房屋征收補償法規精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇房屋征收補償法規，期待它們能激發您的靈感。

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關鍵詞：國有土地 房屋征收 公平補償 革新 局限性 社會影響

社會經濟文化的不斷發展，需要相應的法律法規與之相配套，在國有土地房屋征收政策方面，2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》已經不能適應現在的社會發展，因此，《條例》的出臺，對國有土地的征收程序以及條件做了更加規范、嚴格的要求和補償標準，一定程度上，使我國的國有土地征收與補償制度從根本上發生了變化。

一、國有土地上房屋征收與補償法律的改革完善

（一）征收條件做了嚴格限制

《條例》中明確規定國有土地房屋的征收只能用于“公共利益”，商業建設對土地的征用不適用于本條例，《條例》主要維護的是被征收人的利益和社會公共利益，并在第八條里對公共利益的所涵蓋的范圍做了詳細的限制，嚴格的征收條件從一定程度上維護了國家和人民的公共利益。另外，政府對房屋進行征收前，一定要走嚴格的法律法規程序，進行風險評估。

（二）房屋征收部門與被征收人的關系得以明確

房屋征收的當事人是征收部門和被征收人，兩者之間是補償與被補償的關系，征收部門指的是縣級以上負責房屋拆遷管理的部門，而之前《城市房屋拆遷管理條例》中的拆遷人，包括了商業建設單位，在《條例》中規定了政府才是房屋征收的補償主體，避免了建設商與被征收人之間的矛盾沖突，更好的維護了被征收人的利益，促進征收工作的順利進行。

（三）房屋征收和補償程序更加規范具體

在房屋征收過程中，要堅持民主的基本原則，要嚴格按照標準程序進行房屋征收，結果要公開、公示，要維護公眾的知情權、監督權，房屋征收部門應該將相關征收法律和相關內容以宣講、公告的形式傳達給被征收人，《條例》還賦予了被征收人參加聽政會、自主選擇評估機構等，公眾的意見由政府和專家認真考慮并給出最后結果和原因，這種相對民主化的方式有效維護了被征收人的權利，提高了公平、公正、公開的透明化程度。此外，嚴格按照先補償、后搬遷的房屋征收原則，在走正規程序的同時，最大程度的保護了被征收的合法權益；《條例》中規定，土地被征收后，被征收人的土地所有權被收回，國有土地根據公共利益需要重新核發國有土地使用權證。

（四）完善了補償機制

《條例》結合了《物權法》的相關內容，將公平作為最基本的補償原則貫穿始終，只有保證了公平公正，才能使社會和諧穩定，因此，補償價格作為敏感問題，一定要做到相對公平，要給被征收者最基本的公平對待，避免因賠償引起的上訴、糾紛等現象；之前，房地產價格評定機構都是由拆遷人選定，容易出現不公平或者讓被征收者心理產生不公平的現象，因此《條例》中規定評估機構可有被征收者選定，以保證民主和公平；《條例》中還將補償內容作了補充，被征收者可以選擇貨幣補償或房屋補償等，規定補償安置資金不得挪為他用，必須?？顚Ｓ茫⒋_立獎勵機制，鼓勵被征收者積極配合，降低起抵觸情緒；對于等級范圍之外的違建建筑，堅決維護國家財產，不給予補償。條例的補償標準比《城市房屋拆遷管理條例》更具體、公平，更好的保護了被征收人的合法權益，維護了社會安定。

（五）建設單位不得參與搬遷活動

過去，建設單位為了滿足自己的利益目的，采取一些過激乃至違法等暴力行為，強迫拆遷人搬遷，因此引發了不少事故，影響了社會和諧，所以，《條例》中明確規定，建設單位等有利益關系的部門單位不能參與拆遷活動。

（六）完善“行政裁決”體制，取消強制拆遷

《條例》中規定的房屋征收部門也就是政府既是補償主體也是拆遷當事人，那么政府享有裁決權就不合理了。因此，法律規定的事項和被征收人對征收決定不服的情況才能申請行政裁決，還可以提起行政訴訟和行政復議。此外，為了維護被征收者的權益，防止強制拆遷激發政府與公民的矛盾，所以不保留政府強行拆遷的權利。

二、國有土地房屋征收與補償法律制度的局限性

盡管《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布，進一步規范并具體規定了一些內容，但是仍存在一些問題需要進一步完善。

集體土地房屋征收未納入規定。《條例》中只保障了國家土地上房屋征收規范內容，卻忽略了城中村集體土地的征收，集體土地和國有土地的性質都是為了公共利益，但是房屋征收問題被區別對待，而沒有確立統一的法律法規。

償價格是國有土地房屋征收中最受關注的問題，《條例》中雖然規定評估機構由被征收人選擇，但是最后的評估費用都是由房屋征收部門出資，因此，評估結果存在“泡沫”，難以達到真正的公平公正。

土地使用權的相關補償沒有在《條例》中明確規定，而且只對房屋所有權者進行了賠償，承租人作為受害者，沒有對其給予一定的補償，只能通過合同法來維護自身權益；搬遷過程中，執行力度有待完善，《條例》中規定了防止政府的強制征收權利，但是遇到特定情況和緊急需要時，就會因此耽誤拆遷進程。

三、結束語

總而言之，《國有土地房上房屋征收與補償條例》的頒布雖然一定程度上完善革新了征收補償制度，一定程度上避免了糾紛，但是法律治理是一個長期的過程?！稐l例》中部分補償價格、承租人補償機制和行政訴訟等相關機制還不夠完善，這些問題都會影響公平公正，不利于維護社會穩定。因此，新《條例》是我國法治的進步，在此基礎上，國有土地房屋征收與法律制度有待進一步完善。

參考文獻：

[1]陳坦文.我國城市國有土地上的房屋征收補償制度完善研究[D].安徽大學，2012

[2]路天飛.國有土地上房屋征收補償范圍及程序的完善[D].吉林大學，2014

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論文關鍵詞 房屋征收補償 民事關系 行政關系

一、目前城市房屋征收補償的相關概念

城市房屋征收補償，就是指房屋征收部門依照法律運用國家強制力針對公民的私有房產權予以剝奪的同時給予金錢或其它物質補償的行為。我國現行房屋拆遷制度，主要由國務院制定的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱《條例》），建設部頒布的《城市房屋拆遷行政裁決規程》、《城市房屋拆遷估價指導意見》等規范性文件組成。

城市房屋征收補償，究其實質是一種行政補償，是行政主體一方給予房屋被征收人的一種行政補償。所謂行政補償，就是由于行政主體合法履行職責的具體行政行為，導致行政相對人的合法權益受到了一定的損害，此時行政機關依照相關的法律規定對行政相對人所遭受的損失予以補償。與行政補償相對應的是行政賠償這一概念。它們本質上的相同之處在于都是由國家行政機關對其自身行為所造成的損失給予一定的物質利益上的填補，換句話說，行政相對人所遭受的損失都是由行政機關造成的；而兩者最根本的就在于引起損失的先行行政行為的性質不同：行政補償所要填補的損失是行政機關合法行使職權的行為引起的，而行政賠償所要填補的損失則是行政機關違法行使職權的行為引起的。

二、房屋補償中存在的問題

（一）補償對象不全面

根據《條例》的規定，房屋征收補償的范圍包括三個方面：即被征收房屋的價值，因征收房屋造成的搬遷、臨時安置費用和因征收房屋造成的停產停業損失。但在司法實踐中，對于被征收房屋的價值，以及何為停產停業，及停產停業損失的范圍，它完全沒有考慮到由此而引起的合同違約損失、員工下崗損失等情況，這一系列因素并沒有一個統一的說法，以致于房屋被征收人不能得到一個滿意的補償。對于被征收房屋的價值，更是因為在房屋評估過程中，很可能由于房屋估價師的故意或過失，抑或是對于所評價房屋的結構、材料、面積等相關信息的不了解而對房屋價格的評估也不是很全面，出現高估或者低估的現象，大大的損害了房屋所有權人的合法權益。

（二）補償方式在現實實踐中得不到最有效的落實

《條例》中規定：房屋征收的補償方式有兩種，其一是貨幣補償，其二則是房屋產權調換。被拆遷人對這兩種補償方式擁有選擇權，但是當建設單位無法提供可供調換的房屋時，被拆遷人則只能選擇貨幣補償方式。那么這個時候是否被拆遷人就一定能得到等價的貨幣補償呢？答案當然是否定的，在被拆遷人無法得到產權調換的情況下，貨幣補償往往也不一定會是等價的，有可能是大大的低于房屋的實際價格，并不能完全彌補被拆遷人的損失。

（三）房屋評估機構缺乏中立性

房屋評估機構往往在很大程度上影響著房屋評估的結果。這主要從房屋評估機構的選擇以及房屋評估機構的評估過程是否公正、獨立來說。在現實生活中，很多房屋評估機構與房地產開發商有著千絲萬縷的關系，這就導致了房屋評估機構的評估活動大多數會被房地產商牽著鼻子走低估房屋價格，進而侵害被征收房屋權利人的權益。

三、淺析房屋征收補償中的法律關系

根據《條例》第二十五條第一款，所謂補償協議，就是指房屋征收部門與被征收人之間簽訂的，涉及到被征收房屋補償的方式、補償范圍、補償金額、安置用房面積和安置地點、搬遷期限、搬遷過度方式和過度期限等一系列事項的，相互之間權利義務關系的一種協議。

一般情況下，只有房屋征收補償法律關系的主體確定了，房屋征收補償權利義務的歸屬才能相對明確。房屋征收補償法律關系的一方是行政主體，另一方則應是行政相對人。這又依不同的情況而分為兩種：在征收雙方當事人能夠就被征收人的補償安置問題達成協議時，補償行為是由房屋征收部門作出的，這時補償法律關系主體就只存在兩方，一方是房屋征收補償義務人，而另一方則是房屋所有權被侵犯的被征收人，也即被征收人以及其他利益相關人，比如被拆遷房屋承租人等。如果征收雙方當事人不能就補償安置達成協議，那么此時的補償裁決就應是由一個中立并且獨立的第三方機構作出。這時，房屋征收補償中的法律關系主體就包括了三方，即裁決機構、房屋征收部門和被征收人及其他利益相關人。

四、淺析城市房屋拆遷補償協議的性質

（一）民事說

持該觀點的學者們認為，房屋拆遷行為是民事法律行為，其產生的糾紛也應受民法規范的調整，并由此產生一系列民法上的權利義務關系。理由如下：一方面，補償協議雙方的主體地位是平等的，補償協議的客體是財產損害補償關系，房屋拆遷行為是引發這種關系產生的原因。房屋拆遷人可以依他與被拆遷人達成的協議進行拆遷行為的同時，也有義務對其進行相應的補償；而房屋被拆遷人則要按照協議在規定的期限內搬離，同時又有權利主張自己獲得補償的權利。補償協議的內容是協議雙方根據民法的公平、有償及等價原則而協商一致的結果，雙方的合法權益都能夠受到法律的平等保護，并不存在著依附關系，具有法律上獨立的人格，他們之間無隸屬關系，上下級關系，是平等的，雙方所獲得的合法權益都應受到法律的保護。因而，房屋征收補償協議的性質應是民事合同。

另一方面，《條例》中還規定應當按照公平的原則來簽訂補償協議，并且按照房地產市場的評估價格給被拆遷房屋所有權人予以補償，這一點也更加充分體現了民法中所強調的不僅僅是形式上的公平，而且更注重實質上的公平。自愿是民法中的精髓。而房屋拆遷的雙方當事人也可以根據自己的知識、認識和判斷，以及自己所處的相關環境來自主選擇其自身所需要的補償，追求以及保護自己最大的利益。只要沒有違背法律規定的事項發生，補償協議的簽訂、履行以及解除等，均由拆遷當事人自愿決定。對于被拆遷人而言，房屋征收補償其實質就是被拆遷人處分自己的土地使用權和房屋所有權的一種民事法律行為。拆遷的雙方當事人之所以會進行拆遷，其目的其實也就是為了追求和實現民事利益的最大化；拆遷行為的對象則是被拆遷人的私有房屋及其附屬物；拆遷的實現途徑是拆遷當事人之間民事權利的產生、變更和消滅。由此可見，拆遷行為僅涉及拆遷雙方的民事利益，不牽涉其他，是一項完全發生在民事生活領域，與國家利益和政府行政權力的行使毫無關系的民事活動，這充分表現了民事合同當事人意思自治的特點。筆者也比較贊同該觀點。

那么在這個過程中，政府充當著一個什么樣的角色呢？筆者認為，政府在房屋征收過程中，更多的應是一個監督者。不僅監督行政主體的具體行政行為是否符合法律規定，實施的過程是否符合法律規定的程序，是否給予房屋被拆遷人相應的補償使其得到安置，還要監督房屋被拆遷人及時按協議履行自己的義務，即按時搬被征收的房屋，不妨礙房屋拆遷的正常進行。政府的監督，應當保證在現實生活中不再出現違法拆遷、強力拆遷等一系列行為的發生，充分保障房屋所有權人的合法權利不被侵犯，應得到的補償和安置及時落實。對違法拆遷進行有效制裁，對拆遷人及其他相關人進行監督和管理。

（二）行政說

持該觀點的學者認為，實施房屋征收的目的主要是為了社會公共利益，被征收人為了公共利益，也應服從合法的征收決定，在拆遷的過程中，主要包括拆遷管理部門對于拆遷的行政許可行為、在有必要時還有房屋拆遷管理部門的行政裁決行為和行政強制行為，這些行為都應屬于行政行為。與此同時，簽訂補償協議的相對一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，這些都符合行政行為的特點，因此房屋征收補償應該屬于行政行為。他們的主要理由有如下幾點：

首先，拆遷補償協議的本質其實是國家行政機關根據社會公共利益的需要，依照法律規定的權限及程序，在對公民的私有財產實行征收以后，再與被征收人對所征收財產的相對經濟價值進行補償時所簽訂的一種協議。保障財產征收這一具體行政行為得以實現則是簽訂協議的主要目的，也是為了要實現社會公共利益的最大化，在這其中并不以謀求私利為目的。

其次，簽訂補償協議的一方為房屋征收部門，它是行政法規授權的主體，它是行政機關，雖然有些主體自身并不是行政機關但其依據《條例》的授權而獲得了行使具體組織實施房屋征收與補償的資格。補償協議雙方的權利地位并不是一定平等的，他們在房屋征收法律關系中是管理與被管理的關系。依據行政法中有關行政征收的基本理論，行政征收其實是指那些行政主體運用國家行政權，根據國家和社會公共利益的需要，依照法律向行政相對人強制地、無償地或有償地征收稅、費或實物的行政行為。因公共利益的房屋征收，其補償協議是依附在房屋征收行政行為之下的對被征收房屋所有人的補償。所謂的雙方協議一致，也是在房屋被征收的前提下的自愿和對等。

最后，房屋征收補償實際上是在房屋征收行為后所附帶出來的一種行政補償，并不能完全符合民法意義上的公平等價原則。因為在進行房屋征收補償之前，存在著房屋拆遷的先行行為，也正是由于房屋拆遷這個先行行為才有了后來的房屋征收補償。那么，在現實生活中，有很多居民并不是自愿搬離，房屋拆遷人就會給予高于房屋實際價格很多的價格促使房屋被拆遷人搬遷，這時也并完全符合等價原則。在某些情況下，行政機關會出面調解，說服房屋被拆遷人搬離，做思想工作，從這些情況來看，行政機關在整個房屋拆遷過程中都充當著不輕的角色，對促使房屋拆遷有著很大的作用。因此，房屋拆遷行為應該說是一種行政行為。

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對集體土地實施征收的法律依據主要是《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《征收土地公告辦法》。對國有土地上的房屋實施征收的法律依據主要是《物權法》、《房地產管理法》、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《國有土地房屋征收評估辦法》。 

訴訟程序適用《行政訴訟法》、最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋、最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定等等。 

二、征收、拆遷的法定程序 

（一）集體土地征收的程序 

①征地公告。②征詢村民意見。③實地調查與登記。 

④一書四方案。⑤張帖征地公告。⑥張貼征地補償安置方案公告。⑦報批征地補償安置方案。⑧批準征地補償安置方案。⑨土地補償登記。⑩實施征地補償與土地交付。 

根據《征收土地公告辦法（2010修正）》第二條“征收土地公告和征地補償、安置方案公告，適用本辦法?！?nbsp;

第三條“征收農民集體所有土地的，征收土地方案和征地補償、安置方案應當在被征收土地所在地的村、組內以書面形式公告。其中，征收鄉（鎮）農民集體所有土地的，在鄉（鎮）人民政府所在地進行公告?！?nbsp;

第七條“有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日內以被征收土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告?！?nbsp;

根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施?！薄氨徽魇胀恋氐乃袡嗳?、使用權人應當在公告規定期限內，持土地權屬證書到當地人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。” 

第四十八條“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。” 

根據《國土資源部辦公廳關于進一步做好市縣征地信息公開工作有關問題的通知》明確規定：市、縣政府用地報批時擬定的“一書四方案”（建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建設用地為“一書三方案”，即建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征收土地方案）。 

（二）房屋訴遷的程序 

①確定房屋征收范圍。②擬定征收補償方案。③征收補償方案與聽證。④征收補償方案征求公眾意見。⑤修改征收補償方案。⑥社會穩定風險評估。⑦落實征收補償費用。⑧公告。 

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》第四條“市、縣級人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。”“市、縣級人民政府確定的房屋征收部門（以下稱房屋征收部門）組織實施本行政區域的房屋征收與補償工作?！?nbsp;

第十條“房屋征收部門擬定征收補償方案，報市、縣級人民政府。” 

“市、縣級人民政府應當組織有關部門對征收補償方案進行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日。” 

第十二條“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當按照有關規定進行社會穩定風險評估；房屋征收決定涉及被征收人數量較多的，應當經政府常務會議討論決定?！?nbsp;

三、土地征收、房屋拆遷的行政救濟 

（一）政府信息公開制度在拆遷中的作用 

《政府信息公開條例》的實施是為了保障公民的知情權，在征地、拆遷行政案件中政府信息公開是非常重要的程序。如果行政機關不愿意公開手中的信息，或者是不履行《政府信息公開條例》中的規定的義務，沒有對申請做出回復是違法的。申請人可以通過在國土資源局、規劃局、環保局等相關部門依法申請相關信息，可見《政府信息公開條例》給當事人提供了依法調取對自己有利證據的法律依據。 

（二）行政復議制度 

根據《行政復議法》“第二條公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法?！?nbsp;

“第五條公民、法人或者其他組織對行政復議決定不服的，可以依照行政訴訟法的規定向人民法院提起行政訴訟，但是法律規定行政復議決定為最終裁決的除外?！?nbsp;

“第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：①國務院部門的規定；②縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；③鄉、鎮人民政府的規定。前款所列規定不含國務院部、委員會規章和地方人民政府規章。規章的審查依照法律、行政法規辦理?！?nbsp;

（三）土地監察制度 

土地監察法律制度，是隨著我國加強土地管理工作、特別是土地管理立法工作而建立和完善起來的。根據“《土地管理法》第六十六條縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規的行為進行監督檢查。土地管理監督檢查人員應當熟悉土地管理法律、法規，忠于職守、秉公執法?！?nbsp;

“第六十九條有關單位和個人對縣級以上人民政府土地行政主管部門就土地違法行為進行的監督檢查應當支持與配合，并提供工作方便，不得拒絕與阻礙土地管理監督檢查人員依法執行職務?！?/p>

      四、被拆遷人的訴訟救濟 

（一）征收與拆遷案件的受案范圍 

《國有土地上房屋征收與補償條例》第十四條和第二十六條第三款分別規定：“被征收人對市、縣級人民政府做出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟，被征收人對補償決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法提起行政訴訟”。 

《行政訴訟法》第十二條第（五）項規定“對征收、征用決定及其補償決定不服的”。第十二條第（十一）項規定“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”提起訴訟的屬人民法院行政訴訟的受案范圍。 

（二）征收與拆遷案件地域和級別管轄 

根據《行政訴訟法》第二十條的規定，應“由不動產所在地的人民法院管轄”。 

根據《行政訴訟法》第十五條的規定可知，房屋征收決定和房屋補償決定案件都應由中級人民法院作為一審管轄法院。 

（三）征收與拆遷案件的起訴與受理 

被征收人不服房屋征收決定和房屋補償決定提起行政訴訟的起訴狀內容： 

（1）征收人和被征收人的基本情況。 

（2）寫明因不服某市、縣級人民政府所作出的房屋征收決定或房屋補償決定的名稱、編號。 

（3）寫明訴訟請求，包括請求撤銷、變更或確認違法等具體訴訟請求，如同時要求政府賠償的還要寫明具體賠償請求的數額。如果請求對規范性文件進行合法性審查的應單獨列出一項訴訟請求。 

（四）征收與拆遷案件原告、被告主體資格的認定 

房屋征收決定和房屋補償決定中的相對人都是房屋被征收人，被征收人包括：①公民個人。當公民個人的房屋被政府征收時，其就會成為房屋征收決定或房屋征收補償決定的行政相對人。②法人。具備法人資格的單位成為房屋征收相對人時，如果對房屋征收決定或房屋征收補償決定不服均可以自己的名義提起行政訴訟。③其他組織。被告包括：a.市、縣級人民政府擔當被告。b.房屋征收部門。 

五、結語 

土地房屋征收與補償事關人民群眾切身利益和社會穩定大局，是社會高度關注的焦點和問題，也是矛盾多發的領域。因此，近年來，房屋征收行政訴訟已上升趨勢的增加，隨著2015年行政訴訟的新修改明確有關房屋征收的法律內容，更是與當今中國社會經濟的發展與時俱進，依法慎重處理好每一起行政征收、拆遷案件，可以減輕矛盾激化，減少惡性事件，為推進社會和諧有著不可替代的作用，因時間緊湊，相關法律知識研究并不全面，今后希望與大家一起探討，共同進步。 

參考文獻： 

[1]中國法制出版社編，《中華人民共和國土地管理法》案例注釋版（第二版），2013年5月. 

[2]中國法制出版社編，《中華人民共和國拆遷補償法典》，2014年5月. 

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[關鍵詞]行政補償;現狀;完善

行政補償制度是現代法治國家行政法制建設中的一項重要內容,在現代行政法中,行政補償是國家調整公共利益與私人利益或團體利益、全局利益與局部利益關系之間的一項基本制度,體現了現代法治和服務行政的特色。作為行政法上對公民財產權救濟保護的重要制度,行政補償對于建設法治國家,促進社會主義市場經濟發展,構建社會主義和諧社會具有重要意義。目前,我國還沒有一部專門的行政補償法律,有關行政補償的規定散見于各個單行法律、法規甚至是有關政策當中。零散的法律規定與復雜的社會現實之間存在矛盾,現實中存在著大量補償的空白區域。而我國行政法學者對于補償的主體、補償范圍、補償方式等仍存在分歧與爭議,我國現階段的行政法理論還無法為行政補償制度提供堅實的理論支持。法律和理論的雙重缺失,導致了我國行政補償制度的先天不足,也無法為制度的后天成長提供充足的養分。隨著民主、法治的發展,如何進一步保障公民的權利,如何構建起作為人權保障重要一翼的行政補償的理論基礎和制度,是公法學的一個重要課題。本文擬對我國行政補償制度的相關理論做一梳理,提倡盡快制定統一的《行政補償法》,以進一步完善我國的行政補償制度。

一、行政補償概念的界定

行政補償的概念起源于公益征收,它是一種由于國家對土地及其他財產所有權進行強制征收而發展起來的制度。行政補償在各國歷史上都比國家賠償制度更早地發展起來。在世界史上,最早開行政補償制度先河的是國家責任最發達的法國,法國早在1789年的《人權宣言》中就宣布:“財產是神圣不可侵犯的權利,除非當合法認定的公共需要顯系必要時,且在公平而預先補償的條件下,任何人的財產不得受剝奪”。[1]在德國,有“對于因公共福祉而犧牲權利及利益之人,國家應予補償”的規定。[2]我國有關行政補償的條款最早出現在1944年12月頒布的《陜甘寧邊區地權條件》中:“……政府得租用、征用或以其他土地交換任何人民或團體所有的土地?！彪S后,政府對營建鐵路、礦山、荒地造林、墾殖、興建水利工程等建設中征用農田土地,收購荒地、林地、拆遷房屋等補償方式都作了規定。[3]

要建立統一的行政補償法律制度,其最基本的要求便是要對行政補償這一概念作一界定,即何謂行政補償?芽明確行政補償的概念是研究行政補償制度的邏輯起點。當前,我國行政法學界對行政補償的概念說法不一,具有代表性的觀點主要有:行政補償是行政機關及其公務員為了維護公共利益依法采取的行政措施損害了公民、法人或其他組織的合法權益,而由國家依法給予彌補。[4]行政補償是指行政主體的合法行為給行政相對人的合法權益造成損失,依法由行政主體對相對人所受的損失予以補償的制度。[5]對行政補償定義比較全面的是:“行政補償,是指行政主體(主要是國家行政機關)管理國家和社會公共事務過程中的合法行為,使本不應承擔法律責任的公民、法人或者其它組織的合法權益遭受特別損失,國家基于當事人事前的協商一致,以公平合理為原則,根據法律、法規的規定,從經濟上、生活上或者工作安置上等諸方面對其所受損失予以適當補償的過程或者制度”。[6]

盡管學者對行政補償的理解和表述各有不同,但總的來說,有關行政補償的概念都涵括了以下特點:1.行政補償的前提是公權力的合法行使,行使公權力的目的是為了公共利益;2.行政補償的主體是國家,而補償義務機關是國家行政機關或其他行政主體,任何個人均不負有以自己的行為和財產給付行政補償的義務,且不發生行政追償問題;3.行政補償是行政主體的一項法定義務,行政主體為實現公共利益而實施的一切行為或者相對人為公共利益而實施的一切行為,只要給相對人的合法權益造成特別損失,都必然地伴隨著行政補償的義務;4.行政補償必須以相對人所受的特別損失為要件。只有在合法的行為使相對人遭受了特別的損失時,國家才負擔財產上的補償義務。

在肯定上述特征的基礎上,筆者認為,由于行政補償的實質在于調和私有財產權與公共利益的關系,實現公平正義的理想。因此,作為法治社會的一項權利保障和利益平衡機制,行政補償應遵循公平原則。同時,行政補償還是一種具體行政行為,正當程序性也是其題中之意。因此,筆者認為,行政補償是行政主體基于社會公共利益需要而履行行政職責的過程中,其合法行政行為致使公民、法人或者其他社會組織的合法財產及合法權益遭受特別損害,由國家本著公平原則并按照正當程序對所遭受的損害給予補償的法律制度。

二、我國行政補償制度的現狀分析

雖然我國行政補償制度建立得比較早,但是至今還沒有一部統一的行政補償法律,實踐中也比較混亂。

(一)我國行政補償制度的立法現狀

1.憲法沒有規定行政補償的基本原則。憲法作為一個國家的根本大法,是一個國家最高位階的法律,它是法制體系中的立法基礎,為普通法律提供立法依據?，F代國家,由于越來越重視對私人財產權的保障,都紛紛把損失補償直接規定在憲法里。我國2004年的《憲法》(修正案)第13條規定:“公民的合法的私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。這對我國健全和完善行政補償制度具有里程碑似的時代意義。但遺憾的是,憲法沒有規定行政補償的基本原則。法律的基本原則,對于每一項法律制度來說,都是必不可少的,它有助于該法律制度的統一,有助于準確地適用和理解法律條文,更重要的是它可以克服具體法律條文的局限性。[7]行政補償的基本原則是健全我國行政補償制度一項必不可少的重要內容。它不僅有助于行政補償制度的統一,補充具體法律條文的不足,而且直接影響著受損人獲得補償的程度。憲法層面上補償原則的缺位,使得具體的單行立法沒有切實可行的統一標準,造成了各個部門法之間補償標準不統一等問題,從而難免產生損害程度相同或相似的公民得不到相同補償,違背了“法律面前人人平等”的憲法原則,也嚴重影響了法律在人們心中的公信力。

2.缺少統一的《行政補償法》。基本法律對我們理解一項制度的意義是十分重要的,也是真正實現“法律面前人人平等”原則的保障。我國行政補償立法分散,至今還沒有一部憲法統率下的統一的《行政補償法》,有關的規定都散見在各個單行法律、法規當中,各規定之間比較零散,總體上說來缺乏密切的關聯和內在的和諧性。缺少一部基本的法律,使得行政補償的定義、范圍、原則以及標準等等均沒有統一的規定。這種依靠單行法律、法規立法的方式過于局限,不可能窮盡行政補償的所有事項,實踐中顯得相當混亂。如政策調整的傾向明顯,造成了補償計算標準的不穩定性以及補償方式的差異性,補償的隨意性和不公正性問題很嚴重,引起了一系列行政補償糾紛。[8]

3.單行法律規定零亂而不成體系。從現行規范性文件的規定看,涉及行政補償的立法主要包括以下幾方面:(1)土地征用及土地收回的補償;(2)公用征收的補償;(3)公用征調的補償;(4)行政活動調整的補償;(5)因公益遭受特別犧牲的補償;(6)因保護國家或公共財產所致損失的補償。[9]關于這些行政補償的法律條款散見于許多單行法之中,一般的規定過于簡單,相關立法分散,缺乏內在的協調性,缺乏具體實施的程序規定。法律用語不明確不統一,而且有關標準也顯得相當隨意,立法之間、補償的條款之間缺乏銜接與配套,無法建立一種關聯關系。

(二)我國行政補償制度的實施狀況

制定法律制度是為了實施,否則就失去了其生命力和存在的意義。行政補償制度在我國的實施不僅避免因個人利益受到損失得不到補償而與社會發生抵觸,而且也使公共社會的有序發展保持著生機與活力。但我國行政補償制度起步較晚,實施過程中難免出現一些問題,主要表現在:對行政行為的定性存在差異,導致相對人得不到補償;行政補償雙方當事人地位的實際不平等,導致補償不公平;行政補償方式單一,影響到相對人的生活;行政補償的補償范圍有限,相對人遭受損失得不到補償時沒有救濟途徑等。這些問題如果不能得到很好的解決,容易導致相對人采取過激手段,嚴重影響人民群眾對法律的信任。

三、完善我國行政補償制度的建議

(一)更新觀念,樹立“服務行政理念”

隨著新公共管理運動的興起,建立服務型政府成為世界性潮流,服務行政的理念有三:從管制到服務;從權力行政到服務行政;從政府本位到公民本位。服務行政的基本內涵是政府公共部門在運行和發展中遵循“顧客至上”理念、以回應“公民”需求,實現“公民”公共利益為目標的新型治理模式。服務行政與傳統行政最大的區別在于它的服務性、公民本位和社會本位。[10]

中國的歷史背景是行政權歷來異常強大,隨著社會主義市場經濟的發展和公民的權利意識的復蘇,過去那種認為私人利益理所當然的應為國家利益和集體利益犧牲的簡單思維方式和理論邏輯并不符合現代法治理念。因此,在建立和完善我國行政補償制度的過程中,首先要轉變觀念,以服務行政的理念指導我國行政補償制度建設,牢記同志提出的“權為民用、利為民謀、情為民系”的指示精神,樹立民主政府、有限政府、服務政府、公正政府、廉潔政府、法治政府的觀念。[11]

(二)完善憲法中公民私有財產權保障條款

財產權是受到憲法和法律保護的一種公民基本權利,從立法的角度看,私有財產權的法律保護規范體系,包括憲法、法律、法規和規章等各層次法律規范;從法律規范類型來看,主要表現為不可侵犯條款、制約條款和征用補償條款。我國2004年憲法修正案明確宣布:“公民的合法的私有財產不受侵犯”,“國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權”,這具有重大的時代進步意義,為完善我國土地、私有財產的征收、征用、補償制度,建立健全公民財產權行政保護和司法保護機制提供了重大機遇。[12]但遺憾的是,“財產權”作為一項公民的基本權利并沒有獲得憲法地位,使得公民私有財產權在實際享有中大打折扣。鑒于此,筆者建議在“公民的基本權利與義務”一章中增加“公民的私有財產權”,不僅可以彌補財產權作為公民基本權利的缺位,而且也可以完備憲法中相關財產權的條文。

(三)制定統一的《行政補償法》

有學者提出,在立法層面上完善我國的行政補償制度有三種途徑:(1)在《國家賠償法》之外制定統一的《行政補償法》,統一規定行政補償的范圍、條件、標準、程序以及補償機關和補償申請人等;(2)不制定統一的《行政補償法》,僅分別制定和完善各個不同行政管理領域的單行行政補償法;(3)在修改《國家賠償法》時將行政補償的基本問題(包括基本原則、基本范圍、基本程序、基本標準等)附帶作出規定,并同時抓緊制定和完善各單行行政補償法。[13]筆者認為,制定獨立統一的《行政補償法》,通過行政立法把行政補償的原則、范圍、標準、方式、程序和救濟規范化、系統化,既不妨礙單行立法依其規定對補償問題加以規范,又可以彌補單行法的不足,使對補償缺乏單行法規范的行政執法領域,受害人也能獲得補償救濟,從而使行政補償真正有法可依。因此,制定統一的《行政補償法》是我們最終的選擇,也是最為理想的選擇。超級秘書網

1.制定我國《行政補償法》的現實條件。制定我國《行政補償法》有著深厚的理論基礎和豐富的法制實踐。首先,行政補償法律制度理論為我國制定《行政補償法》奠定了堅實的理論基礎。主要體現在合法財產不受侵犯理論是其的核心、社會成員公平負擔理論是制定其的前提、無過錯責任理論是其的基礎;其次,行政補償制度在不少單行法中的規定為我國制定統一的《行政補償法》奠定了堅實的基礎。如《土地管理法》規定國家征用土地的,按照被征用土地的原用途給予補償;《水法》規定在汛情緊急的情況下,防汛指揮機構有權在其管轄范圍內調用所需的物資、設備和人員,事后應當及時歸還或者給與適當補償;《人民警察法》規定公民和組織因協助人民警察執行職務,造成人身傷亡或者財產損失的,應當按照國家有關規定給予撫恤或者補償;再次,國外行政補償立法的成功經驗可以借鑒。國外許多國家通過制定根本法賦予行政機關基于公共利益的需要而享有的對公民合法財產的征用權,反過來為了保護私人的合法財產權,根本法又確立了以包括公正補償在內的各種機制對國家的這種征用權設置了種種限制。國外的這些行政補償法律制度,為我國制定《行政補償法》提供了寶貴的經驗。

2.確立公平補償的基本原則?？偨Y各國做法,行政補償主要有三種類型:一是完全補償?鴉二是適當補償?鴉三是公平補償。在我國法律法規中關于補償存在不同的表述,概括來看大致有“給予一定的補償”、“給予相應補償”、“給予適當補償”及“給予合理補償”等提法。在2004年憲法修正案中規定了“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”,但并沒有指明補償要遵循的原則,這說明我國并沒有統一的征收補償原則,還是由政府說了算,隨意性強,這不利于對私人合法權益的保障。筆者認為,我國應采用公平補償的原則,對財產權人的補償應針對不同情況,靈活適用不同的標準、方式進行補償,做到既能彌補財產權人的損失,又能合理配置資源滿足公益的需要。

3.《行政補償法》具體制度的構建。在對我國現行的行政補償立法和行政補償實踐活動進行廣泛、深入的調查研究,把握我國行政補償制度的特點和發展趨勢,弄清我國行政補償實踐對行政補償立法的基本要求的基礎上,借鑒外國行政補償立法的有益經驗,我國統一的行政補償立法可以考慮圍繞下列問題展開:科學界定行政補償的概念,包括行政補償的內涵、外延等;突出行政補償的一般原則;明晰行政補償的構成要件;規范行政補償法律關系,確定行政補償的權利義務主體,尤其是行政補償的義務主體;擴大行政補償的范圍;提高行政補償的標準;豐富行政補償的方式;保證補償資金的來源,加強補償資金的管理;嚴格行政補償的程序;完善行政補償的法律救濟制度;健全行政補償的時效制度;確立涉外行政補償原則;理順行政補償法與其他法律之間的關系。

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篇5

關鍵詞：城市房屋；拆遷；土地使用權；補償問題

中圖分類號：TU984文獻標識碼： A 文章編號：

引言

隨著經濟發展的不斷深入，城市房屋拆遷已經成為大勢所趨，其實質是國家的征地行為，是一種對城市房屋所有人及其國有土地使用權的行政征收行為。但在拆遷過程中卻常常出現被拆遷人抗拒拆遷等糾紛和矛盾，其中大多數糾紛是由于拆遷補償不合理導致的。尤其是目前城市房屋拆遷補償金的構成中，忽略了房屋所附著的土地使用權的價值，損害了被拆遷人的利益，因此，完善我國城市房屋拆遷補償制度勢在必行。

一、城市房屋土地使用權屬性分析

我國實行的土地所有制是城市土地國家所有，城郊和農村土地集體所有。房屋所有人只享有土地使用權而沒有所有權，房屋所有權和土地使用權是互相分離的?！段餀喾ā返谒氖邨l規定：“城市的土地屬于國家所有?！薄锻恋毓芾矸ā返诎藯l規定：“城市市區的土地屬國家所有。農村和城市郊區的土地，除法律有規定的外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有?！薄冻鞘蟹康禺a管理法》規定：“國家土地使用權依法可出讓、劃撥，依法取得的土地使用權可以轉讓、抵押、出租、作價入股?！?/p>

《物權法》第三編“用益物權”第一百三十五條和第一百三十七條規定：“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施?！薄霸O立建設用地使用權，可以采取出讓或者劃撥等方式。”這就以立法的形式確認了國有土地使用權全新的涵義：經依法取得的國有土地所有權中分離出來的土地使用權，成為一種新的不動產物權形式，成為了用益物權。由上可知，我國合法的城市房屋所有人雖不都擁有土地所有權，但都享有該房屋占有范圍內的國有土地使用權。因此，土地使用權是合法土地使用權人所擁有的重要資產。明確了土地使用權是一項用益物權———財產權的法律屬性，也就確立了城市房屋拆遷中實現對土地資產即土地使用權補償的理論基礎。既然法律賦予被拆遷人享有土地使用權，就要依法保護被拆遷人的合法權利，國家如果需要征用或征收，被拆遷人可以出讓，但前提并不是無償出讓，而是應當給予合理的補償。因為被拆遷人的土地使用權受到了侵害，應當給予合理補償。

二、國有土地使用權的補償原則

從行政征收的補償原則來看，補償應該首先強調公平公正。目前大致有兩種補償原則：適當補償原則和“生活權補償”原則。適當補償又可以稱為合理補償，認為只要綜合考慮征收的目的和必要的程序等因素，并參照當時社會的一般公正觀念，給予合理補償，即為公平的補償。目前，我國采取的就是這一行政補償原則。而在當代西方國家中出現了一種新的補償原則，即“生活權補償”，這一理論認為，如果作為征收對象的財產，具有財產權人生活基礎的意義，那么對其損失的補償，就不僅限于對其財產的市場價格評估，還應考慮其附帶性的損失補償，甚至有必要給付財產權人為恢復原來生活狀況所必須的充分的生活補償。就房屋拆遷這一行政征收行為而言，其征收對象恰恰是被征收人賴以生存的基本條件，如果按照適當補償原則進行補償，被征收人得到的補償是否能與其遭受的損失相一致值得懷疑。因為被征收人的損失包括被拆遷房屋的財產損失、房屋所在的土地使用權的損失和與房屋有關的其他利益的損失，如子女上學的學區選擇。在這些損失中，房屋的財產損失的價值是可以按照市場價格進行估算，從而得到合理的補償的，但是對于房屋所在的土地使用權和與房屋有關的其他利益的損失的價值就很難客觀的估算了。因為房因地貴，房屋所在的地段好，房價自然就高，尤其是在寸土寸金的城市中，房屋的價值隨著損耗、折舊而越來越小，但土地的價值卻在不斷的增加，越是靠近城市中心的繁華地段，其土地價值就越高，這是市場經濟條件下的必然結果。國家將土地使用權轉讓給拆遷人是為了實現其以房地產開發經營商業行為、獲取更高的商業利潤的最終目的，那么被拆遷人為什么從好的地段遷移到差的地段，在子女上學、交通、生活、就醫等方面都不方便的情況下，卻得不到級差地租的補償呢？對于那些貧困的被拆遷戶來說，由于補償款中不包括土地使用權費，那么他們手里所能拿到的補償金根本就買不到同等質量的房子。如果連這唯一能夠遮風避雨的房子也被拆掉，卻又買不到新房，想不反對拆遷都不行。如果按照西方“生活權補償”原則，被拆遷人所得到的補償就必須使其在拆遷后能夠達到拆遷以前的生活水平，因此評估房屋價格時，必須認真研究住房所在地段的地價，認真研究房屋分攤的地價，在房價中體現地價，使被拆遷人得到真正公平的補償。

三、城市房屋拆遷中土地使用權補償問題的解決途徑

為了維護土地使用權人的合法正當權益，減少城市房屋拆遷補償糾紛，筆者認為，以下幾個方面可以作為處理城市房屋拆遷中土地使用權補償問題的突破口。

3.1加快立法進程和規范立法管理，在相關的行政法規和地方性法規應明確規定被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利

當前城市房屋拆遷活動的最高層次的規范性依據是2001年11月國務院修訂實施的《城市房屋拆遷管理條例》，但該條例并未明確規定被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利。而各地方政府所制定的規范性文件在拆遷補償方面一般也只規定房屋的區位、建筑結構、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權的補償。因此，建議有關部門盡快對有關拆遷的行政法規和地方性立法進行一次全面的審查，按照憲法和法律的要求進一步規范和完善。統一規范立法程序和管理，加快房地產管理的立法進程，使城市房地產拆遷補償在實踐中有統一的法律依據。

3.2制定相關的土地使用權補償的具體操作標準

在規定被拆遷人對土地享有補償權的同時，有必要確定補償的具體操作標準。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經濟利益，因此，可以參照有關土地征收補償政策，在對被拆遷人所享有的土地使用權進行評估的同時，應結合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況（如停車場等）適當予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產權。在制定具體操作標準過程中需要處理好以下幾個問題：

（1）房屋和土地使用權的分離評估。房地產價值巨大，其中土地使用權價值占有相當大的比重，房地分離評估可以避免房地混在一起引起的歧義，清晰地顯示土地使用權和建筑物各自的真實價值。此外，不同的房屋土地占用面積相差很大，一般平房的建筑面積小于或等于土地面積，樓房的建筑面積往往大于土地面積，高層建筑的建筑面積遠大于所占用的土地面積，房地分離估價有利于體現房屋建筑依附于土地的房地產特性，真實顯示土地使用權的市場價值。

（2）房屋及其以外場地的土地使用權補償。實施拆遷的真正目的是取得拆遷范圍內可供利用的土地，拆遷人以獲取他人土地使用權為第一目的，因此，不僅房屋及房屋占地需要分別補償，而且大于房屋建筑面積以外的其他附屬物和場地用地部分的土地使用權也要給予補償。

3.3實際評估中評估方法的選擇要認真慎重，實際操作中，估價應符合房地產估價的基本原則—替代原則

如若同一供需范圍內有較發達的交易市場，用市場比較法評估。有收益的房地產選用收益法求取土地價格，并慎重確定土地資本化率、建筑物資本化率和綜合資本化率。道路規整、各宗土地排列整齊的地段可選擇路線價法。選擇基準地價修正法應注意基準地價的內涵、構成、表達方式不同時，修正的內容和方法之區別。劃撥土地的使用權評估可先求取得該宗土地法定最高使用年限價格，然后扣除出讓金等款項，此時應注意劃撥土地的權利限制?；蛘邞贸杀痉?，依據劃撥土地的平均取得和開發成本，評定劃撥土地使用權價格，作為原土地使用者的權益。

四、城市房屋拆遷中的法律思考

房屋拆遷意味著公民私有財產權和居住權的喪失，在舊城換新顏、陋室改新居的同時，因房屋拆遷產生的社會矛盾也不斷涌現，由此給維護社會穩定造成了一定的難題。事實上，因房屋拆遷產生的矛盾在很大程度上源于補償費用達不成一致，而其中最富爭議的問題之一就是公民的土地使用權得不到應有的補償。

（1）相關的行政法規和地方性法規應明確規定被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利。當前城市房屋拆遷活動的最高層次的規范性依據是2001年11月國務院修訂實施的城市房屋拆遷管理條例，但該條例并未明確規定被拆遷人享有對土地使用權進行補償的權利。各地方政府所制定的規范性文件在拆遷補償方面一般也只規定房屋的區位、建筑結構、房屋類型、實際新舊狀況和建筑面積為考慮因素，很少有考慮土地使用權的補償,這就為一些拆遷人對被拆遷人的土地使用權不予補償提供了借口。

（2）制定相關的土地使用權補償的具體操作標準。在規定被拆遷人對土地享有補償權的同時,有必要確定補償的具體操作標準。要充分考慮土地具體使用的方式不同會給被拆遷人帶來不同的經濟利益,因此,可以參照有關土地征收補償政策,在對被拆遷人所享有的土地使用權進行評估的同時，應結合房屋的具體用途和土地使用的特殊情況(如停車場等)適當予以增加，以切實維護被拆遷人的合法財產權。

結束語

目前我國城市房屋拆遷方面的相關法律法規不明確，導致在實踐中出現了大量的糾紛與矛盾，因此在相關的行政法規和地方性法規中應明確規定對被拆遷人享有的土地使用權進行補償，采取科學合理的方法制定具體操作標準，以盡快改變對依附于房屋所有權的土地使用權被無償剝奪的不合理狀況，對被拆遷人進行土地使用權價值的補償。

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