銀行法律知識培訓精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇銀行法律知識培訓，期待它們能激發您的靈感。

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關鍵詞：商業銀行 法律風險

中圖分類號：F830.33 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9082 （2013）11-0041-01

近年來，隨著金融市場的快速發展，商業銀行的風險來源日趨復雜，除傳統的信用風險和市場風險外，法律風險在商業銀行的風險組合中的地位不斷上升，對其風險總量的影響也越來越大。目前我國商業銀行還缺乏全面、系統的認識和防范。本文擬就上述問題進行探討，提出了商業銀行法律風險管理的若干措施及建議。

一、商業銀行法律風險的概念

1.法律風險的內涵

我國銀監會則在《商業銀行操作風險管理指引》的附錄中這樣定義法律風險為：（1）商業銀行簽訂的合同因違反法律或行政法規可能被依法撤銷或者確認無效的；（2）商業銀行因違約、侵權或者其他事由被提訟或者申請仲裁，依法可能承擔賠償責任的；（3）商業銀行的業務活動違反法律或者行政法規，依法可能承擔行政責任或者刑事責任的。

2.法律風險的特征

把握法律風險特征是構建高效的風險監管框架和風險管理體系的前提，對于商業銀行內部各風險管理部門職責的合理劃分以及監管方法和風險管理技術的正確選用也具有重要意義。總結起來法律風險的特征有三點：（一）法律風險是一種特殊類型的操作風險。（二）法律風險的分布非常廣泛。（三）法律風險是一種需要計提資本的風險。

二、商業銀行法律風險控制存在的問題

和西方發達國家商業銀行相比，由于文化傳統、政治經濟等原因，我國商業銀行走上商業化道路時間短、市場化程度低等因素，導致法律風險管理工作顯得有些薄弱。

（一）法律風險管理文化尚未形成。法律風險管理文化，是一種融合了法律文化、現代商業銀行經營思想、風險管理理念、風險管理行為、風險控制標準和風險管理環境的文化影響力。它決定了銀行經營管理中的法律風險管理觀念和行為模式，在商業銀行經營管理中占據十分重要的地位。但是，由于一系列的原因，無論是監管機構，或是商業銀行自身對法律風險的防范都不夠重視。

（二）法律風險管理組織機構還不健全。在我國，商業銀行大部分都下設風險管理委員會，并設立了風險總監職位，專職管理銀行風險，但其主要管理的是信貸中的市場風險、信用風險和操作風險，沒有將法律風險作為一種獨立的風險事項來管理，沒有形成真正意義上的法律風險管理體系。即使像四大國有商業銀行通過股份制改造，已按照中國人民銀行頒布實施的《股份制商業銀行公司治理指引》的要求建立了股東會、董事會、監事會、高級管理層和各專業委員會，但也未建立以董事會及其高級經理直接領導的，以獨立法律風險管理部門為中心，與各個經營部門緊密聯系的法律風險內部管理系統、運作機制、組織制度。

（三）法律風險管理人員嚴重缺乏。銀行業有一群具有較高水平的法律人員，但其僅限于銀行法律事務，對其他有關知識特別是風險管理知識了解尚不夠深人，也缺乏社會律師擁有的社會影響力。而大多數的外聘律師不懂銀行的經營、管理，提供的法律意見常常不適應銀行的實際需要，并不能真正全面參與銀行的法律風險管理。另外由于銀行法律人員和社會律師的待遇差距懸殊，導致銀行優秀的法律人才嚴重流失，法律人才匾乏進一步加劇。

（四）法律風險管理的手段、方法嚴重滯后。與西方銀行業采用先進的風險管理手段和方法相比，我國銀行業的法律風險管理仍停留在傳統的建章立制的管理上，重視法律風險的定性分析，定量分析明顯不足，沒有建立VAR，、 敏感性分析、壓力測度等法律萬險管理方法。此外，還存在缺乏法律風險推理信息，缺乏深度數理分析，沒有建立相應的法律風險管理模型問題。

三、加強商業銀行法律風險管理的思考

我國商業銀行應積極借鑒外國商業銀行成熟的法律風險管理經驗和先進的法律風險監管理念，根據自身經營特點和法律環境，逐步建立起法律風險管理體系，并不斷積累經驗，培育自身的風險敏感度，從而有效防范和控制商業銀行的法律風險并提高自身的整體風險管理水平。

（一）樹立先進的法律風險管理文化。世界各國的商業銀行在發展的過程中，基本上都把"自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束"等作為經營活動的基本原則。

（二）加大法律風險管理知識培訓。通過培訓，可以增強銀行從業人員的法律風險防范意識，注重加強對全體人員的法律知識培訓，尤其是銀行高管人員的培訓，提高其法律風險預防與控制意識。

（三）開發法律風險管理的技術和方法。積極借鑒發達國家商業銀行管理法律風險的先進技術和方法，從積累法律風險損失數據人手，盡早建立全面的、敏感性強的法律風險指標體系，并為逐步采用更加復雜的方法管理法律風險做充分的準備。

（四）建立獨立的法律風險管理部門。要有效地推進監控法律風險管理制度體系的建立，提高監控制度的有效性及執行力，必須具備一個擁有一定獨立性和權限的法律部門。

參考文獻

[1] FSA， The Interin Prudential Sourcebooks for Insurers and Friendly Societies and the Lloyd’s Sourcebook： Guidance on Systems and Controls[R]， London： FSA， 2002. 22.

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[3] 張煒.商業銀行法律風險防控體系優化建設對策研究[J].金融論壇， 2008， （2）

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一、銀行信貸業務承擔的法律風險

1、銀行信貸業務制度存在漏洞

信貸業務的運行流程和規則遵循的是管理制度和規定，而大多數銀行管理制度中所包含的只是一般化的操作情況。但業務的實際往來過程是復雜的，其中可能出現各種各樣難以應付的問題。對于一些特殊情況的預見和處理，管理制度中沒有列出相應的預防措施和解決渠道，管理條例不完善，這就造成了后期發生業務和金融糾紛時沒有相應完善的處理機制。管理條例中缺乏與法律條文相對應的實施措施和解決辦法，在簽訂文件的過程中沒有確立嚴格的審查制度，當引起法律糾紛追責時銀行可能因此承擔損失。

2、法律法規中細節的遺漏

隨著經濟的快速發展，市場環境結構不斷發生新的變化。信貸糾紛的實際情況也因此越來越復雜多樣，關于商業銀行信貸的法律條款本身在某些地帶就存在細節模糊和遺漏的問題。具體情境不斷變化，一些條文已經無法適應新的實際應用需要，缺乏操作可行性，就導致了業界短時間內出現法律規定“青黃不接”的情形。由于法規中細節規定不明確，一旦沒有嚴格執行業務操作流程，例如在簽章時混淆了責任人等，伴隨而產生的就是法律風險。

3、銀行從業人員缺乏專業法律知識培訓宣傳

商業銀行在以往的從業人員管理中只注重業務知識的強化和操作流程的檢驗，忽略了相關法律的宣傳。工作人員缺乏基本的法律意識，未重視銀行文件內的簽署條例，為追求銀行效益的最大化，無意識的操作產生了法律風險。例如在所有合同中都要有相應的日期簽訂才具有法律效應，否則就會造成其中期限模糊，還款日期不明確或混淆等情況發生。而有的工作人員雖然具有一定的法律素養，但錯誤理解了法律規定中所詮釋的內容，實行錯誤商業操作，陷入誤區，造成風險的產生。[2]

4、信貸監管執法不當

監督管理部門不當的執法是商業銀行法律風險的來源之一。監管部門在執行權利的過程中對某些不合理的商業現象睜一只眼閉一只眼，銀行沒有意識到自身問題的嚴重性，繼續經營造成法律風險?；蛘弑O管部門過度執法，直接導致銀行面臨法律風險，造成損失。

總的來說，監管過程中主客體不明確、監管落實不到位、監管法律界限不明確都是商業銀行法律風險產生的種種原因。

二、銀行信貸業務法律風險的防控策略

1、設立專門的信貸法律風險防控機構

在法律風險產生之前預知風險可能發生的方向和構成威脅的因素，有助于減少商業銀行因法律風險產生的損失。因此，銀行要設立具有專業法律知識素養的風險防控機構，為銀行經營提前打好“預防針”。在業務操作的各個流程中建立專業咨詢制度，避免從業人員因法律的不專業性走入誤區，將強大的法律素質與業務素質有機結合，共同創造優良的信貸服務環境。同時，專業法律風防機構負責的內容還包括明確當前存在的法律風險，為其制定相應的解決和應對策略；幫助業務人員辨識風險，減少風險來源；在銀行內部定期開展信貸法律知識普及宣傳，加強風險控制管理。

2、加強與執法部門的溝通交流

銀行在商業運營的過程中，應該及時與外部監管進行溝通交流，獲取最新資訊和動態。從而對內嚴格要求，在經營范圍內，做好自監自省工作，保證盡到法律責任和義務。加強內部操作管理監察工作，通過內部流程監控，防止內部流程漏洞引起內部人員面對巨額利益的誘惑鋌而走險。同時，建立針對各個部門專門的監督辦法，制定相關危機處理制度，從根本上避免法律危機的產生。

3、與客戶建立良好的溝通關系

商業銀行信貸所涉及的法律糾紛，大部分與客戶有關，因此及時與客戶做好溝通，明確雙方責任和義務。在業務交往中向消費者宣傳信貸法律知識，幫助消費者維護合理權益，完善前期的交易事宜。避免因責任不清，簽署項目條款模糊，由客戶產生的法律風險。

4、增強銀行全體人員的法律意識

商業銀行的所有信貸業務流程中都不可避免的要與法律知識打交道，所以要加強銀行內部人員從上到下的法律意識。首先，信貸業務人員要有法律風險意識，認識到工作活動中法律意識的缺失可能導致的嚴重后果。開展法律法規知識學習和宣傳培訓活動，將法律知識宣傳應用列入基本的員工技能培訓中，激發員工主動學習法律風控的積極性。法律法規的學習包括法律法規、貸款新規、會計制度，以及銀行內部規定。其中銀行內部規定是重中之重，銀行內部規定的學習讓工作中碰到的問題有據可查、有理可依，可以有效的避免合規風險。[3]在危機意識樹立的前提下，由銀行內部防控機構針對每一項業務流程可能產生的法律危機，制定專門的法律風防制度，形成一個完善、統一的良性循環系統。

5、優化法律訴訟途徑，提高應對能力

在危機產生前要注意風險的防控，降低風險出現的幾率。但危機的產生是不可避免的，所以當面對法律風險時，銀行風控機構要及時采取措施，盡量減少因法律訴訟造成的損失，爭取維護自身權益。這就要求銀行在訴訟過程中提高訴訟效益，盡可能取得最好的結果，做好前期數據資料的全面備案，及時跟進事件的發展和調查，把握訴訟進程，爭取占據有利地位。事后總結經驗，做好法律評估分析，避免以后同類危機的出現。

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人員配備不足，監管手段落后，嚴重影響到基層央行會計監管的效果?；鶎友胄袝嫴块T既承擔著轄內各金融機構的資金清算、國庫資金的上繳下撥等日常性業務，同時還肩負著帳戶管理、人民幣大額和可疑交易監測、結算管理等監督檢查職責。而目前，基層央行的主要監管手段仍停留在現場檢查階段，到金融機構進行現場檢查，按制度要求，至少不能少于兩人，但目前，縣支行會計部門一般只有6-7個人，難免出現混崗違規操作的現象。

新的金融業務和金融工具的出現，給基層央行會計監管增加了難度。近年來，各金融機構隨著服務品種和服務范圍的擴大，信用卡、網絡銀行、電話銀行等新的支付結算工具隨之產生，使傳統的會計監管理念和監管方式面臨著許多新情況、新問題的挑戰，加上基層會計監管隊伍觀念陳舊、年齡老化、學識水平偏低、知識結構不合理，同時缺乏對各種新業務、新工具、新金融政策法規的了解，故而無形中對會計監管職能的充分發揮打一定的折扣。

盡快制定相關支付結算法規，合理確定人民銀行與銀行監督部門的職責權限。盡快修訂以《票據法》為核心，以《票據管理實施辦法》、《支付結算管理辦法》、《人民幣銀行結算帳戶管理辦法》為主體的支付結算法規制度，按照各有側重，相互協調、相互配合的原則，對中央銀行與銀監會在會計監管上的分工進行明確。

基層央行要積極轉變會計監管理念，不斷創新管理手段與管理方式。將監管重點由以往的日常事物性管理、事后檢查為主逐步向制度建設、工具創新、信息搜集分析、風險控制為一體的事前控制為主的管理模式的轉變。要將大額和可疑支付交易的檢測作為支付結算管理的重點，從制度和技術層面上不斷提高管理的廣度和深度。同時積極探索基層央行會計監管的新方法與新途徑。

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關鍵詞：基層央行；金融法律人才；人才培養

一、西安分行轄區金融法律人才現狀

近年來，隨著央行職能的轉變，依法治行依法行政工作不斷推進，基層行對法律工作的重視程度進一步得到加強，金融法律生態環境得到進一步改善，金融法律人才隊伍建設步伐明顯加快。以人民銀行西安分行全轄為例，截止2010年末，西安分行轄內法律部門在崗人數已達101人，較2005年底增長了51%。隨著全轄法律部門工作人員充實增加的同時，金融法律人才質量也有了較大幅度的提高，從2005年至2010年，分行全轄共接收法律專業應屆畢業生114人，占新入行人員總數的7%。這些法律專業的畢業生充實到基層央行后，為基層央行依法履行職責提供了有力的保證。

目前，西安分行轄區金融法律人才隊伍呈現以下三個特征：一是年齡結構合理，年輕化趨勢明顯。全轄法律部門干部平均年齡35.4歲，較2005年下降了5.1歲。其中，35歲以下的54人，占54%。二是文化程度整體較高。本科及以上學歷95人，占94%。其中，碩士研究生19人，占19%。三是法律專業人員占比增長較快。目前全轄法律部門的工作人員中法律專業畢業的為39人，占比達到了39%，較2005年增長了41%。

二、制約基層央行金融法律人才隊伍科學發展的問題

（一）基層央行金融法律人才成長環境有待進一步優化

近年來，雖然在分行高度重視和全轄各單位的緊密配合下，基層央行法律機構不斷健全，人員隊伍不斷加強，但與金融改革發展對培養法律人才的高標準、嚴要求相比，基層金融法律人才的成長環境還存在一些問題，主要表現在：法律事務部門和辦公室未分開，法律事務干部仍然需要從事大量的辦公室的日常行政事務，不能集中精力專注于基層央行的法律事務，也無法就一些金融法律熱點和難點問題進行及時跟蹤調研。

（二）基層央行金融法律人才隊伍專業和經歷單一的情況還比較普遍

從統計數據來分析，近五年在總行的大力支持下，分行選拔錄用了相當數量的素質較高的人才，其中一部分補充到了各分支行的法律事務崗。但由于工作經歷少、實踐時間不足，專業和經歷單一的問題依然存在。如：經濟金融專業畢業的行員對法律專業知識的了解和掌握還不夠熟悉；法律專業畢業的行員缺乏業務部門工作的實踐經驗，對如何能夠貼近人民銀行業務開展法律工作還沒有太多的經驗，還不能真正發揮出法律專業人才的綜合優勢。

（三）基層央行金融法律人才隊伍的綜合素質亟待提高

隨著基層央行不斷加大金融法律崗位培養鍛煉力度，金融法律人才的綜合素質和業務技能有了一定提升，但與依法有效履行貫徹實施貨幣政策、加強金融管理和服務、推進社會征信體系和金融法律生態環境建設、打擊洗錢犯罪等職能的實際需要相比，仍有較大差距。目前，在基層行法律部門法律專業人員雖然占到了39%，但大多數是出校門進行門的“點對點”直線式經歷，對如何應對訴訟案件缺乏一定的實踐經驗。還有些單位發生訴訟案件后，也是委托專業律師事務所，使本單位法律部門的人員喪失了學習鍛煉的機會。

三、加強基層央行法律人才隊伍建設的有效途徑

（一）多措并舉，努力為金融法律人才隊伍建設創造良好環境

一是加強機構建設。要積極嘗試推進法律部門獨立履行職責。如可試點對法律部門工作單獨進行考核等。二是盡可能使法律專業的行員多參與業務部門的工作，盡可能多的熟悉金融業務。三是積極利用央行文化建設，為金融法律人才提供發展空間，使之能夠感受到工作的成就感和價值感。

（二）創新方式，不斷加大金融法律人才隊伍培訓的力度

一是加大金融法律人才隊伍培訓力度。要從金融法律人才成長需要急迫解決的金融法律知識入手，加大業務培訓次數，增加理論和前沿培訓機會，將培訓的觸角向基層行特別是縣支行延伸。二是改革培訓的內容。應以新金融法律知識的引進、新案例介紹為主要培訓內容，適當增加對證券法、銀行法、保險法、信托與理財法律、金融創新（及相關法律問題）和涉外金融（及相關法律問題）等多個模塊的培訓。三是改革培訓的方式方法。在培訓過程中，可以借鑒商學院的案例教學，采用講座、小組討論、案例詳解與實踐考察等方式相結合，使受訓人員可以從全新的視角來解讀當前我國金融法律實施過程中面對的各種復雜疑難問題，鼓勵互動式的教學與研討。

（三）以人為本，建立科學的金融法律人才管理考核評價機制

一是建立基層央行金融法律人才庫。將符合條件的金融法律人才一律入庫，實行動態管理。二是積極鼓勵金融法律人才立足本職，增強業務素質。鼓勵金融法律人才參加國家司法考試。對通過并取得司法考試資格的金融法律人才，適當進行獎勵。三是以訴訟案件為抓手，全力推進金融法律干部崗位練兵活動。對轄內發生的訴訟案件，可從金融法律人才庫中抽調人員，全程參與，鍛煉隊伍，提升素質。

參考文獻

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[2]李鈾.人民銀行分支機構推行"法治中央銀行"標準化建設的探索與思考[J]．探索與思考,2008,(6):24-26。

[3]佟麗華,張文娟.律師公益法律服務的職業化、專業化和社會化[J].中國律師,2010,(3):45-47。

[4]楊秉龍.當前中國金融法制建設值得關注的幾個問題[J].西北金融法學研究,2010,(7):23-24。

[5]楊海維.基于人力資本視角下基層央行員工培訓體系研究[J].西部金融,2010,(10):14-15。

The Practice and Exploration of Strengthening Law Talent

Team Construction in the PBC Branches

XUN Xinle

（Xi'an Branch PBC, Xi'an Shaanxi 710075）

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一、基層央行行政執法概況

長期以來，人民銀行分支機構全面推進依法行政，按照科學行政、民主行政、依法行政的要求，積極推進基層央行法治化建設進程，不斷提高依法行政水平，進一步建立健全科學化、民主化、規范化的行政決策機制和制度，進一步明確行政執法權限，完善執法程序，提高執法水平，廣泛推行行政執法責任制、評議考核制，做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一?；鶎友胄懈鶕笤O立了行政處罰委員會、行政復議委員會等常設機構，配備了專業的條法干部負責日常的法律事務，行政執法工作不斷向規范化、專業化方向邁進。基層央行嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》（中國人民銀行令〔2010〕第1號）和《中國人民銀行行政執法責任追究辦法》（銀辦發〔2006〕116號），建立了行政執法責任制度，形成了內外相結合的監督體系，進一步規范了行政執法行為和執法程序，明確行政執法責任，保障行政執法的合法與公正，使依法行政工作穩步推進。根據《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《行政許可法》、《人民幣管理條例》、《行政處罰法》、《現金管理暫行條例》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《中華人民共和國國家金庫條例》、《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》、《反洗錢法》、《金融機構反洗錢規定》、《金融違法行為處罰辦法》、《會計法》、《統計法》、《統計法實施細則》、《金融統計管理規定》、《外匯管理條例》、《結匯、售匯及付匯管理規定》、《境內外匯賬戶管理規定》等法律法規，目前基層人民銀行行政執法內容主要有如下幾個類別：一是存款準備金管理；二是中國人民銀行特種貸款管理；三是銀行間同業拆借市場、銀行間債券市場管理；四是人民幣管理；五是國庫行為管理；六是清算管理；七是反洗錢管理；八是財務會計管理；九是調查統計管理；十是外匯管理。從上述行政執法依據及內容來看，近年來，人民銀行基層行行政執法工作總體而言有逐步規范的趨勢，對于執法行為和行政處罰行為有明確的法律依據，對于檢查程序和行政處罰有嚴格的要求，嚴格遵守行使行政處罰權的告知、聽證、處罰與執行等程序，做到有法可依，法治央行的建設在不斷深化，但行政執法工作取得進步的同時，也存在諸多的問題。

二、基層央行行政執法存在的問題

（一）相關法律法規立法滯后，出現“法律真空”或法律沖突

基層人民銀行作為行政處罰依據的金融法規、規章未及時修訂，這使基層央行在行政執法過程中依據不明，困難重重。如1994年制定的《銀行賬戶管理辦法》對開戶主體、開戶條件、開戶程序、賬戶設置種類、賬戶管理手段的界定等與現實的經濟生活相脫節，無法滿足賬戶管理的需要，一些支付結算中的風險點及新興業務仍沒有系統的法律法規對其加以約束，如對大額支付、電子支付工具及網上支付業務的監控等。1985年頒布的《國家金庫條例》及其實施細則，整個思路和框架是計劃經濟體制的產物，沒有體現國庫風險防范的需要。一些重要的國庫業務如國庫監管、國庫退庫、國庫撥款，以及一些新的國庫業務，如支付系統往來、國庫內部往來和橫向聯網等，沒有明確的管理操作規定，使國庫業務陷入制度盲區。由于無法可依或法制不健全，金融機構各行其是，基層央行在執法過程容易引起糾紛，在一定程度上削弱了基層人民銀行行政執法的效力與權威?！斗聪村X法》規定：對不建立反洗錢內部控制制度，與身份不明的客戶進行交易或者為客戶開立匿名賬戶、假名賬戶的金融機構，金融監督管理機構可以取消其直接負責的董事、高級管理人員和其他直接責任人員的任職資格。但是對高級管理人員任職資格的管理是由銀行業監督管理機構承擔的，作為反洗錢行政主管部門的人民銀行僅有建議權，只能建議有關金融監督管理機構給予紀律處分。這使得基層人民銀行處于一種雖行使反洗錢監督管理職能，但行政處罰權卻受到限制的尷尬境地。此外，總行出臺部門規章或行政執法操作指南，大區分行、省會中支及部分地州中支也相應出臺執法檢查指南，各操作指南雖然有相同之處，但有時部分法律文書格式有所差別，對程序要求也非完全重合，甚至出現自相矛盾的情況，在上級行進行檢查時會適用不同的檢查標準，這給基層央行適用何種行政執法指南造成疑惑。

（二）“重實體，輕程序”，未嚴格遵守行政執法程序

1.對程序的執行力度有所欠缺。公正的程序比不公正的程序更能產生公正的結果，這是程序存在的價值，但目前基層央行執法過程中沒有嚴格按照法律規定的程序操作，隨意減少執法環節。筆者進行依法行政監督檢查和案卷評查工作檢查時發現，行政執法檢查工作時經常出現如下問題：未及時調整法律事務工作領導小組人員；因調離人行、執法證遺失等原因未及時收回和注銷執執法證；不發送行政處罰意見告知書，直接將行政處罰決定書發給當事人；行政處罰意見告知書中，未告知當事人有陳述、申辯的權利；做出數額較大的行政處罰時，未告知當事人聽證的權利等；時間順序顛倒，如調查取證日期早于立案日期、處罰決定書送達日期早于行政處罰決定的日期等；基層央行所檢查單位的工作人員為熟知人員時未及時出示執法證件；新行員無執法證便進行執法檢查；個別行政許可公示內容不夠完整，未公示與行政許可事項有關的業務辦理流程；單位人動后未及時調整行政處罰委員會、行政復議員會等內設法律事務部門組成人員。

2.對證據收集重視程度不夠。在實際工作中，部分基層人民銀行在進行行政執法檢查過程中，執法人員未及時按檢查程序要求收集賬表、票據、證人證言、憑證等原始證據，或是收集證據不全，未形成強有力的支撐，未形成完整的證據鏈，這就給行政執法行為帶來隱患，一旦被處罰人提起行政訴訟，則作為行政處罰主要判斷依據的證據由于不全，其效力就會受到質疑，甚至陷入敗訴的境地。

3.送達程序及手續不完備，法律文書送達困難?；鶎友胄性趫谭ㄟ^程中往往會不嚴格執行有關法律規定的形式履行相關手續等，不按法定程序送達問題比較突出，容易出現應當直接送達的文書未送達當事人或送達后沒有送達依據；應當直接送達當事人的文書不直接送達當事人，而讓其他人代收轉交；文書能夠送達到當事人卻以公告送達方式進行送達；遇當事人拒收，留置送達不規范等問題。

（三）執法環境不夠理想，易受外部環境干擾

基層央行大多由于受地域因素限制，人際關系較為微妙，行政執法工作易受當地人文環境的影響，執法環境不夠理想，很難做到公平、公正、公開的執法。在縣支行，執法活動受到這些因素影響特別明顯。究其原因，部分源于基層人民銀行自身，部分來自于其他單位和個人。在部分經濟欠發達的地區，由于金融機構自身經營狀況較差，金融機構負責人或主管部門認為對其進行處罰將加重金融機構的負擔，個別地方政府從地方保護主義的角度出發，對人民銀行行政執法行為施加壓力。目前，很多基層央行的執法報告中體現出的多為次要問題，例如在人民幣管理、賬戶管理、反洗錢管理進行執法檢查中暴露出較為嚴重的問題常常不列入書面報告，存在重大法律風險，不利于依法行政工作的開展。

（四）執法人員專業素質有待提高，法律知識運用能力有所欠缺

多數業務部門執法人員為非法律專業人士，較少接受過專門系統的法學教育、培訓，對法律專業知識掌握不夠，法律素養長期得不到提升，行政執法隊伍建設跟不上新形勢下央行行政執法工作需要。以人行怒江中支為例，縣支行未配備有法律專業的條法干部，在行政執法檢查工作中會形成法律風險，執法隊伍年齡結構、知識結構呈老化趨勢。形成熟悉法律知識者具體業務知識不足，業務崗位人員法律知識缺乏的局面，部分執法檢查人員沒有在依法行政、履行職責、提高檢查監督有效性的角度出發，對檢查中發現的問題進行深入分析，剖析存在問題的原因，提出切實有效的整改意見，未及時進行宣傳、解釋、引導，未進行跟蹤監測后續的整改工作。這導致行政執法檢查中，重視檢查實效少，流于形式多，屢查屢犯現象時常發生。

（五）行政執法案卷存有問題，規范化程度不高

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》的規定，要健全行政執法案卷評查制度，建立健全行政處罰案卷評查長效機制，相關執法機構要定期或不定期對執法單位處罰案卷進行抽查，并及時將評查情況進行通報，指出案卷中存在的問題和改進措施，并將案卷評查結果作為年底重要考核依據。為此，多數基層人民銀行自2006年開始，每年均會對行政執法形成的案卷資料進行評價，通過監督檢查主要存在如下問題：

1.案卷材料填寫不規范。一般按照立案、調查取證、告知、聽證、決定、送達、執行、結案的順序，案卷內的文書材料應按照辦案的時間先后程序進行歸檔，兼顧文書材料之間的內在聯系進行排列。但在評查中，筆者發現部分縣支行行政執法資料沒有目錄，或沒有編碼。另外法律文書中的書寫用語不規范，有的部門在法律文書中使用繁體字或口語化的用語表述案件。案卷材料應該嚴格規范全面填寫，但在評查中筆者發現部分執法單位案卷材料填寫不規范，有錯填、漏填現象，個別執法單位在文書中被處罰對象名稱不一致或名稱填寫錯誤，處罰決定書送達回證沒有送達人簽字。

2.未注明處罰所依據法條的具體內容。由于行政相對人自身法律知識所限，對行政執法單位的行政處罰決定和強制措施所依據的法律具體條文并不熟悉，在文書中列明法律具體條文內容，可以起到說理勸服的作用，強化當事人自覺守法的意識，也可以保護相對人的合法權益，但部分基層央行在執法文書中未列明法條具體的內容。

3.執法所依據的法律法規引用錯誤。法律法規是處罰決定和其他行政執法行為的依據和支撐，但部分基層央行在處罰決定書或其他文書中由于疏忽或理解錯誤，所引用的法律法規名稱或具體條款出現偏差。例如將法律的具體第幾項看作第幾款，或是直接將法律條款引用錯誤。

三、對策建議

（一）建立健全相關法律法規，執法操作指南要統一規范

應重新梳理過去制定的有關行政執法的各種法律、法規和部門規章制度，尤其是那些涉及到行政執法的規章、制度，從中找出相互之間的矛盾之處，并及時加以修改和完善，使之形成一個完整、規范的行政規章，彌補行政執法中相關法律法規不一致的問題。各有關法律法規的銜接要一致，特別是對涉及兩個以上部門共同負責查處的違法案件，應明確界定參與方的權利、職責和義務，從而提高法規的執法力度，避免“法律真空”和法律沖突問題的出現。總行及相關部門要建議或主動對不適應新形勢的法律法規、部門規章或執法相關的制度進行修訂或者廢除，要盡快出臺一些與《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等有關法律法規相適應的實施細則或相應的司法解釋、配套規章，修改《現金管理暫行條例》、《國家金庫條例》及其實施細則等嚴重滯后于社會經濟發展的法律法規，提請國務院盡快修訂《金融違法行為處罰辦法》等規范性文件。在處罰依據和適用范圍上盡量細化規定，以增強基層執法的可操作性。建議總行出臺統一的執法操作指南，各大區分行、省會中支及部分地州中支出臺的行政執法指南要與總行的行政執法指南一致，避免出現因各行政執法指南之間產生沖突，從而使基層央行開展行政執法檢查時使用何種執法指南造成困惑的情況。

（二）嚴格遵守相關法律法規，重視行政執法程序規定

基層央行要嚴格執行《中國人民銀行執法檢查程序規定》（中國人民銀行令〔2010〕第1號）等法律法規，相關執法部門要加強與法律事務部門的溝通聯系，相互配合、各司其職，對于執法相關程序要認真進行檢查前的學習與領悟，在必要時，法律事務工作人員要對執法人員進行必要的檢查前的執法培訓，要求其掌握行政執法的程序以及要完成的相關法律文書，將制度執行到位，保證結果未出、程序先行，高度重視程序公正，避免“重結果，輕程序”的情況出現。

（三）加強行政執法管理，進行有效監督制約

1.構建法律、紀檢、內審部門相互配合、各司其責的監督格局。根據行政執法行為的風險點和風險程度，定期或不定期組織開展對行政執法工作檢查、案卷評查、監察和審計，將執法中存在的問題及時通報轄內各單位及執法部門，進行風險預警。建立和完善行政執法監督機制。各基層央行要成立由辦公室、紀檢監察室人員組成的金融行政執法督察組，負責對本行行政行為程序的合規性、行政處罰案件的合法性、法律文書制作和使用的準確性及行政行為人員的公正性和廉潔性進行督察，及時糾正不合規行為。完善執法責任制，實現責、權、利的統一。對執法人員在執行公務過程中，故意或過失地違反法律法規，造成重大執法錯誤所引起的法律責任要予以追究，從根本上改變有法不依、執法不力的狀況。

2.進一步健全和完善行政綜合執法制度。行政綜合執法綜合集中檢查的方式能促進金融機構認真執行法律規定，降低執法成本，提高執法效率，緩解執法力量不足，提高執法信息共享度，減輕被查金融機構的負擔。嚴格執行行政處罰、行政許可、行政復議備案制度，對于擬進行的行政處罰、行政執法檢查要進行備案審查，保證執法權力的正當行使。

3.嚴格執行行政執法立項審批制度。對于行政執法項目（包括縣支行）要由中心支行以上的法制工作部門進行充分的研究和論證，減少執法項目安排上的隨意性，保證執法質量。加強本單位法律事務部門與執法部門之間的聯系，將法律審核范圍擴大到行政許可決定、現場檢查意見書等行政文書，及時揭示執法風險，將問題及時進行預防。

（四）加強行政執法隊伍建設，著力提高執法人員法律素質

切實提高基層央行執法人員的職業素質，建立一支高素質的行政執法隊伍，是解決行政執法中存在問題的最有效方法。

1.提高行政執法人員在辦理具體案件過程中的實際操作能力。加強基層央行執法隊伍建設，認真開展以法律業務知識和操作技能等為主要內容的“應知、應會、應能”培訓，建立一支責任心強、政法合格、紀律嚴明、業務精通、作風過硬的金融行政執法隊伍。通過加強業務培訓，建設高素質的依法行政隊伍，使依法行政人員的法律和遵紀守法觀念明顯增強，業務水平、理論水平和操作技能有較大的提高，為依法行政和強化監管打下堅實的基礎。

2.加強法制學習，更新執法理念?；鶎尤嗣胥y行要認真組織員工學習修改后的《中國人民銀行法》、《商業銀行法》、《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《中國人民銀行執法檢查程序規定》以及與基層央行業務相關的法律法規，認真學習《中國人民銀行關于貫徹〈全面依法行政實施綱要〉的意見》，使干部職工樹立以人為本、執政為民、依法行政的理念，努力營造崇尚法治、遵守法律的氛圍，實現基層人民銀行的行政執法行為的程序化、法律化。

3.培養專職的法制干部，向專業化方向邁進。由于社會法制化進程的加快，基層央行的法制工作也變得越來越復雜，工作量也越來越大，工作的要求也越來越高。但從目前縣支行的現狀來看，不僅人員不到位情況較為普遍，法律事務工作大多由非法律專業人員擔任。此外，專職的條法干部除從事法制工作外，還要從事辦公室其他的事務，無法將全部的精力投入基層央行的法制工作中來。為此，縣支行要配備有法律專業背景的條法干部，專門從事行內法律知識的培訓、法律事務的咨詢和法律業務的辦理工作，做好行政行為的合法性、準確性、公平性的監督審查工作，及時發現和糾正行政執法行為中存在的問題，防范和化解行政執法產生的法律風險。

（五）加大案卷監督檢查力度，保證檔案資料完整規范

1.充分發揮法律事務辦公室和行政處罰委員會的職能。法律事務辦公室、行政處罰委員會和行政執法科室要實現良性互動，在各自的職責范圍內發揮作用，同時法律事務辦公室和行政處罰委員會要加強對執法科室和縣支行的行政執法的監督與檢查，為執法部門提供良好的法律服務；同時要定期或不定期的對相關執法部門及縣支行進行依法行政監督檢查和案卷評查工作，對于檢查中發現的問題要及時提出，并要求責任部門按時整改，保證基層央行的行政執法所形成的案卷完整規范。