銀行業監管原則精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇銀行業監管原則，期待它們能激發您的靈感。

篇1

內容摘要:銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。本文基于原則導向監管與規制導向監管的區別,分析了原則導向監管的核心、實施的基本條件及對我國銀行業監管的啟示,并探討了我國實施原則導向監管的路徑。

關鍵詞:原則導向監管 核心 基本條件 路徑

銀行業監管是一個動態的選擇過程,隨著金融市場的發展及風險的演變,各國監管當局的理念也在不斷更新。布雷頓森林體系解體后,風險不斷積聚并在全球市場傳遞。為更好地防范金融風險,各國銀行監管當局越來越注重監管法規的精細化、標準化和嚴格化,以約束和引導市場參與者的行為。然而,隨著金融創新、信息技術和金融全球化的迅猛發展,金融市場的環境變化始終會領先于監管的應對舉措和行動,任何監管規則均會滯后于金融市場的發展。同時,各銀行業金融機構的風險、資產質量、資本充足率也具有很大的差異性,這對轉向原則導向監管提出了要求。就新資本協議、國際財務報告準則以及英國金融監管局(以下簡稱FSA)的實踐來看,推動原則導向監管已成為國際金融監管模式發展的一種趨勢。

原則導向監管與規制導向監管的區別

(一)原則導向監管

原則導向監管是一種結果監管,更注重引導,強調效果而不是手段。監管者事前為銀行制定出良好的原則,鼓勵銀行采用合適的方法來遵守原則,監管者對結果進行檢查,并根據結果決定是否采用相應的強制措施。因此,原則導向監管可以減少被監管機構受到的具體監管措施的約束。在這種監管模式下,只要風險可以控制和消費者得以正確引導,監管者將不再對其進行具體的指導和干預,可以使金融機構更靈活地選擇履行職責的有效方式,幫助其更好地識別、控制各種風險,這既滿足了監管當局的監管要求,又能更好地實現金融機構自身的經營目標,提高被監管機構金融創新的主動性和積極性,有效推動金融創新。同時,原則導向監管可以降低被監管機構遵從監管規則的直接成本和間接成本。然而,在原則導向監管模式下,無論是監管當局還是被監管機構,都將面臨更大的不確定性。也正因為如此,直到2006年10月FSA才明確提出轉向原則導向監管。

需要指出的是,原則導向監管并不是完全廢除規則,而是更多的原則導向,是在規則和原則之間尋求一個平衡點,而且無論是規則導向還是原則導向監管,其核心都是以風險為本, 即都是將著眼點放在風險上,注重銀行內部的風險控制和管理,督促銀行建立風險管理的長效機制。

(二)規制導向監管

規制導向監管是一種過程控制監管,要求監管者對不同的機構、機構運營的不同階段、不同的產品制定詳細的規則,并檢查被監管機構的合規情況。該方法具有約束過度自由量裁權,增強監管穩定性的優點。但規則的制定者不能完全預計到規則所對應的業務領域的未來發展情況,也不能準確、清晰、完備地囊括規則制定者的目的,而且規則是否明晰或具有確定性取決于其被銀行業金融機構理解的程度,監管者和被監管者是否達成共識。此外,規則對被監管者的影響并不完全依靠規則本身,被監管者對監管的態度、對合規的激勵機制以及強制執行規則的方法等都很關鍵。隨著金融全球化、金融自由化進程的加快、金融創新水平的不斷提升以及信息技術在金融領域的廣泛應用,金融產品日新月異并且越來越復雜,各家金融機構產品的差異也越來越大,規制導向監管的缺陷越來越明顯,靜態的規則跟不上動態的發展,阻礙了金融創新,影響了金融效率,成為影響銀行業發展的主要因素之一。對監管者而言,過于繁雜、細致的規制導向監管導致其規則制定和合規成本很高,令監管者疲于監管。

原則導向監管的核心

(一)原則導向監管更強調監管導向或效果

采用原則導向監管的金融監管當局更加注重最終的監管目標,而不是監管方法或手段,也就是說注重引導,而不是實現方式。從這一意義上而言,監管當局實際上允許被監管對象去判斷和決策,它應該如何達到監管當局的要求,如何把監管的要求和機構經營能夠有效地結合起來。舉例而言,在實施新資本協議和新的國際金融會計報告體系時,涉及銀行賬戶的利率風險管理問題,FSA就此明確提出,FSA只會就該風險的原因、特征以及防范原則提出指引,具體的防范措施與模型設置等都要由各家銀行根據自己的風險狀況和風險口味自行選擇。

(二)原則導向監管更強調被監管機構高級管理層的責任

原則導向監管主要是為了改變過分依賴過于細節而繁瑣的法規規定,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這是這種監管與法規導向監管的最大不同之處。英國過去在金融監管當中曾經也完全是法規導向監管,一個典型的標志就是其制定的監管法規有將近9000多頁。原則導向監管會促使被監管機構的高級管理層承擔更大的責任,同時,也將賦予其更多的創新空間,即在如何實現結果方面具有更大的自主性和靈活性。例如,在新資本協議的實施過程中,FSA特別看重一家銀行的高級管理層對于新的資本協議以及該銀行準備采用的內部評級模型的理解,把這個列為FSA是否批準其相關模型申請的第一位的要素。

(三)原則導向監管更強調監管者與被監管者之間的聯系和溝通

隨著英國金融機構在風險管理方面的不斷進步以及英國金融市場的不斷完善,尤其是監管當局與被監管機構之間的充分溝通和交流,監管當局的監管理念在20世紀90年代開始逐步變化。20世紀90年代后期和2000年以來,監管當局從市場上引起和充實了很多的實際銀行業從業人員(market practitioners),這對于促進監管當局改變與市場和被監管機構的關系,加深對于市場創新和風險監管的理解,幫助監管當局和被監管機構之間建立一種相互的積極信任關系發揮了重要作用。這種信任,特別是監管當局對于市場實際從業人員和機構在不斷創新過程中對于自身風險的管理和控制能力以及機構的內控文化的一種信任,是原則導向監管的重要基礎。FSA相信,英國的金融機構一般有比監管機構更高級的管理人員,更專業的風險管理人才和符合監管當局最低要求的內部風險控制機制。FSA還特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。

(四)原則導向監管對監管者提出了更高的要求

采用原則導向監管的金融監管當局要更好地進行監管,實際需要非常出色的判斷能力以及與被監管機構之間充分和坦誠的溝通。要做到這一點,對于監管人員而言,需要承擔更多的個人責任,也就是責任被個人化了。采用原則導向監管,監管人員在和被監管對象溝通以后,必須對于機構的風險狀況作出自己的主觀判斷,因此必須承擔相應的責任。這種判斷往往是沒有所謂的具體法規可以參考的。這種判斷對于監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求。新資本協議以及新國際會計準則在許多方面都要求金融機構和監管當局同時具有良好的判斷能力。

(五)原則導向監管更強調激勵相容的監管理念

金融監管不能僅僅從監管的目標出發設置監管措施,而應參照被監管機構的經營目標,將金融機構的內部管理和市場約束納入監管范疇,引導這兩種力量來支持監管目標的實現。這種理念是巴塞爾新資本協議所提倡的,也正是原則導向監管所要求的。

實施原則導向監管的基本條件

監管機構不可能對每種風險或損失制定詳盡的監管要求,這決定了監管機構必然要實施原則導向監管。目前,很多國家也開始向原則導向監管轉變,但實施原則導向監管需要具備以下基本條件:

監管人員應具備較高的專業水平。采用原則導向監管的金融監管當局的監管人員必須能對被監管機構的風險狀況作出判斷,而這種判斷往往是沒有具體法規可以參考的,這就對監管人員的專業化素質、監管經驗以及職業操守提出了更高的要求,原則導向監管下的監管人員要有更高的專業水平和良好的專業判斷能力,對于金融市場和金融機構的運行狀況要足夠的熟悉和了解。

被監管對象應有完善的內控制度。在原則導向監管原則下,銀行而不是監管者對風險的識別、測量負責,銀行必須對各類風險都有一套具體的管理程序,涵蓋風險的識別計量檢測和控制。因此,被監管對象要有完善的內控和高素質的風險管理人才。

監管當局與被監管對象應有良好的溝通和充分的信任。監管當局對于市場從業人員和機構在不斷創新過程中管理和控制風險的能力以及機構內控文化的信任,是原則導向監管的重要基礎。

實施國家必須有一個健全的經營環境和監管環境。原則導向監管要求實施國家擁有一個相對發達的金融市場、良好的金融生態環境和完善的信息披露制度,而一個健全的金融機構經營環境和監管環境應該是一個社會絕大多數經濟體以誠信為價值取向,法制健全,市場體系完善,宏觀經濟環境穩定等。

原則導向監管對我國銀行業監管的啟示

就新資本協議、國際財務報告準則實施以及FSA的實踐來看,推動原則導向監管將是一種趨勢,很多國家也開始向原則導向監管轉變。但實施原則導向監管至少需要具備以下基本條件:監管當局和被監管對象良好的溝通和充分的信任;被監管對象完善的內控和高素質的風險管理人才;金融市場的相對發達和充分的信息披露;監管人員對于金融市場和金融機構運行狀況的熟悉和了解,以及監管人員個人較高的專業水準和良好的專業判斷能力。

就我國銀行業金融機構和銀行業監管現狀來看,尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件。一是大部份商業銀行尚未建立科學的公司治理結構,內部控制制度仍不健全且執行力不強,全面風險管理能力有待提高,專業風險管理人才仍匱乏;二是銀行業競爭有序化還需要一段時期,信息披露仍不充分,市場約束力不強;三是風險為本的監管體系尚未完全確立,監管信息系統有待完善,監管人員的素質有待提高;四是盡管銀監會也實行主監管員制度,但主監管員的自由裁量權仍很小,難以適應原則導向監管的需要;五是銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約其可持續發展的主要因素。

盡管如此,銀監會仍有必要對這一重要的監管改革和動向作進一步的研究和關注。隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的不可逆轉,現在看來合理和審慎的監管規則,明天也許就會成為金融創新的障礙。及早研究和采取措施,吸收原則導向監管的做法,可以為我國未來的混業監管在監管理念、技術、人員和手段的轉變方面做好準備。

在高級管理人員任職資格監管方面,不能過分強調高級管理人員的學歷,而應該重視其職業操守、從業履歷、管理經驗和實際的風險管理能力,要重視其管理文化的取向。

再造監管流程,明確各級監管機構、部門和人員的職責。目前的監管流程存在一定的缺陷,主要表現在各級機構、內部各級部門、各級監管人員職責不明,權利不清,缺乏自由裁量權。建議逐步界定職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權,以提高監管效率和效果。

樹立監管權威。在以往的監管工作如案件治理、合規建設和現場檢查中,監管機構有時向被監管機構傳達了要求和提示就意味著監管行為的結束,導致被監管機構落實不力,不以為然,敷衍應付。今后應要求監管部門進一步提高監管要求和提示的專業性和可操作性,同時被監管機構也必須根據要求制定詳盡的整改時間表,列明哪些問題可以在短期內整改,哪些問題確因客觀原因在短期內難以整改的,必須讓監管當局看到被監管機構高層糾正問題的決心以及創造條件逐步整改的具體措施。

提高監管人員的專業素質和判斷能力。一方面,可以直接面向被監管機構招聘高級監管人員,改善與被監管機構的關系,加深對商業銀行風險管理的認識;另一方面,改善現有監管人員的培訓模式,側重案例授課,通過對具體案例的剖析提高判斷能力。特別需要指出的是,由于監管人員對于新資本協議以及新的國際財務報告準則的認識還存在著很大的差距,因此,加強這兩個方面知識的學習,充分理解其理念的精髓,是幫助監管人員應對監管變化與挑戰,逐步向原則導向監管轉變的必由之路。

我國實施原則導向監管的路徑

雖然我國尚不完全具備實施原則導向監管的外部環境和內部條件,但隨著我國銀行業的全面對外開放,金融創新加快,尤其是客戶理財產品的跨行業經營趨勢的加快,應及早研究原則導向監管的做法,積極探索我國實施原則導向監管的路徑。

(一)提高銀行業金融機構的風險管理能力

一是完善公司治理結構,建立自身的運作自律體系。良好的公司治理是建立風險硬約束的基礎,也是有效監管的前提。目前我國銀行業金融機構普遍缺乏良好公司治理的基礎,缺乏對管理者的有效監督,這種缺陷將直接導致內部風險管理和外部監管的失效。因此,不論是目前的監管需要,還是為轉向原則導向監管的準備,切實完善我國銀行業金融機構的公司治理都是當務之急。二是強化內控建設,構建和諧健康的銀行風險文化。FSA特別注重評估一家金融機構的文化,如果該金融機構與監管當局的溝通體現出開放、友好的文化,管理層又能體現其專業和審慎的經營態度,那么監管當局會給予這家機構更多的信任和更大的空間。當前各銀行金融機構需將推進合規文化建設作為合規性監管的重點,督促商業銀行從高層做起,認真落實《商業銀行合規風險管理指引》,并以此促進監管者與被監管者之間建立和保持良性互動關系,為原則導向監管奠定基礎。三是進一步完善風險管理體系建設,提高風險管理水平,著重加強風險預警工作,促進風險監測管理從單一向全面、從靜態到動態、從事后向事前轉變。

(二)提高監管有效性并適時轉向原則導向監管

一是進一步完善以風險為本的監管體系,為過渡到原則導向監管夯實基礎。二是再造監管流程,逐步明確各級監管機構、部門和人員的職責,允許監管人員在授權范圍內獨立行使其專業判斷和監管權。三是強調監管者和被監管者之間的互動,各項監管規則的制定要參照金融機構的經營目標,注重是否違背投資者和銀行管理層利潤最大化,注重激勵相容,調動金融機構自我管理風險的積極性。四是放松限制與強化監管并舉,在強化監管的同時,逐步放松對銀行在業務創新、業務經營等方面的限制。五是實行差別監管,逐步過渡。我國銀行業金融機構眾多,業務總量龐大,銀監會應根據不同的情況實行差別監管,根據風險為本的監管導向,進一步健全銀行風險評價和預警機制,按照風險大小進行高風險、中度風險和低風險的分類排序,靈活作出監管安排,對那些發展穩健、風險管理水平高的銀行,可以先試行原則導向監管。

(三)提高監管和被監管人員的專業能力

一是大力培養銀行經理人市場。原則導向監管是基于金融機構比監管機構更了解自己的業務,也因此更了解通過什么樣的程序,采取什么樣的方案可以最有效地滿足既定的監管目標這一理念,更加注重強調高級管理人員的責任,明確高級管理層對于機構的運營和風險管理應當承擔的全部責任,這就對銀行的高級管理人員提出了更高的要求,一方面要通過各種手段強化銀行董事會、股東和高級管理層的責任;另一方面要改進高級監管人員任職資格監管,重視其職業操守和風險管理能力,并創造條件,引導公平競爭的銀行職業經理人市場的形成。二是提高監管隊伍素質。我國目前基層監管人員素質參差不齊,大部分人員沒有監管經驗和銀行從業經驗,有的甚至不能適應目前的監管工作。銀監會可以借鑒FSA做法,在加強對現有人員培訓的同時,從銀行業金融機構引進一些專業人員充實監管隊伍,提高監管隊伍素質,改善與被監管機構之間的關系。

(四)完善信息披露制度且推進監管透明度建設

目前我國政府、市場披露和社會信用評級三個信息渠道,特別是后兩個渠道很不暢通,而信息是決定監管效率的關鍵,特別是在原則導向監管模式中,監管者主要依賴從銀行自身的風險管理系統中輸出信息來對銀行的經營狀況作出判斷,若無透明的信息,基于原則的監管則是混亂而失敗的。為此,應盡快完善信息披露制度。第一,國家要盡快完善信息披露的立法及制度安排。第二,各銀行金融機構要建立與相關信息披露要求相適應的內部控制運作流程,以現有的信息披露為基礎,借鑒國際經驗,逐步落實核心原則,按CorePrinciplesMethodologg2006(即CMP2006)的有關規定向監管者披露有關風險管理信息。第三,培育更專業更有公信力的評級機構,對金融機構進行客觀公正的評價。

(五)促進金融市場發展且改善銀行業金融機構經營環境

目前,我國銀行業金融機構經營環境仍需要進一步改善,雖然金融市場規模不斷擴大,市場參與主體日趨廣泛,但與國外成熟的金融市場相比,仍存在諸多亟待完善的地方,尤其是金融法制環境、信用環境仍是制約銀行業金融機構可持續發展的主要因素,也嚴重影響了監管的有效性。為此,首先要進一步建立、完善金融法規,出臺相應的監管法規,既保證監管當局的權威性和獨立性,同時又規范監管行為,保證監管的有效性;其次,要進一步促進金融市場建設,為銀行的業務發展、金融創新提供更大的平臺;最后,要進一步優化金融生態環境,營造誠實守信的信用環境,加強誠信體系建設,重視外部評級的作用,增強市場監督力度。

參考文獻:

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3.Keeley, M. C.,(1990),Deposit Insurance, Risk, and Market Power in Banking, American Economic Review 80

4.Kerfriden, C., and J.C. Rochet,(1993),Acturarial Pricing of Deposit Insurance, Geneva Papers on Risk and Insurance Theoryl 8(2)

篇2

2007年的金融海嘯以及由此引發的經濟危機源于投資銀行、商業銀行的金融衍生品過度投機 產生的泡沫,在對投資銀行和商業銀行過度投機一片譴責的同時,也夾雜著人們對金融 監管部門監管方式的質疑。本文通過介紹國外流行的監管方式,即規則導向監管和原則導向 監管兩大金融監管取向,比較各自的特點和適用范圍,從而為我國的商業銀行監管提供借鑒 意義。筆者認為,我國商業銀行的監管工作,有必要借鑒他們的先進經驗,將兩種監管導向 靈活地結合在一起,提高監管水平,推動商業銀行的穩健經營和創新。

一、規則導向監管

(一)規則導向監管

規則導向監管是指銀行監管機構在監管商業銀行運行時,頒布一系列的法律法規,規定銀行 在市場準入、業務經營、公司治理等方面必須滿足的標準,以及開展業務時必須符合的程序 ,從而確保銀行能夠穩健運營的一種監管制度安排。其特點是要求金融系統建立起全面、標 準化的法規體系,運用這一體系規范銀行的種種經營行為。[1]這種監管取向多適 用于成立時間不長、公司治理不完善、業務經營不夠規范的商業銀行。

(二)美國的規則導向監管體制

美國是以法制化著稱的國家,尊重法律、處處依靠法律是美國民族的特點之一,因而其管理 制度常被學者稱為“規范管理”的典范。這一風格也延續到銀行監管體系中。 美國的金融監管在金融行業不斷發展的過程中頒布了眾多法規和條例,建立了一套以法律框 架為基礎、多重機構共同履責、量化管理為手段的較為完整的金融監管體系。 在銀行監管主體方面有聯邦儲備體系、貨幣監理署、聯邦存款保險公司、證券交易委員會、 聯邦住宅貸款管理總局、美國儲蓄管理局、全國信用社管理總局以及州政府。其中,履行主 要 監管職責的是貨幣監理署、聯邦儲備體系、聯邦存款保險公司和州政府。四個機構依據法規 開展工作,分工明確,履行相應的職能。具體監管職能劃分見表1。

在明確的分工下,美國還頒布了一系列的法律法規,不僅有銀行大法,還有一系列的專項法 律,并且不斷出臺銀行條例和專項制度,使得各個監管機構的工作能夠有法可依,銀行業能 夠按照法律的規定經營管理。對銀行經營和監管的主要法規見表2。

另外美國監管機構對被監管銀行實行內部檢查評級制度。[2]主要監管五個方面: (1)資本金 是否充足;(2)資產質量如何,貸款和投資活動是否規范;(3)銀行內部管理水平及風 險控制能力;(4)銀行獲利能力;(5)流動性和貸款期限搭配情況。在每一個方面,檢 查人員都對銀行進行由1―5級的打分,最后綜合五個方面的級別打出綜合評分,一級穩健 ,二級較好,三級需要關注,四級要特別認真對待,五級最差接近關閉。評級活動1年至1 年半進行一次,評級結果不對外公布但要通知銀行董事長,同時要求銀行對存在問題的方面 予以改正。

(三)規則導向監管的優點和缺點

1.規則導向監管的優點:(1)全面和細致的規則為監管工作提供了檢查的依據,監管規則 越詳細、越具體,越是便 于監管者執行這些規則。監管者只需檢查銀行是否遵循這些規則,就可以發現銀行存在的問 題。 (2)全面和細致的規則為銀行經營提供了標準。銀行在從事業務的過程中只要不違反監管 法規就可以放手去做。 (3)有利于銀行業的穩定運營。全面和細致的監管法規能有效地規范商業銀行的經營,杜 絕銀行間的惡性競爭,也有利于監管者在銀行經營過程的早期發現存在的問題。

2.規則導向監管的缺點:[3](1)規則導向監管過于強調法律,對市場敏感性不夠。它沒有考慮不同銀行出現的特殊情 況,缺乏彈性,過于僵化。不同的銀行有可能根據自己的實際情況想出更好的辦法來控制 風險,而這在缺乏彈性的監管制度下是難以存在的。另外,過于僵化的監管規則也限制了銀 行的創新動力。(2)過于細致的監管法規會造成規則的泛濫。隨著時間的推移,規則會越 來越多,越來越復雜,連監管者也難以完全掌握。(3)產生道德風險和逆向選擇。這種監 管取向只重視監管的表面過程,而忽視了監管的實 質結果,即監管者會陷于銀行是否遵守了規則,而不管是否達到了控制風險的目的。而銀行 經營管理者可能將主要精力投入到滿足監管形式上的要求,而疏于內部財務健全、經營管理 和控制風險。另外,銀行認為監管當局有規定的就應該注意這方面的風險,沒有規定的就不 必特別關注而疏于管理。 (4)過細的監管規則容易使監管者和被監管者之間的關系緊張,使銀行對監管者產生對抗 和恐懼的心理,不利于監管工作的互動和良性開展。 (5)過度的管制雖然看起來有利于金融市場的短期穩定和短期“安全”,但犧牲了效率和市 場活力,遏制了市場創新和市場機制的成長。

二、原則導向監管

(一)原則導向監管

原則導向監管是指監管機構在規范和監督銀行經營的過程中,較少地頒布成文的法規和標準 ,也很少運用量化的指標和標準化的方法進行監督,對銀行的現場檢查也比較少,監管工作 主要是通過“道義勸說”和“君子協定”等方式開展。這種監管取向的特點是監管機構頒布 的法規少,規定的標準少,彈性和靈活性比較大,監管工作因行而異,對不同的問題有不同 的處理方式和標準。[4]特別應說明的是盡管這種監管方式法律法規較少,硬性標 準較少,靈活性較大,但并不意味 著不存在這樣的標準。事實上任何一種監管取向都不可能缺少特定的法律法規和硬性的標準 ,只是多與少、強與弱的差別。 這種監管取向多適用于公司治理完善、業務水平較高、經營穩定的商業銀行。

(二)英國的原則導向監管體制

英國金融監管機構認為僵硬單一的監管要求是不符合實際情況的,對不同的銀行應有不同的 處理方式和標準。在《1987年銀行法》中確立了總的 原則,以便英格蘭銀行能夠根據商業銀行所處的不同環境來考慮、解釋和行使其權力。英 國金融監管更強調銀行的“自我管理”,通過“道義勸說”對銀行業務經營活動進行監督, 由此英國銀行監管風格被貼上“非正式管理”的標簽,并與美國規則導向監管的法律體系相 區別。[5]英國的金融監管機構主要是英國金融服務監管局,對商業銀行、投資銀 行、證券、期貨、保 險等九個金融行業進行監管。英國金融服務監管局涉及監管的法律少之又少,權力劃分明顯 要寬泛許多。在英國金融服務局的監督規章中,指 導性意見比較多、管理性條款比較少;原則性陳述多、具體指標性要求少。監管過程中, 除違規行為,監管人員對銀行隱含的風險只提出明確的整改目標,監管指導性意見多是原則 性的。在經營業務規定方面則更加體現出英國監管的寬松和靈活。表3用一些監管方面的規 定,對英國寬松的監管體制予以說明。

從表3可以看出,英國在銀行經營方面的制定規則十分寬松和模糊,沒有數量化的標準。如 :在市場準入方面,機構的董事、經理在其位置上應當是適合和合適的;一個銀行的業務經 營至少有兩個知識經驗豐富,有管理決策的人進行有效管理;銀行要以謹慎的方式進行有效 管理; 銀行應以完整和專業技巧來適應其業務的性質和規模。“適合和合適”的標準是什么,什么 才是“知識經驗豐富,有管理決策”,什么是“謹慎的方式”,什么又是“完整和專業的技 巧”,法規里沒有提到。就連流動性缺口、風險準備金、資本充足率、銀行的業務范圍,英 國的法律中都沒有明確的規定,而是由監管當局和銀行協商確定。

(三)原則導向監管的優缺點

1.原則導向監管的優點: (1)這種監管方式允許監管者考慮到不同銀行的特殊情況,靈活運用法律中的監管尺度, 制定特定的監管標準,有利于維持銀行的穩健運行。 (2)即使是設計再嚴密的監管體系,頒布再多的法律法規都不免存在漏洞,而對這種監管 制度靈活的運用能夠填補法規的漏洞。 (3)這種監管體系減少了對銀行經營時條條框框的限制,賦予了銀行更多自主經營的權力 ,有利于銀行發揮主動性和創新的積極性。

2.原則導向監管的缺點:[7](1)監管中缺乏成文的法律往往會造成監管不夠嚴格,法規的彈性也會造成銀行在經營管 理中存在一些漏洞,增大了銀行的風險。 (2)缺乏眾多的標準作為依據來判斷銀行是否發生風險,要求監管者有著極其敏感的洞察 力,對監管者的素質有很高的要求。 (3)“道義勸說”的約束力往往會受到質疑,往往不能迅速而徹底地解決問題,在問題嚴 重時有可能延誤解決的時機。 (4)非量化的管理往往使監督官員缺乏統一的標準化的參考數據,結論往往互有參差。(5 )這種監管方式強調自律管理的成分很大,要求銀行從業人員具有較高的素質和自我約 束能力,和監管部門緊密配合。

三、規則導向監管和原則導向監管的結合

(一)規則導向監管結合原則導向監管的必要性

1.監管成效最大化的要求。嚴格的監管會導致過多的標準和約束束 縛銀行的發展,降低銀行和市場的效率;而過于寬松的標準則會導致監管流于形式,使銀行 缺 乏危機感,導致業務發展缺乏監管而引發風險。過寬或過嚴的監管方式都不利于銀行的穩健 經營。 正是因為意識到這一點,美國現在正在改善其監管風格,賦予銀行更多的經營自。而反 觀英國金融監管制度的變革,我們會發現在原有原則導向監管的基礎上,英國監管當局 也開始了向規則導向方向的邁進。2003年7月起英國金融服務局推出了ARROF (Advanced Ri sk-Responsive Operating Framework)風險監管框架,體現出了規則監管的取向。它設置 了統一的評價標準和風險IT評估程序,通過對被監管機構內部存在的風險進行持續確認和評 估,進而科學地確定風險的影響程度(見表4)和風險發生的可能性,然后通過計算公式:P riority=Impact×Probability確定關注程度 (見表5)。又如它根據關注程度的大小確定差 別化的監管措施,提供及時的指導和幫助,對被監管機構 實行過程控制,防止風險的惡化和最終損失的產生。再如它在監管過程引入了七個階段的標 準化監管流程,即準備評估階段、可能性風險評估階段、制定風險控制方案階段、內部確 認和調整階段、發送信函與溝通階段、跟蹤評估階段、新的評估循環階段,形成分工明確的 監管體系。[8]

2.多層次銀行體系的要求。 我國的商業銀行體系主要包括四大國有銀行、股份制商業銀行、政策性銀行、城市商業銀行 、農村商業銀行以及外資銀行的分支機構。這些不同層次的商業銀行成立時間、業務水平、 資產規模、管理成熟度、發展趨向等都有所不同,用同樣的監管方式和方法是不現實的。對 于一些成立時間較長、資產規模較大、公司治理良好、業務經營規范、創新能力較強的商業 銀行,如四大國有商業銀行以及部分股份制商業銀行可以考慮采用原則導向監管,充分發 揮監管的激勵機制,賦予這些銀行更多的靈活性和自由,提高銀行的效率和市場化程度。而 對于那些成立時間較晚、規模較小、公司治理水平一般、業務經營不夠規范的商業銀行仍應 該注重采用規則導向監管,規范公司治理和業務經營,及時發現和抑制銀行可能引發風險的 活動。在這些銀行做大做強之后,再考慮是否改用原則導向監管。

3.降低監管成本的要求。 對銀行的監管是要花費成本的,主要包括:一是費用類成本。是指監管當局在對金融機構與 市場進行監管的過程中所發生的直接的費用。二是損失類成本。是指監管當局對銀行和市場 的監管,會影響銀行的效率,抑制金融創新,扭曲市場配置資源的功能。

4.客觀金融環境和銀行良性發展的要求。 當前我國金融市場環境不斷好轉,涉及商業銀行運營的法律體系也日臻完善,而商業銀行本 身市場化程度和風險控制能力日益提高,已經具備了規則導向監管結合原則導向監管的客觀 條件。一些發展較快的銀行已經能夠明顯地感覺到過多的規則和標準對發展與創新的束縛, 一些年代久遠的法律規定也已經不符合當前金融市場的變化,如:《儲蓄管理條例》(1992 年頒布)、《金融機構管理規定》(1994年頒布)、《貸款通則》(1996頒布)等法規都是 多年前制定的,已不適應新形勢的要求。賦予銀行在經營方面的更多的靈活性和自由多成為 許多銀行共同的呼聲。

5.發揮銀行經營的正向激勵機制的要求。 規則導向監管結合原則導向監管的方式有利于發揮監管的激勵機制。如監管者在對商業 銀行監管的過程中,對于內控良好,或上次現場檢查評級很高的銀行可以減少對檢查的范圍 和頻率,在市場準入方面也可以放寬條件,而對于一家內控薄弱、評級較低的銀行 就需要加大檢查的力度,擴大檢查的范圍和頻率。這樣在設計制度時就巧妙地把監管規則和 激勵機制結合起來了,使得銀行在經營中自覺地向監管者所要求的方向去努力。

(二)英美監管方式對我國監管方式的啟示

在我國的監管工作中,把監管思路逐步轉向以原則為基礎的監管,更多地 采用非現場檢查的方式,用非現場檢查指導現場檢查,應該是監管人員改進監管工作的方向 。

1.充分認識改革監管方式的重要性。 縱觀英美兩國金融監管制度變革的歷史,無一不是在原有監管制度的基礎上吸收對方監管制 度的優點,實現監管制度向兩者結合的方向發展,也許這正說明了在當代紛繁、復雜、多變 的金融市場中,沒有哪一種監管制度能夠獨立承擔起完善監管的重任。在以后的監管工作中 緊密地結合兩種監管方式將是今后長期監管工作的重點。

2.完善監管法規建設,放松法規約束。 今后的法律規章應該更多地關注于提高銀行運行的效率和競爭力,給予銀行充分、自由發展 的空間,因此在出臺法規方面應該多一些指導性要求,少一些約束性細則;多一些原則性導 向,少一些非審慎限制。

3.實施嚴格的市場準入制度,為原則導向監管打基礎。我們在看到英國原則導向監管工作 所取得的成效的同時,也應該看到英國實行的是嚴格的“ 授權”制度。而美國相對寬松的準入制度決定了它不可能施行以原則導向為主的監管制度。 因此要想實現我國監管取向的轉變,提高監管的效率,必須實施嚴格的市場準入制度。

主要參考文獻:

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[9]李 濤.商業銀行監管的國際比較:模式及影響[J].經濟研究,2003(12).

Comparison between Rule-based Banking Regulation and Principle-based Banking R egulation

Xu JieAbstract:The financial disaster happened in 2007 arose people ’s oppugn on the

supervisory ways of the supervision and regulation departments of USA,Europe a nd other developed countries. This essay discusses about the mainly supervisory

ways of these countries, which are rule-based banking regulation and principle-b ased banking regulation. The article talks about the different characteristic, a dvantages and disadvantages of these two ways. At last, the article suggests tha t the supervisory departments for commercial banks of China should adopt the met hod that combines these two ways together to improve the supervisory efficiency

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關鍵詞：銀行監管；有效化；外部環境

文章編號：1003－4625（2009）01－0083－03 中圖分類號：F832文獻標識碼：A

銀行業監管有效性的問題，是世界各國銀行監管當局都在研究的一個課題。1975年巴塞爾銀行監管委員會成立后一直致力于此項工作。我國自銀監會成立之后也積極參與國際銀行監管的合作，并按照巴塞爾銀行監管委員會制定的國際銀行監管標準對我國銀行業實施監管和評估。近幾年來，我國銀行業監管工作取得了顯著的成效，但是還應看到我國銀行業與國際比較活躍銀行相比還有相當的差距，本文想按照巴塞爾監管委員會制定的《銀行監管有效核心原則》對我國當前銀行監管工作進行分析，以探討如何提高我國銀行業監管有效性問題。

一、我國銀行業監管的歷程與現狀

我國的金融體制改革是隨著我國改革開放的進程在不斷加深的。經過20多年的改革，計劃經濟色彩濃厚的專業銀行已脫胎換骨成為現代化的股份制商業銀行（農業銀行除外），隨著經濟成分的多元化，我國的銀行業體系不斷發展、完善，現已形成了國有控股銀行、股份制銀行、外資銀行、農村信用社、村鎮銀行等多元化的銀行體系。隨著銀行業改革的深化，我國銀行業監管工作也是從無到有、從粗淺認識到逐步深化的過程。沿著金融體制改革的脈絡，我國銀行業監管大概可以分為四個階段。

第一階段：1984年――1992年，形成銀行監管的初步概念和監管框架。1984年1月1日起，中國人民銀行和工商銀行分離，中國人民銀行專門行使中央銀行職能。1986年，國務院了《中華人民銀行共和國銀行管理暫行條例》，明確了監管的概念，對中央銀行、專業銀行和其他金融機構的基本職能、組織機構、業務范圍以及分支機構的增設、變更、撤銷等作了明確規定。這一時期的銀行監管尚處于相當初級的階段，監管內容限于一般性的行政檢查和管理，包括對金融機構設立審批的管理、對業務范圍的管理等，銀行風險還沒有成為監管的重心。

第二階段：1992年――1998年，建立健全銀行監管法律制度基礎，形成分業經營、分業監管框架。1992年，中國證券監督管理委員會成立， 1998年，成立了中國保險監督管理委員會，應該說是分業經營、分業監管體制的正式確立。

第三階段：1998年――2003年4月，中國銀行業監督管理委員會成立。這一階段，中國人民銀行將金融監管作為工作的重中之重，加大了現場監管和非現場監管的力度，銀行監管的水平有了明顯提高。

第四階段：2003年4月至今。中國銀監會成立，銀行業監管職能從中央銀行獨立出來，實現了真正的分業監管。這一階段，我國的銀行業監管逐步邁向現代化和專業化，監管理念由單純的合規監管向合規監管和風險監管并重轉變，銀行不良貸款狀況、資本充足率等風險指標有較大改觀。

在肯定銀行業監管成績的同時，我們必須認識到我國銀行業監管水平同國際先進水平相比還有較大差距，對照巴塞爾委員會銀行業有效監管的核心原則，我國銀行業監管有效性方面還存在諸多問題。我們必須正視這些問題，并通過改革和創新提高監管水平，使其更加符合有效監管核心原則。

二、影響我國銀行業監管有效性的主要問題

有效銀行監管的核心原則包括有效銀行監管的先決條件、審慎法規和要求、持續銀行監管手段、信息要求、對問題機構的處理、跨國銀行業等7個方面共25條原則，涵蓋了監管環境、監管技術、監管方法等各層面。每一方面存在缺陷或問題都會使監管有效性大打折扣。我國目前的銀行業監管從外部環境到監管手段、從外部約束到內在監督方面，與有效監管核心原則都有一定差距。主要可歸結為以下方面：

（一）實現有效監管的外部環境不完善

《有效銀行監管核心原則》指出了實現有效監管的先決條件，雖然這些前提條件不在銀行監管當局的直接管轄范圍之內，但是實踐中它們對銀行監管的有效性有直接的影響。如果前提條件不完善，對監管目標的現實有的負面影響。這些先決條件包括穩健且可持續的宏觀經濟政策；完善的公共基礎設施；有效的市場約束和適度的系統性保護機制（或公共安全網）等。在這些方面，我們都有需要改進的地方。

1. 監管協調機制運轉不暢

從我國現狀看，銀監會的成立使銀行業監管職能從中央銀行中獨立出來，在機構層面上實現了監管機構的獨立。但是在職責方面還有一些交叉與重疊部分，同時隨著金融業改革深化和金融全球化的不斷發展，金融控股公司及綜合經營成為一種趨勢，傳統的銀行業與證券、保險業界限逐漸模糊，對監管部門的并表監管、跨業監管和跨境監管等提出了新的挑戰，各監管部門間的協作機制尚處于信息交換的初級階段，對于交叉領域的監管主體不明確，“重復監管”和“監管空白”同時存在，降低了監管的有效性。

2. 監管法律法規不完善

銀監會成立后，制定或修改完善了一系列規章和規范性文件，與《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《中國人民銀行法》等法律和行政法規一起形成了現有銀行業監管的法律法規體系，對于依法監管起到了極大的推動作用。但目前的監管法律法規還有一些不盡完善之處。主要表現在：一是部分監管法律法規不夠詳細和周密，可操作性較差，使監管人員難以執行。例如銀監法中對審慎經營提出了明確要求，但沒有規定違犯審慎經營的具體標準和條件，從而使之不具備操作性。二是監管法律法規之間存在不一致，出現“法規打架”現象，使監管人員特別是基層監管人員無所適從。三是監管法律法規缺乏前瞻性，出現新業務新情況時，對其監管無法可依。四是處罰依據不充分。銀監會成立后尚未制定科學的處罰標準，很多沿用人民銀行時期的規章。由于法律的缺失和不完善，降低了監管的有效性。

（二） 監管隊伍素質較低，制約了持續有效監管的實現

當前，人員因素是制約基層監管有效性提高的重要原因。銀監會人員大部分是從人民銀行分離出來的，雖然銀監會成立后面向高校和社會招聘了部分人員，但監管人員總體素質較差。一是年齡結構偏大、知識老化，能夠熟練運用計算機，熟悉會計、法律事務，了解國際國內金融市場變化的監管專才缺乏。二是業務技能單一。受知識結構所限，目前監管人員對銀行傳統業務（資產、負債、結算業務）的風險比較熟悉，但對金融創新和利率市場化給銀行帶來的風險不能有效預測和把握，難以適應日益艱巨復雜的監管工作要求。三是基層監管人員知識更新緩慢。一方面，現場檢查過頻過緊、人力資源相對薄弱導致監管人員疲于應付日常工作，不能及時充電學習新業務新知識；另一方面組織培訓明顯不足，使得監管人員對新法規不能熟練掌握，出現問題不能靈活處理，降低了監管有效性。

（三）監管模式不適應銀行業發展趨勢，監管手段、技術較落后，不能實現持續有效監管的要求

1. 監管模式不適應銀行業發展趨勢，導致監管效率低下。銀行業機構特別是大型銀行已開始按照“流程銀行”模型進行改革，而監管部門的變革相對滯后。從銀監會機關到派出機構，大部分按照監管對象設置監管部門，實施機構監管。這種模式下，同一機構的監管從市場準入、非現場監管到現場檢查由一個監管部門實施，其優點是便于掌握監管對象的整體情況，但局限性也很明顯。一是分工不細，不利于提高監管水平。在基層監管機構，非現場監管、現場檢查、市場準入工作均由同一部門、甚至同一監管人員完成。由于工作量大，無法對監管對象風險狀況作更深入的分析和橫向比較，難以實行差別化監管。二是機構監管與“流程銀行”建設不匹配，監管效果不理想。在非現場監管上，由于“流程銀行”下實行數據大集中，分支機構的會計報表已不能完全反映當地的經營和風險情況，部分非現場監管指標不能準確反映風險和經營情況，導致非現場監管的風險提示和指導現場檢查作用削弱；在現場檢查方面，基層現場檢查人員無法得到基層分支機構的完整會計資料和業務檔案資料，難以對其內控制度的執行情況和賬目真實情況作出準確判斷，監管有效性必然大打折扣。

2. 非現場監管分析能力較差，不能及時進行風險預警和指導現場檢查。非現場監管信息系統涵蓋了銀行業務的主要風險，但基層監管人員對這個系統的掌握停留在審核上報基礎數據的操作層面上，沒有完全掌握該系統的分析技巧和要點，致使非現場監管在很大程度上表現為數據收集和報表說明，遠不能發揮非現場監管對風險分析、研判、預測的作用，更談不上有針對地指導現場檢查，實現“精確制導”。

3. 現場檢查技術手段落后，檢查效率較低。目前商業銀行的業務已全部或大部分上線運行，系統記錄了責任人、憑證影像、辦理流程及結果。由于監管人員的檢查不能與商業銀行系統對接提取數據，仍是沿用傳統檢查方式，影響檢查效率，且對商業銀行系統及系統數據的審查難以全面覆蓋，不能揭示深層次的問題，起不到應有的檢查作用。

（四）銀行業機構公司治理結構不健全，制約監管的有效性提高

審慎監管的核心原則要求銀行業機構在資本充足、撥備提取、貸款集中度、關聯交易、風險計量和控制、內部控制制度及其執行力、道德風險防范等方面應有必要的制度并切實執行。反觀我國銀行業現狀，盡管國有商業銀行經過不良資產剝離、注資、引進戰略投資者和上市等步驟改變了體制，但卻是形似而神不似，在公司治理結構和激勵機制等方面仍存在缺陷。盡管監管部門和被監管機構雙方的終極目標一致，但現有機制卻使監管要求無法落到實處，監管有效性受到削弱。

三、對于提高我國銀行業監管有效性的建議

針對上述制約我國銀行業監管有效性的問題，筆者認為應從以下幾個方面改進和完善，提高監管有效性。

（一）加強各監管部門間的協調，提高并表監管、跨業監管能力。《有效銀行監管核心原則》要求銀行監管部門應以整個銀行集團為對象，在合并報表的基礎上對整個銀行集團總體風險進行有效監控。這里的銀行集團既包括分支機構，也包括銀行集團所屬的非銀行機構和金融附屬公司。在分業監管的體制下，需要建立制度化的監管協調機制，實現信息資源共享和金融監管的無縫覆蓋。

（二）完善監管法律法規，改善銀行業監管的外部環境。針對法律法規線條過粗、互相沖突和滯后等現象，監管部門應加緊對監管法律法規的梳理，該廢止的廢止，該修訂的修訂，操作性不強的應出臺更詳盡的實施細則或權威解釋，避免因法律法規缺失導致的監管不到位。

（三）改進監管流程，由機構監管模式向流程監管模式轉變。機構監管模式的弊端顯而易見，應加快推進監管組織流程改造。單個地區的監管流程改造，由于與上級對口部門不能很好地銜接，導致改革效果不理想。 因此，應實行自上而下的流程改造。要明確市場準入、非現場監管和現場檢查等各項監管崗位職責描述，并對相應人員進行業務培訓，在市場準入、非現場監管和現場檢查等各領域建立起業務精通、經驗豐富的監管隊伍。在“術業有專攻”的前提下，對數據的分析應用能力將得到提高，從而實現非現場監管對現場檢查的指導作用，市場準入、非現場監管和現場檢查之間的銜接會更加協調流暢，更加符合《有效銀行監管核心原則》對于持續監管手段的要求。

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外包(Outsourcing)是一個外來詞,其基本含義就是將自己本可以做的一些事情委托給其他人去做。由于電子銀行業務對信息技術及網絡安全都有著極高要求,而這就意味著巨大的資金投入,因此在以最小成本追求最大收益的商業規則下,銀行往往選擇將電子銀行業務中的軟件開發、信息處理、硬件維護等部分或全部外包給更為專業的第三方公司去做。從經濟學和管理學的角度來看,銀行之所以傾向于選擇電子銀行業務外包通常是基于如下的考慮:

1.提升核心競爭力的需要。電子銀行外包可以讓商業銀行轉而注重自己的核心業務,專注核心競爭力的培育。據調查,美國有68%的信用卡業務都是通過非商業銀行機構來實現,銀行的核心競爭力主要體現在業務本身而非后臺支持,因此銀行沒必要雇用大批的網絡高手來維護網絡,交給專門的網絡公司去做就行了。

2.更好地控制成本,優化資源配置。根據管理學理論,優秀企業通過將價值鏈中的不同環節外包給更為專業的公司,從而節省資源獲得規模經濟。例如,根據美國Forrest調查公司的一項統計,美國企業依靠自身力量建立并維護一個Web網站,頭年的費用是22萬美元,而將此工作外包給網絡公司僅需花費4.2萬美元。

3.獲得新技術和提高服務效率。IT技術的發展日新月異,而電子銀行的技術外包不僅可以使銀行內部技術人員獲得更多接觸新技術的機會,還可以使他們擺脫一些繁雜的日常事務,從而大大提高技術支持的響應速度與效率。四是發展戰略和風險規避的考慮。在全球金融一體化發展的背景下,銀行業的競爭日趨激烈,網絡技術的運用更給傳統的生活方式與商業模式帶來了新的挑戰與機遇,而通過與專業外包服務商的利益捆綁,銀行可以圍繞最新科技的發展趨勢來發展各項新興業務以搶占市場先機,并因此減少了很多系統維護管理和技術開發失敗的風險。

二、電子銀行業務外包的風險分析

電子銀行業務外包在提升銀行的核心競爭力的同時,也會給銀行帶來新的潛在風險,并且給傳統的銀行監管體系出了新的難題。撇開就業等社會問題不談,從經濟與法律角度分析,電子銀行業務外包本身也蘊涵著許多隱患。

1.信譽風險。銀行業最為核心的資產是信譽,而外包服務供應商提供的服務質量低下將會影響銀行的信譽。例如由于IT外包供應商的原因硬件設備出現故障維修不及時或軟件系統存在漏洞等致使銀行客戶受損(包括客戶在業務操作方面的不便利以及在資金、機會方面的損失等),即使這完全是由于IT外包供應商的過錯也同樣會大大影響銀行的社會形象與信譽。

2.技術風險。在技術選擇上,銀行必須選擇一種技術解決方案來支撐電子銀行業務的開展,因而當各種電子銀行的解決方案紛紛出臺時,商業銀行選擇與哪一家公司合作,采用哪一種解決方案都將是電子銀行存在的一種潛在風險,一旦選擇不當,將使銀行面臨巨大的機會損失與利益損失。同時由于核心技術由外包公司掌握,外包公司或其職員利用工作便利來從中獲利的道德風險也不可不防。

3.法律風險。由于電子商務和網上銀行在我國還處于起步階段,尚沒有形成完善的法律環境,再加上網絡的無國界性與各國監管機制的差異性使得電子銀行業務外包中存在著相當大的法律風險。例如,外包過程中銀行客戶的隱私權保護問題、商業秘密和技術專利的歸屬問題、跨國訴訟的司法管轄權問題等都可能對銀行的審慎經營造成巨大沖擊。

4.系統風險。銀行業是一國金融發展的核心,其對風險管理有著更加嚴格的要求。由于某些IT核心技術的壟斷,在IT外包行業也存在著若干寡頭公司,因而可能產生某一國(地區)的多家銀行過于集中依賴某些外包服務供應商的情況,一旦出現問題會造成連鎖效應。另外從長遠來看,過于依賴某些跨國公司的技術外包還可能不利于本土企業的技術創新,甚至可能威脅到國家的金融安全。

三、電子銀行業務外包監管的域外經驗

銀行業是個對風險管理有著異常嚴格要求的行業,而電子銀行業務的外包有可能把本屬銀行機構的風險、管理責任及合規要求轉移給不受監管當局監管的第三方。在此情況下,銀行機構如何有效控制外包帶來的運營風險?監管機構如何確保外包供應商在外包過程中履行了其監管要求?為了解決這些問題,很多發達國家和地區的銀行監管當局已經陸續對此作出反應,以監管報告、建議或指引方式將電子銀行業務的外包活動納入到其原有監管體系中。

1.美國。早在1990年1月,美聯儲就通過一份監管聲明提醒金融機構注意訂立電子數據處理(ElectronicDigitalPlatforms,EDP)服務合同的潛在風險,美聯儲最為關注的問題是金融機構所簽EDP服務合同中是否含有對其原有風險管理體系存在不利影響的條款,如責任免除條款等。而美聯儲紐約銀行1995年的一封監管信函則明確了外包服務安排報告規則,即無論任何銀行服務機構都應該在首次簽署外包服務合同或者履行合同后的30天內向合適的聯邦銀行機構報告這種關系。

另外,聯邦金融機構檢查委員會(FFIEC)還了一系列旨在闡明銀行管理IT外包風險方面職責的指引與公告,例如《FFIEC對外包技術服務的風險管理指引》(2000年)提出了由董事會負責外包引入和風險管理的原則;《FFIEC對技術服務商(TSP)監管手冊》(2003年)概述了TSP風險的監管流程與方法;《IT外包技術服務檢查手冊》(2004年)為監管人員的審計檢查提供了相應的程序指引。

2.香港。香港金融管理局(HKMA)2001年12月的《外判》對本地銀行業的的外包活動表達了相當明確的監管態度,它雖然并非專門針對電子銀行,但其中載明的一般監管方法及有關技術外包的管控措施等均對電子銀行外包具有參考價值。在《外判》指引中金融管理局明確只要被監管機構的外包安排具備周詳的計劃和妥善的管理且不會有導致損害客戶利益的情形發生,金融管理局就不會干涉。[2]

而所謂“周詳的計劃和妥善的管理”則包括了以系列的特殊管控措施。首先,在選擇外包服務商時,銀行應審查其是否具備足夠的資源與專業知識,而在將關鍵技術如數據中心操作外包時,還應由獨立第三方作出獨立評估報告,報告將提交金融管理局備案。其次,在同外包服務商簽訂協議時,金融管理局強調應清楚載明外包服務商的履行標準和服務水平。再次,在外包安排存續期間,銀行應對外包服務商實施持續充分的監控和制定有效的應急計劃。最后,為了防止外包風險的過于集中,銀行還應盡量避免過度依賴單一的外部服務商。

3.瑞士。1999年8月,瑞士聯邦銀行委員會(SFBC)了針對銀行與證券公司的《外包指引》,允許金融機構在未經SFBC明確同意的情況下實施外包。但該指引規定外包必須得到董事會的同意方可實施,必須訂立書面合同,并要求金融機構將外包業務納入內控體系,外包合同必須明確允許SFBC、金融機構及其內外部審計機構對外包服務商進行必要的監控,同時某些核心管理職能是不允許外包的。

此外,伴隨著國際金融一體化步伐的加快,各國監管者也逐漸意識到,外包所帶來的風險往往是超越國境的。因此巴塞爾銀行監管委員會于2003年先后了《電子銀行風險管理原則》及《跨境電子銀行業務的管理與監管》,為電子銀行業務(包括外包)的監管提供了高級指導。巴塞爾銀行監管委員會在綜合各國監管經驗的基礎上,指出電子銀行業務外包的風險控制首要原則是董事會和高級管理層應該對與電子銀行業務的有關風險進行有效的管理和監督,通過建立全面和持續的盡職調查制度與監管程序來處理銀行與外包第三方的相互關系。[3]

四、我國對電子銀行業務外包監管的實踐與法規建設

近年來,我國銀行業的外包勢頭也發展迅猛,各大商業銀行都相繼開設了電子銀行業務,其中四大商業銀行都選擇了自主開發核心技術與輔助業務外包相結合的道路,而光大銀行、民生銀行等股份制商業銀行則選擇將更多的信用卡業務、網絡銀行業務外包出去以降低運營成本。但在電子銀行業務蓬勃發展的同時我國對其的監管還處于逐漸發展和不斷探索中。目前我國電子銀行業務監管事宜主要由銀監會負責,關電子銀行監管的法律框架也已初步確立,主要由《電子簽名法》、《電子銀行業務管理辦法》、《電子銀行安全評估指引》和《銀行業信息資產風險監管暫行辦法》等組成,而其中2005年頒布的《電子銀行業務管理辦法》是我國首次出現“外包管理”字眼的法律文本,其對電子銀行業務外包的發展和監管可謂意義深遠。

《電子銀行業務管理辦法》(以下簡稱《辦法》)將網上銀行、電話銀行、手機銀行及自助銀行、ATM等均納入電子銀行業務范疇,擴大了對電子銀行業務的監管范圍,改變了長期以來部分電子銀行業務監管無據的狀況。[4]同時《辦法》突出強調了電子銀行系統的安全評估工作,要求金融機構聘請有資質的安全評估機構,至少每2年對電子銀行進行一次全面的安全評估。而為了應對新興的電子銀行業務外包風險,《辦法》還明確了許多具體的監管措施:(1)規定金融機構在選擇電子銀行業務外包服務供應商時,應充分審查、評估其經營狀況、財務狀況和實際風險控制與責任承擔能力。(2)規定金融機構應當與外包服務供應商簽訂書面合同,明確雙方的權利、義務。在合同中應明確規定外包服務供應商的保密義務和保密責任。(3)規定金融機構應建立針對電子銀行業務外包風險的應急計劃,并應制定在意外情況下能夠實現外包服務供應商順利變更,保證外包服務不間斷的應急預案。(4)規定金融機構對電子銀行業務處理系統、授權管理系統、數據備份系統等涉及機密數據管理與傳遞環節的系統進行外包時,應經過董事會或者法人代表批準,并應在外包實施前向銀監會報告。

筆者認為,《辦法》的上述規定已經吸收了很多國外監管的經驗,并對我國銀行業的發展情況有所考慮,它的出臺既是我國監管當局在金融全球化趨勢下對監管工作的一項適應性創新,也是一項有利于我國銀行業在改制上市及發展過程中提高自身風險管理水平的重要舉措。但是《辦法》仍存在一些不足,諸如要求金融機構對第三方認證機構的可靠性和公信力進行保證并不盡合理。此外對金融機構的責任規定也過于嚴苛。

五、健全我國電子銀行業務外包監管體系的思考

雖然我國已經對電子銀行業務外包的監管制定了比較明確的規章,但是對電子銀行業務的監管應該是一個完整的體

系,而且目前在我國的社會背景下,紙面上的法律要變為行動中的法律無疑還有較長的路要走。實踐中由于信息技術的發展以及很多監管人員對于電子銀行外包風險的認識不足,導致我國各地監管機構的監管理念和執法水平存在較大差異,所以筆者認為有必要進一步健全和完善我國有關電子銀行業務外包的監管體系,以促進電子銀行業務的良性發展。

1.在監管的價值取向上,銀監會應該綜合考慮監管的安全目標與金融機構的效率追求,實現金融安全與交易效率的平衡發展。銀行是基于提升效益目的而實施外包的,因此監管當局不能僅僅為了監管的安全價值而不顧銀行的效率價值。筆者認為,銀監會應在謹慎基礎上支持銀行業更多的外包活動,這也是應對入世后更為激烈的銀行競爭所必需的。當然銀監會應始終堅持以下兩個原則:第一,確保銀行業外包活動處于銀監會的有效監管之下;第二,確保銀行機構合理制訂外包計劃和妥善處理外包風險。

2.銀監會應進一步細化現有的電子銀行業務外包監管規則。現有的外包監管規則總體而言仍偏于原則性,因而需要在既存原則框架之下盡快出臺更具操作性的監管細則對監管人員的監管范圍、權限和監管程序予以規范。此外,電子銀行外包的實踐是不斷發展變化的,因而密切關注電子銀行的最新發展動態,適當汲取國際上的先進經驗,豐富電子銀行業務外包風險管理的內容也極為必要。

3.監管部門還應加強有關客戶金融信息隱私保護的力度。在電子銀行業務外包活動中,最易遭到侵犯的客戶合法權益就是客戶的金融信息隱私權,例如2005年美國信用卡第三方服務商(CardsystemsSolutionsInc.)的系統被黑客侵入,造成包括MasterCard、VISA、AmericanExpres在內高達4000多萬信用卡用戶的數據資料被竊,給銀行和客戶帶來了巨大的損失。因此,監管當局應該盡快規范電子銀行隱私政策,督促銀行和外包商共同采取措施安全保障措施來防范此類風險。

總的來說,在構建與完善我國電子銀行業務外包監管體系的過程中,銀監會應當關注市場的新變化和電子銀行實踐中的新問題,充分征求市場各方主體意見和密切關注國內外最新研究成果的基礎上適時出臺明確的監管指引與清晰的操作規則,盡量減少監管的滯后或缺位。同時,銀監會還應貫徹技術中立原則,為市場創新留下充足空間,在安全與效率之間,在規范性與靈活性之間尋求合理的平衡點。

篇5

“五個充分

認識”

尚福林主席在2014年全國銀行業監管工作會議上全面深刻地分析了當前形勢，對深入推進銀行業改革開放進行了部署，明確了銀行業深化自身改革的重點，強調了防范和化解金融風險隱患的舉措，并對提升銀行業金融服務水平提出了具體要求。針對尚主席講話中的“五個充分認識”、“銀行業治理體系改革”、“業務產品創新”、“監管改革”、“防范和化解金融風險隱患”、“提升金融服務水平”等關鍵詞，本刊進行一一解讀。

關鍵詞之一：“五個充分認識”

對于當前銀行業面臨的形勢，尚主席在講話中強調，要充分認識經濟緩慢復蘇對銀行業當前發展的影響，充分認識全面深化改革對銀行業應變能力的影響，充分認識產業結構調整對銀行業風控能力的影響，充分認識貨幣政策調整對銀行業適應能力的影響，充分認識金融業態演變對銀行創新能力的影響。

尚主席指出，世界經濟仍將延續緩慢復蘇態勢，我國經濟面臨增長速度換擋期、結構調整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”，經濟的差異性復蘇和行業的差別性變化將對我國銀行業的發展戰略和業務轉型帶來很大影響。市場在資源配置中起決定性作用的機制強化后，對銀行業金融機構經營自主決策、利率自主定價、風險自主擔責等會產生更大影響。同時，國內外貨幣政策變化的大背景下，銀行業資產負債管理方式面臨新的挑戰。新興金融業態的興起和發展，對銀行體系發展提出了新的挑戰。

尚主席深刻分析了銀行業所面臨的形勢變化，從國家安全和改革全局的角度看金融，從國民經濟循環流轉分析金融，及時引導銀行業保持清醒頭腦，增強轉型發展的危機感和緊迫感，非常具有現實意義。“在當前國內外貨幣政策變化的大背景下，有的銀行仍然按照慣性思維，追求規模高增速、業績高指標、利潤高增長，仍然在走規模擴張的老路。”這種不科學、不可持續的發展模式已被市場敲響了警鐘。復雜多變、嚴峻迫切的形勢，要求銀行業審時度勢，對自身的發展戰略、轉型方向、風控體系、業務結構、資產負債管理方式、現代信息技術與金融業務融合等重大課題進行深入研究、考量論證，充分做好應對挑戰的準備，增強統籌謀劃能力，抓住戰略機遇，贏得改革創新、轉型發展的先機，贏得未來。

關鍵詞之二：四大治理體系建設

尚主席在講話中指出，深化銀行業改革，首先要推進銀行業自身治理體系的現代化建設，重點是完善公司治理、業務治理、風險治理和行業治理四大體系建設。

提出“推進銀行業自身治理體系現代化建設”是一大亮點，有著深刻的時代背景。十八屆三中全會把完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標。國家層面上的治理體系和治理能力現代化推進要求和實踐，必然也必須反映在金融、銀行領域。

從銀行業自身來看，推進銀行業自身治理體系的現代化建設，是深化銀行業改革的首要要求，是銀行業實現長期可持續發展的必然要求。銀行業改革要想全面、深入、有效推進，必須首先深化銀行業自身改革，特別是銀行業自身的治理體系改革，只有做到這一點，銀行業才具備了服務全面改革這個大局的前提。同時，面對當前復雜多變的國內外形勢，銀行業唯有練好內功，構建系統完備、科學規范、運行有效的體制機制，具有健全的治理體系和高水平的治理能力，才能從根本上做到長治久安、基業長青。

尚主席在講話中明確了完善公司治理、業務治理、風險治理和行業治理四大體系建設的重點。總的來看，公司治理體系改革強調“制衡有效”和“激勵兼容”，以解決大股東控制、內部人控制、高管層個人利益與銀行中長期發展目標不統一等問題，這一點，對于部分中小銀行、農商銀行和非銀金融機構尤其重要。業務治理體系改革適應銀行綜合化經營、集團化發展的趨勢及新形勢下客戶行為模式的變化，對銀行體制、業務模式進行改革，在促進銀行業轉型發展的同時，對一些非銀行金融業務也能起到風險隔離的作用。風險治理體系改革突出風險全口徑并表和風險全方位管理，強調風險責任歸屬，從實質上強化全面風險管理。行業治理體系改革強化行業協會的服務和救助功能，以此增強行業自律和自我救助能力，體現還權于市場、讓權于社會，加強行業穩定機制建設的導向。

關鍵詞之三：業務產品創新三原則

尚主席在講話中提出了業務產品創新的三原則，即“柵欄”原則、“普惠”原則、“驅動”原則。

持續進行業務產品創新是打造銀行業差異化競爭優勢的必由之路，是深化銀行業自身改革和推動全面改革的題中應有之意和重要一環。“柵欄”、“普惠”、“驅動”這三個原則，在頂層設計和總體規劃的層面上確立了銀行業金融機構業務產品創新的導向。

“柵欄”原則體現了審慎推進金融產品創新的態度。為需要保護的業務設置“柵欄”，實行“柵欄”防護，并鼓勵在“柵欄”內積極創新，做到既能避險又能增利。“普惠”原則著眼于農村金融仍然是整個金融改革發展最為薄弱環節這一現實，以服務“三農”為出發點和落腳點，堅持局部利益服從整體利益，眼前利益服從長遠利益，通過服務方式的創新，通過以人為本，擴大金融服務的覆蓋面、公平性和可獲得性，推動建立“陽光普照”的農村普惠金融體系，提升廣大金融消費群體對金融服務的滿意度。“驅動”原則，強調創新驅動特別是管理制度創新的效力，明確了農村“三權”抵質押、信貸資產證券化等當前業務創新的重點領域，以此進一步釋放改革紅利、制度創新紅利、拓展市場空間。

關鍵詞之四：監管改革四大重點

尚主席在講話中提出了當前監管改革的重點，即優化市場準入，推進分類管理，完善監管規劃，改進監管方式。