公共管理體系精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇公共管理體系，期待它們能激發您的靈感。

篇1

1. 公共管理體系

一般認為，公共管理和公共管理學是有所不同的，前者著重研究實踐活動領域，后者則著重研究理論領域。為了研究方便，本文不做嚴格的區分。

在我國，“公共管理”出現并廣為使用只是近幾年的事，雖然在解放前我國就引入了行政管理學的研究，但是在解放后，1952-1953 年的全國高校調整中，撤消了政治學的有關學科，行政管理學也在其中。直至 1979年底，行政管理學的研究才得到恢復和重建。后來國務院相關研究機構，修訂了學科專業目錄，將行政學、公共行政學，行政管理學從政治學歸劃到公共管理學中。從此公共管理學的研究體系才算正式形成。

所以在討論公共管理的問題時，不僅僅要解讀公共管理的體系構成，還要涉及行政管理學、政治學，行政學等相關的學科與行政管理關系，但國家有關部門對學科門類的編訂，將公共管理學歸屬到管理學的門類中，似乎這個問題已經有了定論，所以本文對這個問題不做太多的討論。

本文著重討論的是行政和管理之間的關系、行政管理和公共管理的關系還有公共管理體系這三個問題。

1.1 行政和管理的關系

管理和行政體現在人類社會活動同一過程中的兩方面，簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理，試析公共管理體系與公共道德體系宋 鑫(浙江海洋學院，浙江 舟山 316022)又要有行政。而與管理不同，行政天生就具有“公共性”，一般的行政事務微觀的主體要兩個人以上。在傳統社會中，行政就已經存在了，只是那時的行政性質和現在的國家社會行政有區別而已。而現今管理與行政遍及整個人類社會，二者究竟是什么關系，是等同，并列還是包含隸屬的關系，值得深入研究。一般來講管理是側重在特定的組織內，通過計劃，組織、控制和分配各種資源，達到組織的目的，可以細致到具體事務的處理上;而行政則是比較宏觀的，側重于對全局的戰略行動處理。馬克思說，行政是國家的活動，掌握國家政務和公共社會資源活動。根據馬克思的這一觀點，國家在社會產生時位置就在社會之上，因此，國家行政具有宏觀性，涉及到誰執政，如何執政等問題。當我們把行政定位在對全局重大事件的把控上，“行政管理”就有了特定內容和新的關系。經過學者的多年研究，將行政和管理關系界定為：行政層級與行政性質成反比，而與管理性質成正比。即行政層級越高就越具有行政性質，而具有較少的管理性質。從橫向上看，往往領導職位上的公務員更具行政性質，而非領導職位的公務員更具備管理性質。我國政府經常在行政管理中出現的不該管，管不了的事情，和不同部門的推諉、扯皮現象，都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。

1.2 行政管理和公共管理的關系

行政在天生就具有“公共性質“，夏書章認為行政管理學，實際的英文原文就是公共管理學，從這個角度看，行政管理和公共管理本質上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異，這些差異表現為以下幾點：

從學科分類上看，行政管理屬于二級學科，公共管理屬于一級學科，顯然不能把他們等同看待，他們在學摘要：公共管理和公共道德在構建和諧社會主義道路上是不可或缺的，但是對于什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理和公共道德體系，在當今的學術界一直懸而未決。本文解釋了什么是公共管理和公共道德體系，怎樣建設公共管理及公共道德體系，使他們在社會發展中起到應有的作用。關鍵詞：政府 公共道德 公共管理科內涵和外延以及研究的主、客體內容都是不同的。從靜態維度看，公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理，而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理，而在廣義上非政府的機構也具有行政管理的職能。從動態維度上看，行政管理是先于公共管理行動的，公共管理是行政管理的未來發展及展望。公共行政是在近代社會中發展起來的，在未來的社會中，行政管理超越公共管理的范疇，但屬于行政發展的兩個階段。公共管理是由公共行政發展而來的，在未來的社會發展構成中，公共管理中又會形成行政的形式和內容。

從價值取向上看，行政管理和公共管理行政管理在實質上是有區別的。中國行政管理學有三大學派，夏書章派，郭濟學派和歐陽雄飛派。其中郭濟學派的影響比較大，曾經掀起了一陣“公共管理學”熱潮。但此學說認為世界上沒有“公共管理一說”只有少數人對多數人的管理，這是對公共管理學的曲解。各個學說知識討論的側重點不同，沒有本質的區別。實際上，公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性，不同點在于側重行政還是側重管理。其實從實踐的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政，可以作為行政和管理之間的媒介。

1.3 公共管理體系

以當下中國的來看，以政府為主體的公共管理是值得提倡和發展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進程中，我國政府作為管理的主體和主導作用還尚未完全發揮。公共管理是相對私人管理而言的，一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇，如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面，私人行政和私人管理，以及非政府組織，也有公共事務，對這些公共事務的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型：第一種是國家機構的行政管理，它具有權威，廣泛，多樣的特點，第二種是私人行政和私人管理組織結合體，它其實是放大了的私人管理;第三種是非國家機構的公共組織。我國現在并長期處于社會主義的初級階段，現在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的，所以必須要加強以政府為主導，發揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性，這是符合我國道德體系和社會發展水平的。

2. 公共道德體系

道德可以分為社會道德，職業道德，家庭道德等等，人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”，但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的，不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型，有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應的公共道德，政府公共道德屬于職業道德的一種。政府在公共管理和社會服務中要履行的職能包括社會管理和階級統治，這導致了政府公共道德的特殊性。這種既體現了社會階級屬性又體現了社會管理的綜合道德，叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用，無論正負方面都影響重大。

張康之教授指出公共管理是建立在經濟學、管理學基礎和倫理道德基礎上的，公共管理活動是一個比較特殊的職業活動，公共管理的目的是公共利益的實現。在所有的社會活動中公共管理是直接服務于公眾利益的，所以，在公共道德素養是公共管理中最具現實意義。不論是公共利益的保障方面，還是社會生活的指導示范意義方面，公共道德都發揮著直接的作用。

通過本文對公共管理的闡釋，認同陳慶云先生的三級公共管理體系，認為公共管理體系分為三個部分，那么公共道德就應該分為政府道德，非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看，公共道德體系主要分為兩個方面：其一是國家機構的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系，或者叫宏觀道德生態，這種體系下公共道德的承擔者因為公共行政和公共管理而變得多元化了，如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系，它主要有四個內容組成，分別是：政府的理念、制度、體系和組織結構。

所謂以德治國，主要是指以德治人，尤其是政府的公共行政人員。相對于政府公共管理人員的公共道德相比，公共道德化的政府里面，機構設置，政策制度，決策更具根本性。只有通過全面道德化的政府建設，制度建設，組織建設、決策建設，才能使政府工作人員將道德牢記于心，行為和行政管理工作更具道德化，更好的為民謀利。

篇2

一般來說,以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準,政府管理方式發展至今經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段[1](見表1)。目前處于交易階段,這一階段政府管理方式不再是單純的信息與公共服務提供,而是政府信息、服務的融合,公眾通過政府信息平臺能夠更方便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革,其更關注政策或戰略的制定,為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介,而且能夠借助外部的技術和人力資源來完成這些活動。這一階段,受眾能夠全面與政府服務機構交互,享受全面和制定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統,豐富的信息、交易平臺及多媒介是主要的特征。交易階段的政府管理模式的一個明顯特征是政府顯著的數字及多極化特征,因此,這一階段的政府也被成為“數字政府”。數字政府包含狹義和廣義的定義,美國得克薩斯州數字政府規劃中將數字政府明確定義為:“各級政府與公眾、企業之間借助電子通信技術開展的政府活動,包括:產品及服務的提供和購買,產生及接受(政府)指令,提供及獲取信息以及完成金融交易”。[2]數字政府被認為是新公共管理理論革命最后的實踐,成為公共部門改革公共服務的主要推動力,其對政府管理的影響更傾向于歸入后新公共管理理論。最早的數字政府可以追溯到1997年,由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年,基于一份關于21世紀邁向數字政府的報告,美國國家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度,由此利用現有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形,隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年,世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站,2000-2001年,短短一年,這一數字增長到9363個,美國以擁有403家政府公共服務網站(這里,僅以數量計,不論服務質量)獨霸數字政府發展鰲頭,一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等,[3]。Gartner將數字政府的特征概括為:“數字政府,即通過各種技術、網絡及新媒體發展,推動政府機構內部及社會外部的連續轉型,從而對政府提供的公共服務,參與公共事務活動的能力和管理水平進行最優化的結果”,其實質是政府管理手段和管理理念的公共化和透明化。[4]Pardo進一步概況了數字政府區別于傳統政府的主要功能:(1)公眾獲知政府信息更加便利;(2)更加清晰地遵守一般性規則;(3)公眾借助政府提供的數字平臺和公共協助更有效地取得個人利益;(4)政府之間活動及政府與企業之間活動的便利和公開;(5)政府對政府的信息和服務融合;(6)公眾參與公共管理活動的更廣泛性。[5]數字政府將進一步帶動整個社會信息技術的融合和應用,形成“數字政府———數字企業———數字公眾”三位一體的“數字社會”。

Fang將數字政府的交互內容概況為八種:政府—市民,市民—政府,政府—企業,企業—政府,政府—政府供職人員,政府—政府,政府—非營利組織,非營利組織—政府。數字政府的建立需要重視其中的五種關系:市民—政府,企業—政府,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員。[6]具體來看,首先,市民—政府的關系反映了公眾個人對政府提供的公共信息與服務的需求,這些服務包括發放有關許可和執照,如駕駛許可,漁業許可等,不僅包括納稅人對中央政府及地方政府的稅費支付,也應該囊括政府對納稅人的退稅等服務。其次,企業—政府的關系主要是企業、商務活動及合作組織對政府提供服務的需求,包括營業許可,用工信息及經營選址等服務。最后,政府—政府,政府—非營利組織,政府—政府供職人員的這三種關系源于其三者相互之間及其內部機構及政府供職人員提供與完善政府服務的要求,包括政府公務活動、政府采購、政府內部資金轉移及其他相關的服務。目前,數字政府的發展階段主要存在于市民—政府,企業—政府,政府—政府這三種關系之間,尤其是前兩種服務需求較大,發展較快。[7]根據上述八種關系,多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示,城市數字管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息,內外部聯動的“開放式循環”,其中內部的信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間,以及這兩級政府與非營利組織之間的交流,外部信息流動分支包括地方政府與公眾之間,以及地方政府與企業之間的相互傳遞,這里,地方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通,更重要的是公眾及企業與中央政府之間信息交換的媒介,中央政府的各種信息,需要通過地方政府的相關活動進行傳遞和解讀,因此,地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用,是中央政府信息傳遞與反饋的主要渠道,這顯示出城市管理系統的重要性,地方政府建立的城市管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源,而且是貫通中央政府信息上下流動的決定性環節,通過地方政府實施的城市管理系統,中央政府的各種信息及政策才能得到順暢的和貫徹,意味著借助于城市管理系統,地方政府成為中央政府實現其政策目標的主要執行者,也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。

二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較

根據城市管理體系運行的主要組成部分,我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及數字網格化管理模式建立等五個方面的指標,對全國31個省會城市(包括直轄市)的數字城市管理體系進行了比較。(1)從擁有政府門戶網站情況看,全國31個省會城市(包括直轄市)無一例外都建立了政府門戶網站,提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務,并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈接,實現了政府信息與機構的互通互聯,體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市”打造的前期成果。(2)從頒布專門性城市管理條例情況看,除天津和長沙外,其余城市都沒有出臺相應的城市管理專門條例,城市管理法制體系的建立相對滯后,統領性的城市管理條例出臺勢在必行,其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系,為未來城市管理的法制化創造必要條件。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看,市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管理規定實施情況最好,除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定,市政管理規定僅長春和烏魯木齊沒有,園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。(4)從數字網格化城市管理模式建立情況看,北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆明都已經啟動,其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式,且取得了較好的成效,在此方面已走在全國前列。

綜合來看,有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州;表現較好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙;而表現最突出,所有指標都有所作為的是天津,顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統籌規劃、強調落實獲得的良好成效。通過對全國省會城市管理體系的綜合比較,發現以下幾個特點:(1)從管理主體上看,政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者,目前通過營利性企業和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少,政府管理城市的任務艱巨且過于繁雜,無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能,管理主體過于單一,不利于分擔政府管理事務,一定程度上降低了城市管理運行效率。(2)從管理技術上看,數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用,大多數城市還沒有建立起科學的數字城市管理系統,一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀,制約“柔性化”城市管理的轉變及發展。(3)從管理手段上看,包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日,不同城市都不同程度地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4)從管理目標上看,城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素,我國法制化的城市管理體系雖已起步,但進展較慢,目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典,管理目標多體現為政府短期政策目標,從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城市管理活動的努力方向。

三、建立多極數字城市公共管理體系的政策建議

1•建立現代城市管理三元治理結構。加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素,建立由政府、企業、社會組成的多元化主體城市治理結構,以彌補政府失靈和市場失靈。這種三元治理結構中,政府是組織者和指揮者,其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果;營利性企業和非政府組織配合政府提供城市公共物品與服務,其有利于分擔政府管理事務,提高城市管理運行效率和效益;社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動,推動城市管理機制內生化轉變。[8]其中,政府突出其統領與指導作用,企業突出其專業與獨立作用,社會突出其監督與制衡作用,完成“小政府+大社會”的改造,對于城市公共服務中的自然壟斷產品,建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制,對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給,政府作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者,提供高效高質的第三方產品或服務。[9]

2•運用先進數字信息管理技術提升“數字城市”水平。“數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持,使城市管理各部門能夠最大限度地利用城市資源,實現工作流程的標準化、規范化和網絡化,作為其中重要組成的“數字城管”,更是強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術,在城市管理信息綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統,提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理,為城市管理者的決策和職能履行服務。[10]目前,“數字城管”已發展到城市部件管理和萬米單元網格相結合的階段,初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位,為實現城市管理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。因此,應加快建立市區兩級網格化管理體系,并在此基礎上搭建城市管理信息綜合平臺,推進綜合性管理信息系統的建設,從市區兩級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通,在技術上保證城市管理系統的安全高效運行。

3•推進城市管理資源和管理體系整合。城市管理運行系統內容繁雜,包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域,涉及面多,牽涉面廣,必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制,提高管理效率和管理水平的目標。繼續加快建設城市交通誘導信息系統,建立ITS(智能交通系統),通過大范圍和密集的信息交換及集成,組織管理交通運輸,緩解交通擁阻,提高出行質量。完善城市基礎設施和公共服務的快速應急管理,建設快速搶險信息系統,形成突發環境、安全及災害事件的應急處理系統。[11]目前全國許多城市已完成突發環境、安全與災害事件應急處理預案的編制,但具體的處理流程及機制設計還未落實,應急與預警處理體系建設相對滯后,應進一步加快應急處理流程及機制設計,并建立統一指揮與調度體系,保證各區域應急資源、信息之間的統籌調配。

篇3

［關鍵詞］新公共管理；多極數字城市；城市管理體系

當前，我國正經歷社會結構轉型、經濟體制轉軌等一系列重大變革，城市發展及其管理體系 也將面臨前所未有的調整壓力，城市人口及城市數量的擴張性增加，城市內在素質和外在形 象提升的要求都亟須在城市管理理念、運作機制、方式手段上進行創新以適應城市化發展的 需求，在此背景下，本文擬提出新公共管理框架下多極城市數字管理體系建立的理論依據 ，并對全國省會城市（包括直轄市）城市管理實踐進行比較，最終給出建立多極數字城市管 理體系的政策建議。

一、城市新公共管理：多極數字管理體系

一般來說，以政府機構與公眾及私人組織之間的相互作用水平為準，政府管理方式發展至今 經歷了信息、交互、提交和交易這四個階段［1］（見表1）。目前處于交易階段，這 一階段政府管理方式不 再是單純 的信息與公共服務提供，而是政府信息、服務的融合，公眾通過政府信息平臺能夠更方 便進入一個多機構、多服務的政府管理系統。這也是政府管理方式的一次變革，其更關注政 策或戰略的制定，為公眾和企業提供更有效的全面在線服務媒介，而且能夠借助外部的技術 和人力資源來完成這些活動。這一階段，受眾能夠全面與政府服務機構交互，享受全面和制 定式的信息及公共服務。這是一個更加復雜和不斷完善的系統，豐富的信息、交易平臺及多 媒介是主要的特征。

最早的數字政府可以追溯到1997年，由美國國家科學基金會發起并逐步引入。1997年，基于 一份關于21世紀邁向數字政府的報告，美國國 家科學基金會開始指導美國聯邦政府利用Internet技術來提高公共服務透明度，由此利用現 有的先進技術建立高效數字政府的理念雛形，隨后發展迅猛并得到推廣和應用。僅1997年， 世界范圍內有1915個中央級政府機構建立了相應的政府公共網站，2000-2001年，短短一年 ，這一數字增長到9363個，美國以擁有403家政府公共服務網站（這里，僅以數量計，不論 服務質量）獨霸數字政府發展鰲頭，一些發展較早的國家包括法國、巴西、葡萄牙及丹麥等 ，［3］(見表2)。

根據上述八種關系，多極數字管理體系的運行機理可以展示為圖2。如圖2所示，城市數字 管理系統是不同機構與組織之間相互傳遞信息，內外部聯動的“開放式循環”，其中內部的 信息雙向流動包括地方政府與中央政府之間，以及這兩級政府與非營利組織之間的交流，外 部信息流動分支包括地方政府與公眾之間，以及地方政府與企業之間的相互傳遞，這里，地 方政府不僅承擔著本級政府與公眾和企業之間的信息、服務聯通，更重要的是公眾及企業與 中央政府之間信息交換的媒介，中央政府的各種信息，需要通過地方政府的相關 活動進行傳遞和解讀，因此，地方政府在整個數字整合系統中承擔著舉足輕重的作用，是中 央政府信息傳遞與反饋的主要渠道，這顯示出城市管理系統的重要性，地方政府建立的城市 管理系統不僅提供了公眾與企業及其他組織需要的信息及服務來源，而且是貫通中央政府信 息上下流動的決定性環節，通過地方政府實施的城市管理系統，中央政府的各種信息及政策 才能得到順暢的和貫徹，意味著借助于城市管理系統，地方政府成為中央政府實現其政 策目標的主要執行者，也是公眾及企業信息及其他服務需求的主要提供者。

二、全國省會數字城市管理體系構建的綜合比較

根據城市管理體系運行的主要組成部分，我們選擇政府門戶網站開通情況、城市管理專門機 構的設立、城市管理專門條例或規定頒布情況、城市管理分類規章及制度頒布實施情況以及 數字網格化管理模式建立等五個方面的指標，對全國31個省會城市（包括直轄市）的數字城 市管理體系進行了比較，表3僅列出主要城市的比較結果。

由表3分析可見：(1)從擁有政府門戶網站情況看，全國31個省會城市（包括直轄市） 無一例外都建立了政 府門戶網站，提供有關政府政策文件、法律法規信息、重大事件、經濟社會發展狀態、近期 工作進展、公共服務信息等一系列瀏覽和查詢服務，并提供政府直屬機構及各相關部門的鏈 接，實現了政府信息與機構的互通互聯，體現出政府信息化建設初步成功和“數字城市” 打造的前期成果。(2) 從頒布專門性城市管理條例情況看，除天津和長沙外，其余城市都沒有出臺相應的城 市管理專門條例，城市管理法制體系的建立相對滯后，統領性的城市管理條例出臺勢在必行 ，其頒布實施將有助于完善城市管理法律法規體系，為未來城市管理的法制化創造必要條件 。(3)從城市管理分類條例或規定實施情況看，市容環境衛生管理、市政管理和園林綠化管 理規定實施情況最好，除烏魯木齊和蘭州外其他城市都有市容環境衛生管理規定，市政管理 規定僅長春和烏魯木齊沒有，園林綠化管理規定沒有出臺實施的是石家莊和蘭州。 (4) 從數字網格化城市管理模式建立情況看，北京、上海、天津、重慶、西安、成都和昆 明都已經啟動，其中重慶和成都不僅較早推行實施了數字網格化管理模式，且取得了較好的 成效，在此方面已走在全國前列。

綜合來看，有兩項指標沒有體現的為北京、重慶、南昌、杭州、南京、合肥和廣州；表現較 好、僅有一個指標沒有達到的城市包括上海、西安、成都、昆明和長沙；而表現最突出，所 有指標都有所作為的是天津，顯示了天津市近年來對城市管理工作常抓不懈、突出重點、統 籌規劃、強調落實獲得的良好成效。

通過對全國省會城市管理體系的綜合比較，發現以下幾個特點：(1) 從管理主體上看，政府仍是城市管理活動的組織者、指揮者及承擔者，目前通過營利性企業 和非政府組織配合政府提供公共物品與服務的城市較少，政府管理城市的任務艱巨且過于繁 雜，無法完全發揮其最重要的市場維護和監督職能，管理主體過于單一，不利于分擔政府管 理事務，一定程度上降低了城市管理運行效率。(2) 從管理技術上看，數字網格化城市管理模式僅在幾個城市得到應用，大多數城市還沒有建立 起科學的數字城市管理系統，一定程度上反映出目前管理技術相對滯后的現狀，制約“柔性 化”城市管理的轉變及發展。(3) 從管理手段上看，包括城市交通管理、市容環境管理、舊城區改造管理、公共服務保障、公 共安全管理、綜合執法等多個領域的城市管理運行系統整合仍需時日，不同城市都不同程度 地存在完善與修訂城市專門性管理條例、加強城市管理資源整合和配置的問題。(4) 從管理目標上看，城市管理目標的法制化是保證其實現的首要因素，我國法制化的城市管理 體系雖已起步，但進展較慢，目前還沒有城市形成較成熟的城市管理法典，管理目標多體現 為政府短期政策目標，從城市長遠發展角度考慮形成的固定化城市管理目標仍是未來政府城 市管理活動的努力方向。

三、建立多極數字城市公共管理體系的政策建議

1.建立現代城市管理三元治理結構。 加快引入私營部門、第三部門等新的組織要素，建立由政府、企業、社會組成的多元化主體 城市治理結構，以彌補政府失靈和市場失靈。這種三元治理結構中，政府是組織者和指揮者 ，其行為決定和影響其他城市管理主體的活動方式和活動效果；營利性企業和非政府組織配 合政府提供城市公共物品與服務，其有利于分擔政府管理事務，提高城市管理運行效率和效 益；社會公眾作為基礎通過公開與不公開途徑參與城市管理活動，推動城市管理機制內生化 轉變。［8］其中，政府突出其統領與指導作用，企業突出其專業與獨立作用，社會 突出其監 督與制衡作用，完成“小政府 + 大社會”的改造，對于城市公共服務中的自然壟斷產品， 建立嚴厲的政府監督下的市場供給體制，對于共有資源或純粹公共產品和服務的供給，政府 作為投資主體可以通過市場交易委托給專業的建造者或經營者，提供高效高質的第三方產品 或服務。［9］

2.運用先進數字信息管理技術提升“數字城市”水平。 “數字城市”提供給城市管理強大的技術和數據支持，使城市管理各部門能夠最大限度地利 用城市資源，實現工作流程的標準化、規范化和網絡化，作為其中重要組成的“數字城管” ，更是強調運用信息技術、地理信息技術、無線通信技術等現代科學技術，在城市管理信息 綜合平臺基礎上建立綜合性的管理信息系統，提供準確、適時、有效的信息搜集和加工處理 ，為城市管理者的決策和職能履行服務。［10］目前，“數字城管”已發展到城市部 件管理和 萬米單元網格相結合的階段，初步實現對城市管理對象的定量、定性和定位，為實現城市管 理工作的快速性和準確性提供了基礎的數據保障。因此，應加快建立市區兩級網格化管理體 系，并在此基礎上搭建城市管理信息綜合平臺，推進綜合性管理信息系統的建設，從市區兩 級完成城市部件管理和萬米單元網格的整合互通，在技術上保證城市管理系統的安全高效運 行。

3.推進城市管理資源和管理體系整合。 城市管理運行系統內容繁雜，包括城市交通管理、城市市容環境管理、城市舊城區改造管理 、城市公共服務保障、城市公共安全管理、城市綜合執法等多個領域，涉及面多，牽涉面廣 ，必須采用科學的管理手段才能達到整合管理資源、管理機制，提高管理效率和管理水平的 目標。繼續加快建設城市交通誘導信息系統，建立ITS（智能交通系統），通過大范圍和密 集的信息交換及集成，組織管理交通運輸，緩解交通擁阻，提高出行質量。完善城市基礎設 施和公共服務的快速應急管理，建設快速搶險信息系統，形成突發環境、安全及災害事件的 應急處理系統。［11］目前全國許多城市已完成突發環境、安全與災害事件應急處 理預案的編 制，但具體的處理流程及機制設計還未落實，應急與預警處理體系建設相對滯后，應進一步 加快應急處理流程及機制設計，并建立統一指揮與調度體系，保證各區域應急資源、信息之 間的統籌調配。

4.提高城市管理決策系統效率。 隨著城市化的快速發展，城市運行系統日趨復雜，各種活動頻率增加，對城市管理決策的要 求進一步提升，決策時需要兼顧社會系統、經濟系統、空間環境系統以及工業、商業、金融 、交通、郵電通訊等各部門子系統之間的協調一致，［12］因此，城市管理決策需要 運用系統 原理，突出決策的針對性、優化性和統籌性，通過對城市管理目標、任務、方式方法、手段 、資源、軟硬件條件等各組成要素和大量信息進行系統地歸納分析，經過可行性研究、咨詢 、論證及必要的聽證過程，促使管理有序化、決策科學化。

5.探索建立新型高效城市委托管理模式。 探索建立新型的政府城市管理委托化模式，大力吸引民間資本參與公用事業投資，鼓勵多種 合作形式的試驗，在城市基礎設施和公用事業的不同領域、不同環節引入多樣化的競爭方式 和投資主體。城市委托管理模式，就是在保持公用事業所有權公有的前提下，政府公用事業 管理部門依照法定程序，通過市場競爭從公開市場選擇企業，按照雙方簽訂的契約對城市基 礎設施、公用事業進行建設和管理，形成嚴格意義上的委托合作關系，選擇的企業性質可以 是私營企業、國有企業、公私合營企業或外資企業，在經營管理過程中接受政府部門和市民 監督。［13］這種委托管理模式不僅能夠提高管理效率，發揮市場主體的專業優勢 ，提高管 理和技術水平，改善服務質量，還能有效預防政府直接承擔管理事務過程中存在的低效與腐 敗，越來越成為城市管理的主要運行模式。

主要參考文獻：

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［12］郭理橋．現代城市精細化管理的決策思路［J］.中國建設信息，2010(2).

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關鍵詞：城市；公共管理體系；公共危機

中圖分類號：C912.81 文獻標志碼：A 文章編號：1002—2589（2012）27—0057—02

公共危機管理是城市社會公共管理的重要內容，城市的首要功能是必須具備抵抗公共危機的能力，公共危機應急體系建設成為城市社會公共管理的重點。國際經驗表明，人均國內生產總值在1000—3000美元區間，是公共危機事件的多發期，工業化、城市化進程的不斷加快與公共突發事件危機管理體系的相對薄弱之間的矛盾越發突出，城市公共安全形勢不容樂觀。特別是像我國這樣一個處在體制轉軌、社會轉型的國家，發生公共危機的可能性更大。我國正處在基本完成工業化、加快推進城市化過程中。原來毫不擔心的安全保障有時變得極為脆弱，自然環境如此，經濟環境、政治環境和社會環境也同樣，城市的發展不可避免受到各種沖擊，不得不面對時空范圍廣、傳遞速度快、爆發頻率高的公共風險。

一、城市公共危機應急體系建設現狀

公共危機事件從根源上講都有不同的特性，從本質上講，都有自己的一些規律，建立公共危機應急體系，我們針對的是他們共同的特點，就是應急、響應，制定有效的應急預案防止危機發生以后帶來的后果，建立起有效的應急預案，隨時做好應急、響應、善后處理的工作，來應對突發事件，把公共危機帶來的損失降到最低。建立完善高效的公共危機應急體系是提高城市社會公共管理水平的重要舉措。

（一）應急預案體系

2006年1月國務院《國家突發公共事件總體應急預案》（以下簡稱總體預案）。總體預案共6章，分別為總則、組織體系、運行機制、應急保障、監督管理和附則。《總體預案》出臺后，各省市先后出臺適合本省市的總體預案和分項預案。具體明確了應急管理工作的指導思想和工作目標、加強應急管理規劃和制度建設、做好各類突發公共事件的防范工作、加強應對突發公共事件的能力建設、制定和完善全面加強應急管理的政策措施、加強領導和全社會參與等六大方面的內容。以哈爾濱為例，目前，哈爾濱政府網公布出47項應急預案，其中自然災害類應急預案11項；二是事故災難類應急預案26項；三是公共衛生類應急預案7項；四是社會安全類應急預案3項。哈爾濱市8區10縣都建立了《突發公共事件總體應急預案》，街道和社區也有各自的（應急預案），并與市級《總體預案》聯動發揮作用。

（二）避難場所建設

自2010年9月1日起施行的《國家自然災害救助條例》規定，縣級以上地方人民政府應根據當地居民人口和分布等情況，利用公園、廣場、體育場館等公共設施，統籌規劃設立應急避難場所，并設明顯標志。全國各省市結合公共危機管理的實際，制定地方的《應急避難場所規劃》，明確應急避難場所建設的指導思想、原則、建設標準、數量、布局等。以哈爾濱市為例，自2009年開始規劃布局“應急避難場所”，啟用首批20處應急避難場所，分布在全市8個區，累計占地面積197萬平方米，可容納52萬人。截至2010年10月，哈爾濱市共設立市、區、街道三級應急避難場所200余處。哈爾濱市已有的應急避難場所都是利用現有公園、體育場（館）、學校操場等場地改造而成，通過應急水電、廁所、物資供應、醫療衛生、防疫等設施設備，實現應急避險功能。《哈爾濱市防災疏散空間規劃》（以下簡稱《規劃》）已針對地震、洪水、流行疫病等災害規劃各類抗震緊急避難場所831處和各類固定及中心級避震疏散場所64處，并將逐步建立覆蓋包括呼蘭、阿城在內的全市防災避難疏散空間體系。按照安全第一、就近布局原則，重點選擇公園、綠地、體育場（館）、學校操場和廣場等臨近居住區、學校、大型公共建筑等人口相對密集區域，2011年5月又確定20處“應急避難場所”可容納52萬人以上，災難發生時群眾及救災物資將在最短時間內送達。

（三）公共危機視頻監測系統建設

全國各城市在公共危機視頻監測系統建設方面，不斷加大投入，力爭做到城市的全覆蓋。在居民小區、公共場所繁華地段、重點單位、金融系統安裝監控攝像機，在治安卡口安裝高清智能卡口系統，此項工程實現城市視頻網絡系統的無縫銜接，數據資料實時傳輸，視頻圖像隨時調用，預防公共危機事件發生，同時使發生的公共危機事件得到及時控制。

二、應對公共危機突發事件的保障措施

第一，組織領導到位。一是成立領導機構。各級政府快速成立公共危機突發事件的領導小組，保障應對處置危機的領導力度。二是建立組織網絡。城市管理的市、區、街道、社區四級網絡全面啟動，形成協調有序的組織網絡。三是啟動相應預案。省、市整體應急預案和衛生、環保、供水、工商、物價、水務、商務等相應部門應急預案啟動。物價部門進一步加強市場價格監控，以確保相關商品的價格穩定。市場監管部門加大檢查力度，嚴格防止、打擊囤積居奇、哄抬物價行為。交通部門開辟運輸綠色通道等措施，保證應急物資運輸。商務部門積極組織貨源，保證市場有序供應。

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1.新公共管理基本理念

在公共管理的有關理念當中，又分為傳統的公共管理理念和新公共管理理念，前者的代表是古德諾?威爾遜的行政二分理念和韋伯的科層理念。傳統的公共管理理念是基于改進行政管理職能的基存在的，其本質是政治管理。然而新公共管理理念就不一樣，它追求的管理目標是經濟、效益和效率。與傳統的公共管理理念相比，新公共管理理念對于社會化的引進更為重視。在行政管理過程中并不是由政治管理方式來實行的，而是通過引進成本觀念、經濟效益觀念等社會化的理念來推動行政管理的發展。

對于等教育行政管理發展來講，新公共管理理念顯然更為合理，利用新公共管理理念對高等教育管理體制進行優化，可以將高教行政管理中存在的問題很好地解決。

2.目前高教行政管理弊端

機構過于龐雜在現如今的髙等教育行政管理過程中，有太多的行政機構，造成行政機構過于龐雜。更有甚者，學校中的行政管理人員比處在一線的教學人員還多，這就是一個非常奇怪的現象了，要這么多的行政管理人員做什么？行政管理人員過多，就會使得在處理問題的過程中需通過太多的中間環節，必定會導致行政管理效率的低下。同時，由于各類行政部門過多，造成各個部門的職責不夠明確，在出現問題的時候，這些行政管理部門容易出現相互推倭的現象，難以找到責任主要負責人?

另外，過于龐雜的行政管理部門同時提高了管理成本，造成資源浪費，這一點也成為高等教育管理過程中的負擔。而且行政部門人數過多，又沒有完善的機制對這些人員進行管理，非常容易產生部門“寄生蟲”，也就是所謂的“在其位卻不謀其政”。

人事制度的漏洞在現如今的高等教育管理體制中，人事制度有很大的漏洞，比如：分配制度不公平，一線教育者隊伍不合理，用人體系不完善，等等。這些因素都是高等教育人事管理不夠系統的表現。在一所優秀的高等教育學校里，必定有一套較為完善的人事管理體系，因為科學的人事體系是良好的開展教學活動的保證，也是推進高等教育教師資源管理體系的有效途徑。

目前在一些高校中有許多教師學歷和職稱分配不合理的現象，導致這種現象出現的根本原因，就在于人事體系的不完善，尤其是在招聘體制改革方面，始終沒有取得什么效果。這一系列的問題就容易造成有能力的人不能發揮其能力和特長，而在一些關鍵崗位上的人員素質和能力卻較為低下。

后勤管理得不到保障后勤管理是高等教育行政管理中非常重要的一環，學校的各項教學活動也都是基于充分的后勤保障的基礎上開展的，良好的后勤保障也是一所學校得以正常運行的基礎。在現如今的眾多高等教育行政管理過程中，缺乏良好的后勤保障是一個嚴重的問題。將社會化這一理念引入高等教育后勤管理體系中，對于高教后勤有著重大意義，很多學校后勤管理都從屬于行政管理體 系，但沒有真正將后勤作為單獨一項管理制度與行政管理相分離，造成一些學校的后勤管理一直處于虧損的狀態之中，而導致這一問題的根本原因就是學校后勤管理經營的特殊性，價格被嚴格控制。

另外，這與未將社會化引入后勤管理也有很大關系，因為單純地依靠行政管理后勤是遠遠不夠的，也很難實現經濟效益，一些以權謀私的現象也隨之出現。

3.如何解決高教管理的問題

精簡部門要提高高等教育行政管理的效率，優化高等教育行政管理體系，首先要做的就是精簡行政管理部門。在新公共管理的理論引導下，對高等教育學校的行政部門進行結構精簡，對于當下過于龐雜的行政部門一定要痛下決心，大刀闊斧地進行整改，裁去多余的、不必要的部門和人員。一定不要讓只裁崗位不裁人的現象發生，不然也就失去了優化高教行政管理組織結構的意義。精簡行政部門需要明確各部門職責，對各部門的職責范圍做出具體規劃，并采用有關責任人包干負責的制度，一旦在行政過程中出現問題，可以在最短的時間里找到直接責任人，對其造成的過失進行責任追宄。在這樣的整改下，不僅能夠大大提髙行政管理人員的工作效率，還能夠減少人力資源的浪費和成本的支出。

優化人事制度建設在如今的高校行政管理過程中，首先應當完善的就是人事制度，將競爭機制引入人事管理制度當中來，只有有競爭，才能有進步。采取聘用制、合同制等措施，來打破現代高等教育行業人事制度的鐵飯碗，真正做到選賢任能，關鍵性工作崗位能者居之。只有用這種辦法，才能造成高等教育教學人員和管理人員的一種危機感，使之能夠主動積極地提高自身水平和文化素質。

對高等教育行政管理優化來說，人事優化完善是極其重要的。科學合理地進行人力資源配置，是推進高等教育行政管理水平的核心。在科學地分配人力資源過程中，設立完善的利益分配制度也非常重要[4]。與此同時，在高等教育人事制度的完善過程中，一定要貫徹一切以人為主體的理念，設立更為人性化的人事管理規章，引進現代人力資源管理理念，充分利用新公共管理思想，樹立具有更激烈競爭力的高教管理人事規章。

將社會化制度與后勤相結合高教的后勤管理如果能與社會化的管理制度相結合，對于提高高校后勤管理的效率有很大意義，而且將社會化制度引入后勤管理，也是順應了新公共管理理論的思想。從市場型的競爭制度到行政管理制度的轉變，在這種后勤管理的制度當中[5]，學校可以引入一些與后勤管理相關的企業，讓高校后勤往企業化發展，這樣的做法可以讓后勤盈虧自負，可以激發后勤保障的工作效率，高校只需要對其價格、質量等因素進行監控，真正打破高校后勤管理的壟斷，只有在不斷的競爭中，才能夠進步。與此同時，對于后勤的經費、支出、采集等方面嚴格規劃，以保證競爭的公平性，這對于高校后勤體制的提升具有重大意義。

4.結語