(qū)的長者照護之家。

本刊記者洗手、換上鞋套后推門進入，很快發(fā)現這里與普通養(yǎng)老機構的區(qū)別：仿古的明式家具、幾盆茂盛的花草、掛壁式魚缸、高掛在墻上的書法作品……像是進入了某家的客廳。

除了客廳外，這個500多平方米的“家”中還有多功能廳、起居室、配餐室、助浴室等房間，門外有一個可以曬太陽的小院。據管理人員介紹，這里可容納附近小區(qū)的30位老人同時入住。

2013年7月，民政部頒布了《養(yǎng)老機構設立許可辦法》，將養(yǎng)老機構床位數的要求由50張降為10張，這為微型養(yǎng)老院的誕生開了綠燈，“長者照護之家”是其中之一。

開辦之初，上海市民政局就對“長者照護之家”的規(guī)模作出了具體要求：床位10～49張（含）;單床建筑面積18平方米以上，總建筑面積300平方米以上;老年人臥室的單床使用面積不應小于5平方米。

“共同努力搞掂老爸（老媽）的事”

“我們作過調查，95%的老人都不愿離開自己熟悉的環(huán)境。”濰坊社區(qū)長者照護之家負責人、“愛照護”老年人公益發(fā)展中心理事長丁勇對《t望東方周刊》說。

據丁勇介紹，長者照護之家設在社區(qū)里，是要營造一種家的氛圍。在這里，老人不用穿病號服，客廳里掛的是自己年輕時候的照片和獎狀，閑暇時，幾位老人坐在一起聊天，看電視。聞到電飯煲里飄出米飯的香味時，老人們就知道開飯了。

因為開在家門口，幾乎每天都有子女前來探視。81歲的錢奶奶，兒子就住在對面小區(qū)。錢奶奶對本刊記者說，兒子“有時一天就過來兩三趟，拎點湯水，送點水果，方便得很”。

王阿姨告訴本刊記者，最初把83歲的老父親送到這里是無奈之舉。父親輕度失智，兒女們平時工作忙，怕他在家無人照料。“我們住得近，過來看望也很方便。”王阿姨說。 浦興街道長者照護之家的內景

老人們進來前，都要經過專業(yè)評估。評估包括老人的身體狀況，子女的背景調查等多個方面。和子女們簽訂合同前，丁勇總不忘說上一句，“現在咱們要開始共同努力搞掂老爸（老媽）的事了。”

他牽頭建起了一個濰坊長者照護之家的微信群，42個人，家屬和工作人員幾乎都在。每天發(fā)送老人們當天活動的照片、吃飯的菜譜等內容。家屬們有什么要求，也可以在群里暢所欲言。

在傳統(tǒng)養(yǎng)老院工作過的陳蓓，如今是浦興街道長者照護之家的院長。在她看來，與傳統(tǒng)養(yǎng)老院相比，老人們在長者照護之家的生活更充實，“每天組織各種康復活動，還有畫畫唱歌等。這在家里都未必做得到。”陳蓓對本刊記者說。

但長者照護之家也遭遇過社區(qū)居民的誤解。“受傳統(tǒng)觀念的影響，很多居民最初對這個新生事物充滿了抵觸，甚至把這里當成了臨終關懷的場所，認為有病重的老人住在自己周圍不吉利。”浦興街道民政科科長代敏告訴《t望東方周刊》。

比如，當時浦興長者照護之家開辦之初，隔壁幼兒園的園長都曾帶頭反對。“后來我們通過多次的宣傳教育，并讓他們實地參觀，才漸漸讓這些人改觀。我們希望將來，幼兒園里的小朋友還能和長者照護之家的老人們互動，共敘天倫。”代敏說。

“一碗湯的距離”

濰坊社區(qū)是浦東新區(qū)人口老齡化程度較高的一個社區(qū)，截至2014年6月底，戶籍人口中，60歲以上老年人占30.1%，比浦東新區(qū)平均比例高出近5個百分點。

然而，在濰坊街道，公辦養(yǎng)老院只有一家。30個床位的微型社區(qū)養(yǎng)老院，一定程度而言，不僅能補足床位，還能將機構服務推送到整個社區(qū)范圍內。

作為首批試點項目，濰坊社區(qū)長者照護之家提出了“1+4”服務模式。“1”是機構回歸社會，建立面向滿足社區(qū)全齡段失能失智老人多樣化照護需求的復合服務體系。“4”指滿足目標對象多樣化照護需求的四大養(yǎng)老服務，即介護預防、居家安養(yǎng)、短期寄養(yǎng)和長期托養(yǎng)。

濰坊社區(qū)長者照護之家和社區(qū)醫(yī)院簽訂了合作協議，由社區(qū)醫(yī)院每周派全科醫(yī)生來，一周兩次為老人提供醫(yī)療服務。

將服務向居家延伸，這也是長者照護之家不同于傳統(tǒng)養(yǎng)老院的新特點。

不久前，濰坊社區(qū)長者照護之家剛剛簽訂了第一份居家服務協議。“我們的居家服務目前可輻射自行車車程十分鐘的范圍內，主要為一些輕度失能失智或患慢性病的老人提供專業(yè)照護。”丁勇說。

照護可分為幾類：一是生活照料，包括吃飯、洗衣、環(huán)境衛(wèi)生等;二是介護，包括翻身、口腔清潔、洗浴等等;三是康復護理;四是24小時的監(jiān)護。丁勇說，“這些在養(yǎng)老院中可以享受到的專業(yè)服務，都可以直接送到老人家里。”

因為長者照護之家就設在社區(qū)內，值班人員可以做到24小時無間隙服務。而對于一些在家里難以實現的服務，如需要借助器械的康復和助浴等，也可以安排老人進入機構接受服務。

華東理工大學社會與公共管理學院副院長紀曉嵐在接受本刊記者采訪時表示，長者照護之家與老人的家之間僅有“一碗湯的距離”，這不僅便于老年人在需要時獲得服務，也可使老年人坐等家中享受養(yǎng)老院里專業(yè)的護理、照料等服務，真正實現居家養(yǎng)老。

“這種服務模式符合國際上‘原居安老’的發(fā)展趨勢，有利于緩解當前養(yǎng)老院的‘一床難求’的問題。”紀曉嵐說。

多年前，同濟大學建筑系主任助理姚棟就開始關注“原居安老”問題。他認為，我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老機構的設置多以政策驅動而非需求驅動，效率不高，空置化嚴重，存在服務單一、與社會隔離等問題，對于中心城區(qū)解決老齡化問題的幫助也有限。

“在社區(qū)建設小型化、家庭化的養(yǎng)老服務設施可以讓老人在熟悉的環(huán)境中找到場所歸屬感，緩解他們社會關系的萎縮狀況，更容易被老人和家屬們接受。”姚棟對《t望東方周刊》說。

政府和社會組織的合作

據本刊記者了解，目前長者照護之家多為政府委托社會組織運營管理（即“公辦民營”模式）。

代敏介紹，浦興街道和上海福苑養(yǎng)老服務中心（以下簡稱“福苑”）簽署了為期5年的委托管理協議，后者負責浦興長者照護之家機構的日常管理，免費提供符合適老性標準的室內設計。

福苑運營總監(jiān)強小花告訴本刊記者，福苑有自己的設計團隊、咨詢團隊和運營團隊，可以實現小型項目從前期設計到軟裝再到運營的集成式服務。

為保證“公辦”的性質，浦興長者照護之家的財政收支全部由街道管理，街道每年向福苑支付委托管理費，開辦的第一年給予福苑適當的補貼。

“我們與福苑簽訂的合同有二三十張紙，對安全、管理、評估、滿意率等指標都作了具體要求。”代敏說。

濰坊社區(qū)的長者照護之家也采取類似的模式，場地和裝修費用由政府埋單，具體運營則交給更具專業(yè)經驗的“愛照護”老年人公益發(fā)展中心。

“老年福利服務供給是政府應該負責的，但政府不能包攬、壟斷，應鼓勵社會力量積極參與。而社會組織具有非營利性、非政府性、公益性等特點，具有較強的靈活性。交由社會組織來運營管理，能提高機構運作的效率。”紀曉嵐說。

如何達到收支平衡，是個問題

值得注意的是，由于政策原因，與政府合作的這些社會組織在民政部門多登記為“民辦非企業(yè)單位”。

丁勇坦言，恰恰是這種“身份”面臨著尷尬：一方面，只有登記為民辦非企業(yè)機構，才能享受免稅等優(yōu)惠政策;另一方面，“民非”的非贏利屬性，又意味著其自我造血能力和資金積累上存在較大不足，抵抗風險能力較低。而且，促進養(yǎng)老服務業(yè)的政策落地和實操性較弱，這也在一定程度上制約了民營資本對這一模式的投入決心。

如何達到收支平衡，是社會組織運營養(yǎng)老機構面臨的首要問題。業(yè)內認為，床位在300張左右的養(yǎng)老院擁有最合理的投入產出比。而像長者照護之家這樣的小型機構，要靠床位費收回房租、硬件、人力資源方面的投入，難度很大。

丁勇給本刊記者算了一筆賬，以濰坊長者照護之家為例，現在收取的標準服務包費用是每月2980元，疊加包600元每班次，伙食費每月700元。而他們僅花在每個護理員身上的費用每年就有8萬至8.5萬元。這意味著，這里的30張床位，要住滿28張，才能達到盈虧平衡。

但丁勇堅信，技術的進步能夠帶來成本的降低，他和他的團隊依托自主研發(fā)的“愛照護”智能系統(tǒng)，正力求將長者照護之家“武裝到牙齒”。“未來‘長者照護之家’要實現可持續(xù)、可復制，必然要走智能化之路。”

福苑長者照護之家的運營之路則提供了另外一種思路。

根據福苑的成本測算，運營方唯有通過規(guī)模化、連鎖化經營才能實現收支平衡。福苑養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展中心主任瞿文曾分析，“如果能在5公里范圍內同時管理3家以上機構，管理方團隊會輕松很多――至少可以實現康復師、醫(yī)生等人力資源共享。”

篇3

一、問題的提出和演變

20世紀90年代初期，國內部分經濟學家在討論我國市場經濟體制改革框架設計的問題時提出，社會保障的職能要從企業(yè)轉移出來，將一部分國有資產看做是由過去的養(yǎng)老基金和醫(yī)療基金的積累所形成的劃撥出來，由國有持股機構按基金預籌積累制進行委托經營(周小川、王林，1993)。黨的十四屆三中全會以后，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老金制度引進了個人賬戶，由過去的現收現付制向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的部分積累制轉軌，所以產生了養(yǎng)老金隱性債務的問題。改革以前，離退休人員可以按照政府制定的公式，定期地從所在單位領取退休金；改革以后，這部分退休金的現值成為政府所要承擔的養(yǎng)老金隱性債務。關于這筆隱性債務的規(guī)模，不同機構有不同的估計，最小的估計值是19000億元(世界銀行，1996)，最大的估計值則高達76000億元(國家體改辦，2000)。

但是，20世紀90年代中期的改革方案在實施時都回避了新制度如何償還這筆債務的問題。1995年的兩個改革方案在制度設計上都是把轉軌時已經離退休的職工(“老人”)、正在工作的職工(“中人”)和此后參加工作的新職工(“新人”)覆蓋到同一個基本養(yǎng)老保險計劃之下，在財務技術上則采取了通過該計劃中的社會統(tǒng)籌部分以及向“中人”和“新人”的個人賬戶積累借錢的辦法，來支付同一計劃覆蓋下的“老人”的養(yǎng)老金，由此形成了個人賬戶“空賬”的問題。據有關部門統(tǒng)計，目前積累的“空賬”已近5000億元。盡管如此，基本養(yǎng)老保險計劃還是從1998年開始便出現了當年收不抵支的情況，于是中央政府不得不從財政收入中以每年數百億元的規(guī)模用來填補該計劃的缺口。1997年，中央政府曾經試圖通過強制實行全國統(tǒng)籌等措施來解決基本養(yǎng)老保險計劃所暴露出來的問題，但是一直無法實現。

在以上努力均未奏效的情況下，政府有關部門、理論政策界提出了多種設想，包括開征社會保障稅、向非國有企業(yè)擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面等。經過2000年的大討論，國務院做出決定，以減持國有股的10%和中央財政特別撥款的融資來補償養(yǎng)老金隱性債務，并成立全國社會保障理事會掌管和經營這部分資產。但是，國有股減持的方案一經提出，便遭到了股市投資者的激烈反對，不得不于2001傘6月份緊急叫停。國有股減持的緊急叫停也使得全國社會保障基金理事會中斷了資金來源，不僅如此，全國社會保障基金迄今也未形成一個明確的支出需求。

黨的十六大以后，中央決定改革國有資產管理體制，對國有資產實行基于行政層級的分級管理。在這種情況下，如何償還養(yǎng)老金隱性債務的問題再度浮出水面。吳敬璉等經濟學家認為，在對國有資產實行分級管理之前，應當先將部分國有資產劃撥給全國社會保障基金理事會經營管理，專門用于補償養(yǎng)老金隱性債務(吳敬璉、林毅夫，2003)。

二、可能的“劃資”方式

如果把劃撥國有資產的最終目的明確規(guī)定于償還養(yǎng)老金隱性債務，那么最基本的問題是由什么機構來接收劃撥后的資產。事實上，劃撥國有資產還應當產生另外一個作用，即有助于國有資產退出競爭性領域，幫助企業(yè)建立更加有效的公司治理結構。把這兩個問題結合起來，理想的情況應該是接收劃撥資產的機構能夠在有效償還養(yǎng)老金隱性債務的同時，也能夠在企業(yè)的公司治理中發(fā)揮作用。

如果以股權轉讓的方式劃撥給全國社會保障基金理事會，那么社保基金理事會自身幾乎可以肯定不能成為所有被劃撥國有股權的企業(yè)的一個合格股東，為了克服這個困難，社保理事會必然要聘請外部的資產管理機構來托管股權。還有另外一種設計思路，即將部分國有股的獲益權賦予社保基金理事會，而國資委仍然代表國家行使出資人職責，但是這似乎同樣會帶來權利割裂的問題，同時，全國社會保障基金理事會也就只能作為一個養(yǎng)老金現金流的出納機構而存在了。從社會保障計劃的財務原理上講，這種情況下理事會未必有充分的理由存在：如果只是現金的收付，它可以完全由一個現收現付的計劃所代替。

另一種方案是，由國資委對社會保障基金理事會負債，后者對前者的債權形成資產，并對養(yǎng)老金隱性債務的債權人負債；或是直接以債權形式劃撥給社保基金理事會，而社保基金理事會則要以此擔負養(yǎng)老金隱性債務的負債。實行這種債權劃撥方案，關鍵的問題是社保基金必須把債權變現，因此需要以與此債權相關的資產為抵押發(fā)行債券，于是，最終的問題是如何回購和兌付這些債券。

在股權劃撥和債權劃撥之間，也許08夠找出第三種劃撥方式，即社保基金理事會作為一個臨時性持股機構持有劃撥的股權，在其賣出股權之前，持股處于封閉期，對公司的控制權由國資委掌握；股權賣出之后，社保基金要以所得現金償還養(yǎng)老金負債，而公司控制權也要從國資委轉移到實際購買股權的投資者。

需要說明的是，無論以上述咽附方式實施劃撥，都還面臨著另外—個問題，即劃撥后的債權是由全國社會保障基金理事會—家擁有，還是在全國范圍內成立多家社會保障基金事會。就此而言，可能的權衡有如下兩個：第

一、在國有資產實行分級管理的基礎上，可能需要每個省(含自治區(qū)、直轄市，下同)單獨成立一個社保基金保障會，來接收本級政府國有資產管理機構基于劃撥國有資產的債權，并發(fā)行債券。

第二，不考慮國有資產管理體制的制約，通盤考慮中央和各省國有資產需要和能夠劃撥的國有資產數量，以資產總量為抵押，按一定抵押率，分期發(fā)行債券，由全國社會保障基金理事會持有，并按各地劃撥比例進行分配；債券的投資收益分為兩部分：如果實際投資回報率在約定回報率以下或相等，則按劃撥比例向各省分配；如果投資回報率高于約定回報率，高出的部分可以用于全國范圍內的基本養(yǎng)老保險收入再分配。

我們還要從資本市場的視角來考察以上兩種選擇。首先，當投資工具供給因為劃撥而增加時，如何使得投資的有效需求同時增加?其次，資本市場是一個存在多重均衡的市場，只有同類投資者的數量足夠多時，才有可能形成這類投資者行為的一個局部均衡。這意味著，多個社保基金這樣的長期投資者參與資本市場將會推動資本市場的穩(wěn)定。這似乎支持第一個選擇。但是，在第二個選擇中，假如全國社會保障基金理事會可以選擇足夠多的投資托管人，而這些投資托管人的行為又能受到切實有效的外部監(jiān)管，那么這些托管人一樣可以構成資本市場中的長期穩(wěn)定的力量。最后，行為金融學的一個原理認為，投資者的多元化將有助于防范資本市場的系統(tǒng)性風險，那么，將劃撥資產的投資納入到現有的市場體系中來，抑或是另辟新的債券市場，哪種做法更有利于防范投資風險呢?

根據改革的歷史經驗，第一種選擇也許更容易操作。如此操作的基本模式是，由全國社會保障基金理事會接收國資委管理的國有資產劃撥出來的資產，同時，各省的社會保障基金理事會接收各自所轄的國有資產管理機構劃撥出來的資產。這種操作上的便利性所要接受的代價是，劃撥計劃本身不會具備收入再分配的功能，所以各省主要憑借本地區(qū)國有資產的劃撥來解決問題。采取第二種模式的主要障礙在于各地可能沒有足夠的意愿來委托全國社會保障基金理事會托管其劃撥資產。

綜上所述，可能的基本劃撥方式大致有以下幾種：股權的集中劃撥，股權的分散劃撥，債權的集中劃撥，債權的分散劃撥。實踐過程中可能會在以上幾種方式的基礎之上出現某些變式，如分散劃撥條件下的集中委托經營或部分集中委托經營。具體采取什么方式應當是中央與各個地方政府協商的結果。

三、劃撥后的運行方式—劃撥資產的證券化

在股權劃撥的方式下，社保基金資產出于變現的需要而不太可能成為一個(或一類)長期的持股機構，而是有可能成為一個(或一類)特殊的金融中介機構(SPV)。這種模式就其涉及的范圍和運行的體制基礎而言，與國有股減持是一致的，但國有股減持方案是先減持變現，后向社保基金轉移現金，而股權劃撥是先轉移股權，后變現還債。

養(yǎng)老金基金等社會保障類基金具有較明確的收益率目標和支出公式，對投資回報最大化的追求并不是無止境的，通常只是要求一個穩(wěn)定的長期投資回報率，所以會以權益性投資作為自己的投資導向。但是，目前中國的股票市場鮮有以權益性投資為導向的機構投資者。這使社保基金投資面臨著一個兩難困境：要么消極地等待著股票市場出現了足夠多的權益性機構投資者以后再大舉入市，要么大舉入市以帶動權益性機構投資者的成長。目前權益性投資的主體是廣大的中小投資者，但是他們并不是股票市場中的主導者。中小投資者還缺少一種能夠代表其根本利益的組織化機構來他們的投資行為。建立作為獨立投資主體的養(yǎng)老金基金或信托投資基金，也許可以有助于改善這種情況。

在增量的范圍內，巨大的銀行儲蓄仍然有可能為資本市場注入更多的資金，但是，現在銀行資金是通過某些灰色渠道(如不明確的銀行表外業(yè)務)，作為機構投資者的負債擴張性投資而流入股市的，這也是銀行體系高風險的—個源頭。既然資本市場的運轉實際上離不開銀行儲蓄資金的支持，那么將這種支持以透明的而不是灰色的方式提供出來，將會有助于降低銀行和儲戶的風險。具體的做法是，銀行改變其長期以來品種單一的儲蓄產品結構，開發(fā)契約型儲蓄產品，為儲戶提供養(yǎng)老金儲蓄等契約型儲蓄戶頭，提供高于一般性存款利息的利息回報；由此形成的契約型儲蓄資金，在銀行內部以獨立基金的形態(tài)，交給基金托管部門單獨經營，并且實行單獨的風險內控和外部監(jiān)管。在整個養(yǎng)老金體系中，這種養(yǎng)老金儲蓄可以是第三支柱即個人儲蓄養(yǎng)老保險的實現形式，不排除投資于社會保險基金理事會持有的股權或發(fā)行的債券，或者進行信托投資。這樣，它可以以一種更加透明的方式來擴大資本市場中的投資。

提高權益性投資的比重及其組織化或機構化程度，將會從投資需求方面為資本市場注入更多的穩(wěn)定性因素，卻仍然存在一定的問題。當國有資產以股權形式劃撥時，作為持股機構的社保基金理事會是否應當按與普通股同股同價的原則將所持國有股變現?如果是，那么意味著上市公司的市場價值會受到相當程度的扭曲，因為變現的融資部分地被用作償還養(yǎng)老金隱性債務了。如果定價高于普通股，則會引起普通股市場“劇冰”。這意味著，直接以上市公司的國有股減持、在同一個股票市場上為償還養(yǎng)老金隱性債務而融資，可供回旋的空間實際上是很小的。“劃資還債”的一個好處是可以繞開上面的問題而開辟一條新的通道，例如在現有的股市之外建立非上市公司國有資產的新交易市場，其主要問題就變成這部分國有資產的定價問題。

如果是由財政部或全國社會保障基金理事會基于所劃撥的資產發(fā)行抵押債券，可以避免對股票市場的直接干擾，同時也不會扭曲公司的市場價值。抵押債券的運作可以借助于債券市場來實現。在需求方面，銀行的契約型儲蓄將是一個重要的投資來源。

債權劃撥的關鍵問題是債券的回購和兌現。在養(yǎng)老金債務償還以后，債券應當被回購或兌現。一個附帶有明確的回購條款的債券發(fā)行書，將有利于債券的銷售。在財政狀況允許時，政府要有計劃地回購已發(fā)行的未到期債券或兌付已發(fā)行的到期債券。但是，債券的回購或兌付并非是唯一的最終手段，債轉股也可以成為一種選擇。所以，可以考慮把這種債券設計為可轉換債券。因為被抵押的劃撥資產與公司本身的融資結構無關，所以，抵押品既可以是上市公司的國有股，也可以是非股份制公司的資產。

國有股減持受挫還證明了劃撥資產運行策略的重要性。不應當讓投資者形成這樣一種心理預期，即“劃資還債”是—個短期的工作，必須在較短的時間內，按養(yǎng)老金隱性債務總量—次性劃撥完畢，并全部推人資本市場。實際的劃撥過程可能會需要相當長的一段時期，在這段時期內，資產劃撥可以根據償還養(yǎng)老金隱性債務每年現金流的需要而分期分批地進行；采取股權劃撥方式的，可以小批量多批次地逐漸進入股票市場。

四、“還債”方式——支付方式的經濟合理性

養(yǎng)老金隱性債務包括“老人”的養(yǎng)老金和“中人”以及“新人”的個人賬戶中的“空賬”部分。“做實”個人賬戶的準確含義是以實質性資產償還此前對個人賬戶的借款。這個實質性資產未必非現金不可。如果只是考慮以現金“做實”個人賬戶，那么短期現金流的不足將是一個決定性的障礙。但是，如果在實質性資產的基礎之上充分運用金融手段，則可以在一定程度上彌補當期現金流的不足。因為“中人”和“新人”都還具有相當長的一段工作期才能退休，而他們只是要在退休以后才需要支取養(yǎng)老金收益的現金流，所以目前而言，他們“做實”以后的個人賬戶中的資產沒有必要全部是現金，而可以是一個由流動性各不相同的多種投資工具、即到期日各不相同的金融資產組成的資產組合。所以，短期內可以用中長期資產償還個人賬戶的“空賬”，而支付相應的現金流則是一個長期性的需求。這樣，以劃投資產為抵押發(fā)行的中長期債券，以及以股權劃撥形成的資產，都可以成為償還個人賬戶“空賬”的資產。抵押債券和股權劃撥的作用是以實質性資產為抵押，把國家對個人養(yǎng)老金的欠賬認可下來，并在個人符合受益條件的時候，將這部分資產變現支付給個人現金。用這樣—個資產組合而不是單純的現金來償還個人賬戶的“空賬”，有助于提高個人賬戶積累的比重。

以上操作思路可以和基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌部分相結合，以彌補基本養(yǎng)老保險體系內轉移支付力度的不足。具體方式是，基本養(yǎng)老保險有實際積累的省份，可以在中央政府的指導下，用其社會統(tǒng)籌現金收入的盈余部分購買基本養(yǎng)老保險無實際積累省份的抵押債券或股權，由此為后者支付養(yǎng)老金現金流；當然，無論是以哪個省份的劃撥資產為抵押發(fā)行的債券，作為國有資產，其債券的信用等級或資產質量應當是相同的。根據這個要求，對分散劃撥的國有資產實行集中化的委托經營，對中央政府而言更為有利一些。

至于個人賬戶中的現金積累如何投資，應當由賬戶持有人自己來決策，這屬于個人的權利。如果個人對政府信用和經濟增長具有足夠的信心，一樣會選擇購買此類證券。政府對個人賬戶的作用在以下幾點會具有充分的合理性：第一，切實保護個人賬戶所體現的個人權利，不應從中強制借款；第二，引導建立專業(yè)性養(yǎng)老金基金管理公司以及其他合格的金融中介機構參與個人賬戶管理，提高個人賬戶的組織化程度；第三，對個人賬戶的管理和運作實行全面和全過程的外部監(jiān)管，并提供所需的公共服務。

償還“老人”的隱性債務只能以現金支付。在與現行制度相銜接的劃撥機制建立起來以后，這個現金需求主要以兩個融資來源來滿足：一是現行制度的社會統(tǒng)籌，二是劃撥資產變現得來的現金。除此之外,可能還會有一些輔的財政來源，如沒收者的非法所得，以及中央政府在特殊情況下的特別撥款等。

現行的基本養(yǎng)老保險計劃也為“老人”建立了個人賬戶，但是因為沒有實際積累，所以只是一個名義賬戶。支付名義賬戶本質上仍然要以現收現付的融資為來源，所以它只能代表一種支付公式的改變，而不是真正意義上的制度轉軌。如果是出于“劃資”前后制度銜接的考慮，也不妨保留“老人”的名義賬戶，只是要通過劃撥資產的經營來為名義賬戶的支付提供穩(wěn)定的現金流，但劃撥資產運營和養(yǎng)老金的支付是分開的。也許還存在另外的做法，比如同樣以劃撥資產來做實“老人”的名義個人賬戶，但是這樣做需要事先就產生足夠和穩(wěn)定的現金流的能力、以及劃撥資產管理機構的資產管理與運作能力進行分析，然后與前者進行成本收益的比較和風險集中度的權衡。另外，以上兩種做法相比，后一種做法對資本市場的依賴性更大。

五、結論

篇4

關鍵詞：養(yǎng)老保險基金 隱性債務 劃撥國有資產

“ 為渡過即將到來的人口老齡化高峰，我國政府1997年決定把長期實行的現收現付養(yǎng)老保險制度轉變?yōu)?社會 統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的新的養(yǎng)老保險制度，這就出現了養(yǎng)老保險的隱性債務問題。隱性債務包括兩部分：一部分是應繼續(xù)付給新制度實施前已離退休人員的離退休金總額；另一部分是新制度實施前參加工作、實施后退休的人員在新制度實施前積累的養(yǎng)老金權利。”（宋曉梧 、 張新梅，2000）本來，解決隱性債務可以有很多 方法 ，比如：發(fā)行“認可債券”，具體做法是：一次性清算每個舊體制下參保人員(包括“老人”和“中人”)在舊體制終止的某一時點上所積累的養(yǎng)老金數額；然后由政府仿照現行國債發(fā)行方式發(fā)行“認可債券”，每位舊體制下的職工得到數額，期限和利率明確的政府“認可債券”，在他們退休養(yǎng)老時交養(yǎng)老地社會養(yǎng)老保險機構，由社會保險機構統(tǒng)一向財政部門辦理兌付，并負責按月或按年支付養(yǎng)老金“認可債券”的數額可通過精算確定。也可以逐步提高政府財政對養(yǎng)老保險的補助支出。但我想基于我國改革的漸進性和一些 政治 因素（執(zhí)政黨認為應集中力量做經濟建設，“效率優(yōu)先，后顧公平，穩(wěn)定壓倒一切”等觀點），劃撥國有資產，償還國有 企業(yè) 職工的養(yǎng)老金隱性債務最可行( 以下簡稱“劃資還債” ) ，這種觀點在 20 世紀 90 年代初期由國內部分經濟學家提出并進行了理論上的論證，但是一直沒能切實地付諸實踐。2001 年，中央政府曾經決定以減持上市公司國有股的辦法償還國有企業(yè)的養(yǎng)老金隱性債務，由新成立的全國社會保障基金理事會負責，然而減持方案一俟出臺便遭到了股市投資者的激烈反對，不得不緊急叫停。黨的十六大以后，國有資產管理體制改革開始啟動，“劃資還債”的問題再度成為一個令人們有所期待的話題，但能否找到一個令當事各方滿意的操作方案還未可知。

一、劃資還債問題的提出和演變

20 世紀 90 年代初期，國內部分經濟學家在討論我國市場經濟體制改革框架設計的問題時提出，社會保障的職能要從企業(yè)轉移出來，將一部分國有資產看做是由過去的養(yǎng)老基金和醫(yī)療基金的積累所形成的劃撥出來，由國有持股機構按基金預籌積累制進行委托經營 ( 周小川、王林，1993) 。改革以前，離退休人員可以按照政府制定的公式，定期地從所在單位領取退休金；改革以后，這部分退休金的現值成為政府所要承擔的養(yǎng)老金隱性債務。關于這筆隱性債務的規(guī)模，不同機構有不同的估計，最小的估計值是 19000 億元 ( 世界銀行， 1996) ，最大的估計值則高達 76000 億元 ( 國家體改辦， 2000) 。

但是， 20 世紀 90 年代中期的改革方案在實施時都回避了新制度如何償還這筆債務的問題。 1995 年的兩個改革方案在制度設計上都是把轉軌時已經離退休的職工 ( “老人” ) 、正在工作的職工 ( “中人” ) 和此后參加工作的新職工 ( “新人” ) 覆蓋到同一個基本養(yǎng)老保險計劃之下，在財務技術上則采取了通過該計劃中的社會統(tǒng)籌部分以及向“中人”和“新人”的個人賬戶積累借錢的辦法，來支付同一計劃覆蓋下的“老人”的養(yǎng)老金，由此形成了個人賬戶“空賬”的問題。據有關部門統(tǒng)計， 目前 積累的“空賬”已近 5000 億元。盡管如此，基本養(yǎng)老保險計劃還是從 1998 年開始便出現了當年收不抵支的情況，于是中央政府不得不從財政收入中以每年數百億元的規(guī)模用來填補該計劃的缺口。 1997 年，中央政府曾經試圖通過強制實行全國統(tǒng)籌等措施來解決基本養(yǎng)老保險計劃所暴露出來的問題，但是一直無法實現。

在以上努力均未奏效的情況下，政府有關部門、理論政策界提出了多種設想，包括開征社會保障稅、向非國有企業(yè)擴大基本養(yǎng)老保險覆蓋面等。經過 2000 年的大討論，國務院做出決定，以減持國有股的 10% 和中央財政特別撥款的融資來補償養(yǎng)老金隱性債務，并成立全國社會保障理事會掌管和經營這部分資產。但是，國有股減持的方案一經提出，便遭到了股市投資者的激烈反對，不得不于 2001 傘 6 月份緊急叫停。國有股減持的緊急叫停也使得全國社會保障基金理事會中斷了資金來源，不僅如此，全國社會保障基金迄今也未形成一個明確的支出需求。

黨的十六大以后，中央決定改革國有資產管理體制，對國有資產實行基于行政層級的分級管理。在這種情況下，如何償還養(yǎng)老金隱性債務的問題再度浮出水面。吳敬璉等經濟學家認為，在對國有資產實行分級管理之前，應當先將部分國有資產劃撥給全國社會保障基金理事會經營管理，專門用于補償養(yǎng)老金隱性債務 ( 吳敬璉、林毅夫， 2003) 。

附表：

全國社保基金權益增減變動表（單位元）

本年數 上年數

一、社保基金權益期初余額 124,185,585,264.36 80,509,668,637.84

二、社保基金撥入、撥出

社保基金撥入額 4,908,431,759.79 47,685,138,526.84

社保基金撥出額 6,109,200,000.00

社保基金撥入、

撥出產生的基金權益

變動額 4,908,431,759.79 41,575,938,526.84

三、社保基金運營活動

社保基金運營收入 3,407,048,211.11 2,099,978,099.68

社保基金運營支出 304,713.77

社保基金運營活動產生

的基金權益變動額 3,406,743,497.34 2,099,978,099.68

四、社保基金權益

期末余額 132,500,760,521.49 124,185,585,264.36

其中：風險準備金余額 1,298,078,046.98 616,729,347.51

淶源：全國社會保障基金理事會/main.asp?columnid=12但經過作者二次

二、可能的幾種“劃資”方式的設想

如果把劃撥國有資產的最終目的明確規(guī)定于償還養(yǎng)老金隱性債務，那么最基本的 問題 是由什么機構來接收劃撥后的資產。事實上，劃撥國有資產還應當產生另外一個作用，即有助于國有資產退出競爭性領域，幫助 企業(yè) 建立更加有效的公司治理結構。把這兩個問題結合起來，理想的情況應該是接收劃撥資產的機構能夠在有效償還養(yǎng)老金隱性債務的同時，也能夠在企業(yè)的公司治理中發(fā)揮作用。

如果以股權轉讓的方式劃撥給全國 社會 保障基金理事會，那么社保基金理事會自身幾乎可以肯定不能成為所有被劃撥國有股權的企業(yè)的一個合格股東，為了克服這個困難，社保理事會必然要聘請外部的資產管理機構來托管股權。還有另外一種設計思路，即將部分國有股的獲益權賦予社保基金理事會，而國資委仍然代表國家行使出資人職責，但是這似乎同樣會帶來權利割裂的問題，同時，全國社會保障基金理事會也就只能作為一個養(yǎng)老金現金流的出納機構而存在了。從社會保障計劃的財務原理上講，這種情況下理事會未必有充分的理由存在：如果只是現金的收付，它可以完全由一個現收現付的計劃所代替。

另一種方案是，由國資委對社會保障基金理事會負債，后者對前者的債權形成資產，并對養(yǎng)老金隱性債務的債權人負債；或是直接以債權形式劃撥給社保基金理事會，而社保基金理事會則要以此擔負養(yǎng)老金隱性債務的負債。實行這種債權劃撥方案，關鍵的問題是社保基金必須把債權變現，因此需要以與此債權相關的資產為抵押發(fā)行債券，于是，最終的問題是如何回購和兌付這些債券。

在股權劃撥和債權劃撥之間，也許還夠找出第三種劃撥方式，即社保基金理事會作為一個臨時性持股機構持有劃撥的股權，在其賣出股權之前，持股處于封閉期，對公司的控制權由國資委掌握；股權賣出之后，社保基金要以所得現金償還養(yǎng)老金負債，而公司控制權也要從國資委轉移到實際購買股權的投資者。

需要說明的是，無論以上述何種方式實施劃撥，都還面臨著另外—個問題，即劃撥后的債權是由全國社會保障基金理事會—家擁有，還是在全國范圍內成立多家社會保障基金事會。就此而言，可能的權衡有如下兩個：第一、在國有資產實行分級管理的基礎上，可能需要每個省 ( 含自治區(qū)、直轄市，下同 ) 單獨成立一個社保基金保障會，來接收本級政府國有資產管理機構基于劃撥國有資產的債權，并發(fā)行債券。

第二，不考慮國有資產管理體制的制約，通盤考慮中央和各省國有資產需要和能夠劃撥的國有資產數量，以資產總量為抵押，按一定抵押率，分期發(fā)行債券，由全國社會保障基金理事會持有，并按各地劃撥比例進行分配；債券的投資收益分為兩部分：如果實際投資回報率在約定回報率以下或相等，則按劃撥比例向各省分配；如果投資回報率高于約定回報率，高出的部分可以用于全國范圍內的基本養(yǎng)老保險收入再分配。

我們還要從資本市場的視角來考察以上兩種選擇。首先，當投資工具供給因為劃撥而增加時，如何使得投資的有效需求同時增加 其次，資本市場是一個存在多重均衡的市場，只有同類投資者的數量足夠多時，才有可能形成這類投資者行為的一個局部均衡。這意味著，多個社保基金這樣的長期投資者參與資本市場將會推動資本市場的穩(wěn)定。這似乎支持第一個選擇。但是，在第二個選擇中，假如全國社會保障基金理事會可以選擇足夠多的投資托管人，而這些投資托管人的行為又能受到切實有效的外部監(jiān)管，那么這些托管人一樣可以構成資本市場中的長期穩(wěn)定的力量。最后，行為 金融 學的一個原理認為，投資者的多元化將有助于防范資本市場的系統(tǒng)性風險，那么，將劃撥資產的投資納入到現有的市場體系中來，抑或是另辟新的債券市場，哪種做法更有利于防范投資風險呢

根據改革的 歷史 經驗，第一種選擇也許更容易操作。如此操作的基本模式是，由全國社會保障基金理事會接收國資委管理的國有資產劃撥出來的資產，同時，各省的社會保障基金理事會接收各自所轄的國有資產管理機構劃撥出來的資產。這種操作上的便利性所要接受的代價是，劃撥計劃本身不會具備收入再分配的功能，所以各省主要憑借本地區(qū)國有資產的劃撥來解決問題。采取第二種模式的主要障礙在于各地可能沒有足夠的意愿來委托全國社會保障基金理事會托管其劃撥資產。

綜上所述，可能的基本劃撥方式大致有以下幾種：股權的集中劃撥，股權的分散劃撥，債權的集中劃撥，債權的分散劃撥。實踐過程中可能會在以上幾種方式的基礎之上出現某些變式，如分散劃撥條件下的集中委托經營或部分集中委托經營。具體采取什么方式應當是中央與各個地方政府協商的結果。

三、“劃資”后的運行方式—劃撥資產的證券化

在股權劃撥的方式下，社保基金資產出于變現的需要而不太可能成為一個 ( 或一類 ) 長期的持股機構，而是有可能成為一個 ( 或一類 ) 特殊的金融中介機構 。這種模式就其涉及的范圍和運行的體制基礎而言，與國有股減持是一致的，但國有股減持方案是先減持變現，后向社保基金轉移現金，而股權劃撥是先轉移股權，后變現還債。

養(yǎng)老金基金等社會保障類基金具有較明確的收益率目標和支出公式，對投資回報最大化的追求并不是無止境的，通常只是要求一個穩(wěn)定的長期投資回報率，所以會以權益性投資作為自己的投資導向。但是， 目前

四、“還債”方式——支付方式的 經濟 合理性

養(yǎng)老金隱性債務包括“老人”的養(yǎng)老金和“中人”以及“新人”的個人賬戶中的“空賬”部分。“做實”個人賬戶的準確含義是以實質性資產償還此前對個人賬戶的借款。這個實質性資產未必非現金不可。如果只是考慮以現金“做實”個人賬戶，那么短期現金流的不足將是一個決定性的障礙。但是，如果在實質性資產的基礎之上充分運用 金融 手段，則可以在一定程度上彌補當期現金流的不足。因為“中人”和“新人”都還具有相當長的一段工作期才能退休，而他們只是要在退休以后才需要支取養(yǎng)老金收益的現金流，所以 目前 而言，他們“做實”以后的個人賬戶中的資產沒有必要全部是現金，而可以是一個由流動性各不相同的多種投資工具、即到期日各不相同的金融資產組成的資產組合。所以，短期內可以用中長期資產償還個人賬戶的“空賬”，而支付相應的現金流則是一個長期性的需求。這樣，以劃投資產為抵押發(fā)行的中長期債券，以及以股權劃撥形成的資產，都可以成為償還個人賬戶“空賬”的資產。抵押債券和股權劃撥的作用是以實質性資產為抵押，把國家對個人養(yǎng)老金的欠賬認可下來，并在個人符合受益條件的時候，將這部分資產變現支付給個人現金。用這樣—個資產組合而不是單純的現金來償還個人賬戶的“空賬”，有助于提高個人賬戶積累的比重。

以上操作思路可以和基本養(yǎng)老保險 社會 統(tǒng)籌部分相結合，以彌補基本養(yǎng)老保險體系內轉移支付力度的不足。具體方式是，基本養(yǎng)老保險有實際積累的省份，可以在中央政府的指導下，用其社會統(tǒng)籌現金收入的盈余部分購買基本養(yǎng)老保險無實際積累省份的抵押債券或股權，由此為后者支付養(yǎng)老金現金流；當然，無論是以哪個省份的劃撥資產為抵押發(fā)行的債券，作為國有資產，其債券的信用等級或資產質量應當是相同的。根據這個要求，對分散劃撥的國有資產實行集中化的委托經營，對中央政府而言更為有利一些。

至于個人賬戶中的現金積累如何投資，應當由賬戶持有人自己來決策，這屬于個人的權利。如果個人對政府信用和經濟增長具有足夠的信心，一樣會選擇購買此類證券。政府對個人賬戶的作用在以下幾點會具有充分的合理性：第一，切實保護個人賬戶所體現的個人權利，不應從中強制借款；第二，引導建立專業(yè)性養(yǎng)老金基金管理公司以及其他合格的金融中介機構參與個人賬戶管理，提高個人賬戶的組織化程度；第三，對個人賬戶的管理和運作實行全面和全過程的外部監(jiān)管，并提供所需的公共服務。

償還“老人”的隱性債務只能以現金支付。在與現行制度相銜接的劃撥機制建立起來以后，這個現金需求主要以兩個融資來源來滿足：一是現行制度的社會統(tǒng)籌，二是劃撥資產變現得來的現金。除此之外 , 可能還會有一些輔的財政來源，如沒收者的非法所得，以及中央政府在特殊情況下的特別撥款等。

現行的基本養(yǎng)老保險計劃也為“老人”建立了個人賬戶，但是因為沒有實際積累，所以只是一個名義賬戶。支付名義賬戶本質上仍然要以現收現付的融資為來源，所以它只能代表一種支付公式的改變，而不是真正意義上的制度轉軌。如果是出于“劃資”前后制度銜接的考慮，也不妨保留“老人”的名義賬戶，只是要通過劃撥資產的經營來為名義賬戶的支付提供穩(wěn)定的現金流，但劃撥資產運營和養(yǎng)老金的支付是分開的。也許還存在另外的做法，比如同樣以劃撥資產來做實“老人”的名義個人賬戶，但是這樣做需要事先就產生足夠和穩(wěn)定的現金流的能力、以及劃撥資產管理機構的資產管理與運作能力進行 分析 ，然后與前者進行成本收益的比較和風險集中度的權衡。另外，以上兩種做法相比，后一種做法對資本市場的依賴性更大。

五、謹慎的結論

本文僅僅是為權衡比較各種方案提供了一個初步的思路。這個思路的著眼點不在于劃撥什么樣的國有資產，而在于劃撥的方式和劃撥后的運行。另外，雖然本文的目的并不是要明確地提出一個“劃資還債”的方案，但是分析過程隱含了—個原則性的考慮，即劃撥資產需要進行較為充分的證券化。這是為了兩個目的：第一，在良好的金融市場的幫助下，充分的證券化能夠產生更大的現金流；第二，充分的證券化在相當程度上可以避免被劃撥資產的 企業(yè) 在公司治理方面產生 問題 。

長期而言，“劃資還債”和社會統(tǒng)籌兩種方式的比例關系應當根據人口結構、經濟增長以及城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金制度的體系依賴度等因素的變化而進行動態(tài)調整。隨著時間的推移和“老人”數量逐步縮減，養(yǎng)老金體系的實質性個人賬戶的比例還應有所擴大。同時，對“老人”的受益資格以及“養(yǎng)老金隱性債務”的內涵應嚴格界定，與“中人”和“新人”分開，與提前退休或失業(yè)者分開。至于“做實”以后的個人賬戶，長期來講應當向著年金化的方向推進。

篇5

巨大的“窟窿”

誕生于1995年的養(yǎng)老金制度被視為是中國政府為應對人口老齡化的關鍵與核心之舉。這一制度所設定的基本框架是，養(yǎng)老保險由社會統(tǒng)籌和個人賬戶兩部分組成，社會統(tǒng)籌由單位負擔繳費，目前為單位職工工資總額的20％，個人賬戶則由職工個人繳費，繳費比例為個人工資的8％。數據顯示，目前中國養(yǎng)老金缺口高達1.3萬億元人民幣。

老齡化社會狀態(tài)下老年人口的激增是撕大養(yǎng)老金缺口的重要力量。根據聯合國教科文組織制定的標準，當60歲以上人口比例達到10％或65歲以上的人口占人口總數的7％或以上時，就意味著該國步入“老齡化社會”。據此，我國在1999年就已經進入老齡化社會，而截止到2010年，我國60歲及以上人口達1.78億，占總人口的13.26％，其中65歲及以上人口接近1.2億，占總人口的8.87％。必須面對地是，我國人口老齡化程度還將進一步加深。據國家人口計生委估計，我國60歲以上老年人到2015年將突破2億，而據中國社會科學院的預測，到2030年，中國65歲以上人口占比將超過日本，成為全球人口老齡化程度最高的國家。隨著人口老齡化趨勢的不斷強化，養(yǎng)老基金的支付壓力將越來越大。根據勞動和社會保障部提供的數據，到2025年我國城市養(yǎng)老金的缺口將達到6萬億元，而按照世界銀行的估算，從2001―2075年，中國養(yǎng)老金缺口可能達到9.15萬億元人民幣。

最大的“龐氏騙局”

應當說，將養(yǎng)老金的巨大“缺口”歸因于現實社會中老年人的增加并不全面，中國企業(yè)以及政府特有的歷史欠賬也是撐大養(yǎng)老金缺口的重要因素。改革之前員工退休后就不再要求他們單獨繳納養(yǎng)老金，而其所領取的養(yǎng)老金則由后來參保的新人所繳資金來補充。由此就產生了中國養(yǎng)老金的“現收現付”模式，相應出現了現有企業(yè)員工養(yǎng)老金賬戶“空轉”的別致現象。著名經濟學家、諾貝爾獎金獲得者弗里德曼將這種現象譏諷為“最大的龐氏騙局”。

“龐氏騙局”就是利用新投資人的錢來向老投資者支付利息和短期回報的一種投資騙術，雖然這一名稱用在由中國政府架構的養(yǎng)老金身上的確有點不文雅，但確實能夠說明養(yǎng)老金未來脆弱的資金鏈條。

資料顯示，我國人口贍養(yǎng)比目前為3:1，即三個勞動者撫養(yǎng)一個老年人，因此可以勉強維持現有老年人養(yǎng)老金的正常支取。但是，在老齡化逐步提高和退休職工迅速增加的同時，我國的生育率(一個婦女生育孩子的數量)卻出現了超出預料的下降。數據表明，中國的生育率在1970年是5.5，1980年為2.29，而自1991年以來一直保持在1.8左右的水平，明顯低于國際上認可的2.1的“更替水平生育率”(從長期來看可以維持人口新老更替的生育率水平)。在勞動人口日趨銳減的情況下，贍養(yǎng)比將出現降低甚至惡化趨勢。據專家預測，到2038年，中國只有2個勞動人口贍養(yǎng)1個60歲以上的老人，部分地區(qū)可能出現“負贍養(yǎng)率”的狀況，即一個以下的勞動人口贍養(yǎng)1個60歲以上的老人。果真如此，“現收現付”的養(yǎng)老金模式必定難以為繼。

脆弱的保障功能

由于養(yǎng)老金現存的巨大缺口，而且這一缺口未來還要放大，除了人口贍養(yǎng)比惡化這一驅動因素之外，人們在思考著另一個問題：中國養(yǎng)老金的福利水平是否過高？對此，中國人民大學人口與發(fā)展研究中心在剛剛完成的國家“211”工程項目《基于保障水平的基本養(yǎng)老保險制度分析和評估》的報告中明確推定：雖然我國養(yǎng)老保險基金面臨著巨大的支付壓力，但中國退休人員的養(yǎng)老金遠遠低于制度設計的水平。

養(yǎng)老保險替代率是衡量養(yǎng)老金福利水平的最重要標尺。所謂養(yǎng)老金替代率是指社會平均工資替代率，即一個人退休之后能拿到相當于社平工資多少的比例。在我國政府推行養(yǎng)老保險制度的當年，目標替代率為60％左右，這一水平能保證必要的生活支出，然而，近年來基本養(yǎng)老保險退休金對在職職工平均工資的水平已經從1997年的76％下降到了目前的47％。退休收入已經低于城鎮(zhèn)居民收入，并且兩者的差距越來越大，足以說明退休群體已經是最低收入人群，并且這一下滑趨勢仍在繼續(xù)。

制度環(huán)境下的偏失

仔細分析不難發(fā)現，無論是養(yǎng)老金制度的設定還是實際具體的運行都帶有非常顯著的中國具體經濟制度和體制印痕，而在制度與體制存在著明顯偏差與缺漏的基本前提下，養(yǎng)老金的運行與管理必然出現這樣和那樣的偏頗與失準。

城鄉(xiāng)分割的“二元”經濟是中國特有的經濟制度．在這種制度下，公民分別被打上了“市民”和“農民”的標簽，即便是進城務工的農村居民也標上了“農民工”的特有稱號。與“二元”經濟制度相匹配，養(yǎng)老金制度的最初設定對準的是城市職工，即所謂的“城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險”，因此，很長時間以來，農村養(yǎng)老保險完全是一塊空白地帶。我國直至2009年才啟動新型農村養(yǎng)老保險制度，即便如此，目前60歲及以上的農村老人中仍高達80％以上沒有被納入養(yǎng)老金的保障范圍，同時農村老年人月取55元的養(yǎng)老金標準與全國的平均水平可謂天壤之別。