發布時間:2023-09-26 09:33:32
序言:作為思想的載體和知識的探索者,寫作是一種獨特的藝術,我們為您準備了不同風格的5篇稅務局加強稅收征管,期待它們能激發您的靈感。
為進一步推進依法治稅,強化稅收管理,規范稅收秩序,根據《中華人民共和國稅收征收管理法》、《*地方稅收征管保障辦法》及有關政策法規,現就推進綜合治稅、加強稅收征管工作提出如下意見。
一、充分認識推進綜合治稅、加強稅收征管工作的重要意義
近年來,全市上下以科學發展觀統領全局,統籌推進經濟平穩較快增長,財稅支撐保障能力進一步增強,財稅實力顯著提升。但是由于社會涉稅信息傳遞不暢,對部分行業、部分稅種特別是一些地方零散稅源缺乏有效的源頭控管,影響了征管質量和效益的進一步提高,一定程度上造成了稅收流失。推進綜合治稅,加強稅收征管工作尤為迫切。推進綜合治稅、加強稅收征管,要求在各級政府的統一組織、協調、指導下,財稅主管、部門配合、司法保障、社會參與,共享涉稅信息,嚴格控管稅源,堵塞稅收漏洞,規范稅收秩序,促進稅收與經濟協調增長。推進綜合治稅,是依法治稅、加強稅收征管的具體體現,也是加強稅源控管、提高稅收征管效率、增加財稅收入的重要舉措。各地、各有關部門要進一步統一思想認識,切實增強推進綜合治稅工作的緊迫感和責任感,依法履行職責,采取有效措施,切實加強稅收征管,努力保持財稅經濟優質高效科學發展。
二、建立健全規范有效的綜合治稅工作機制
(一)建立健全市、縣(區、市)、鎮三級綜合治稅網絡。各級政府要按照綜合治稅工作的總體要求,充分調動社會各方的積極性,明確職責分工,落實工作責任,建立健全市、縣(區、市)、鎮三級綜合治稅網絡。要以市、縣(區、市)為重點,進一步拓展涉稅行業,擴大綜合治稅范圍,從源頭上控管稅源,最大限度地防止稅收流失。
(二)建立健全信息共享和分析制度。各級政府要整合資源,加快建設信息網絡,逐步實現部門聯網,及時整理、采集、分析、交換涉稅信息。各相關部門要明確責任,落實專人,及時匯集傳遞涉稅信息,逐步實現信息交流的制度化和規范化。財稅部門要建立科學、高效、快捷的信息處理系統,加強涉稅信息的綜合分析利用,全面控管稅源,提高征管水平。
(三)明確相關部門的責任和義務。各級政府要建立部門協調協作工作制度,進一步完善委托代征稅款制度、嚴格執行法定代扣代繳制度等。要依據有關稅收法律法規,明確相關部門在綜合治稅工作中的責任和義務,建立責、權、利相結合的工作保障機制(相關部門工作職責附后)。
三、加強部門協調配合,合力推進重點行業、重點稅源的控管
(一)加強房地產業稅收管理。加強土地使用及轉讓環節稅收管理。在辦理土地使用權權屬登記時,凡不能出具完稅或減免稅憑證及發票的,國土部門不予辦理相關手續,并將有關情況及時反饋財稅部門;在用地情況檢查和查處土地違法案件中,國土部門對土地使用人不能出具完稅(或減免稅)憑證的,要將有關情況及時反饋財稅部門。
加強對房地產交易環節的稅收管理。房地產開發企業銷售房地產或向購房者收取預收款時,須使用地稅部門監制的房地產專用發票或票據,按規定繳納營業稅、土地增值稅、契稅等有關稅收。申請人申請辦理房地產登記時,須提供與轉讓協議一致的稅務發票和應繳各稅完(免)稅憑證。財稅部門要與國土、房管部門建立房地產交易信息互通互聯制度。
(二)加強建筑業稅收管理。對從事建筑、安裝、修繕、裝飾及其他工程作業的建筑施工單位和個人要按規定交納稅費;外來承攬、中標的施工企業,要到稅務部門辦理相關手續,建設部門方可核發施工許可證。工程結束后,沒有取得稅務部門完稅證明的,建設部門不予進行竣工決算。財政投資的工程項目,項目單位向財政部門申請支付工程款時,須出具各項目施工單位提供的當期發票和完稅憑證。
(三)加強交通運輸業稅收管理。從事客貨運輸的納稅人在辦理營運手續時,要繳納地方各稅并出具完稅憑證,交通管理部門方可辦理車船年審、營運、年檢等手續。擁有并使用車船的納稅人,須主動繳納車船使用稅,公安、交通等部門方可辦理年檢、繳費等手續。
(四)加強服務業稅收管理。稅務部門要加強對餐飲業、歌舞廳、洗浴、足療、網吧、房屋出租等行業的稅收監督檢查。對未按規定期限辦理稅務登記的業戶,要責令其盡快辦理。公安派出所、街道辦事處、社區居委會或村委會、房屋中介機構和住宅小區物業管理部門要及時向地稅部門提供房屋出租信息,協助稅務部門加強稅收管理。
(五)加強醫療衛生機構稅收管理。營利性醫療衛生機構要嚴格按照規定,統一使用稅務部門監制的發票。物價、審計等部門要切實加強醫療衛生收費監督檢查,發現問題,及時通報給財稅部門。
(六)加強教育培訓機構稅收管理。教育、勞動保障部門要配合稅務部門將所審批的教育、培訓機構納入稅務管理,按規定統一使用稅務發票,應稅收入按期足額申報繳納有關稅款。財政、物價部門要加強對教育培訓機構收費情況、收費標準的監督檢查,定期與稅務部門通報信息。
(七)加強對行政事業單位應稅收費項目的管理。行政事業單位中的經營性收費項目,要按規定進行應稅認定登記和申報納稅,物價部門方可辦理《收費許可證》,財政部門方可發放“行政事業性收費票據”。
(八)加強對享受稅收優惠政策企業的稅收管理。對各類科技、福利、勞服、外資、下崗職工再就業等享受稅收優惠政策的企業,民政、勞動社會保障、科技、外經貿等有關部門要加強監督檢查,對不符合規定條件的,取消相應資格。
(九)加強對零散稅源、異地繳納稅源的稅收管理,實行委托代征。地稅部門要按照國家有關法規及《*地方稅收征管保障辦法》,加強對零散稅源、異地繳納稅源的管理,本著有利于稅收控管和方便納稅的原則,完善委托代征制度管理。各級財政部門依照委托代征稅款的入庫級次,安排委托代征手續費。
(十)加強對稅收違法行為的治理。公安、財稅部門要密切協作,嚴厲打擊偷稅、抗稅、惡意欠稅等違法行為;各金融機構在收到稅務機關的查封、扣押存款賬戶通知書后,要及時配合辦理;財政、稅務和審計部門要采取有力措施,加強對發票購買、使用情況的監督檢查。
四、加強領導,嚴肅紀律,確保綜合治稅各項工作落到實處
近年來,隨著第三產業的發展,各地出租公房、私房的情況越來越多。由于出租房屋的申報納稅率低,租金收入隱蔽性強,在稅收的征管中有不少漏洞。針對此情況,遼寧省地方稅務局從1996年起連續三年開展了對出租房屋應納稅收的專項清理檢查,取得了顯著成效。根據國務院領導的有關批示精神,為進一步加強房產稅收的征收管理,堵塞漏洞,做到應收盡收,確保完成今年的稅收收入任務,國家稅務總局現將《遼寧省地方稅務局關于加強對出租房屋房產稅征收管理有關工作情況匯報》的材料轉發各地參考,并提出以下要求,請你們結合本地情況,加以貫徹執行。
一、各級地稅部門要加強領導,克服不重視零散稅收征管的思想,根據本省房產稅收征管中存在的問題,學習遼寧省的做法,采取切實措施把加強出租房屋稅收管理的工作落到實處,堵塞漏洞,增加收入。
二、要廣泛開展稅收宣傳,利用電視、電臺、報刊等多種形式進行稅法宣傳,使出租者和承租者都知道出租房屋要依法納稅,并了解要繳哪些稅、如何申報納稅以及納稅時限等,提高納稅人自覺納稅意識,促進納稅人主動申報納稅。
三、要依靠黨政領導,積極爭取有關部門的配合,建立起有效的社會協稅護稅網絡。要與房管部門、街道居委會、公安派出所等有關部門和單位建立起護稅、協稅工作關系,并通過這些部門的支持配合,及時、準確地掌握出租房屋的情況,嚴格征收管理。
四、要加大“雙清”力度,清理房產稅漏征漏管戶。凡沒有對房屋出租開展“雙清”檢查的地區,要盡快抓緊時間開展“雙清”檢查,把它作為努力完成今年稅收任務的一項措施來抓。清理的面要適當放寬一些,既要注重那些商業區,也不要忽略一般地區;既要清查企業納稅單位,也要清查未辦理納稅登記的行政事業單位;既要清理私房出租,也要注意公房的轉租。
五、對在清理檢查中找不到出租人的,可規定承租人為房產稅的代扣代繳義務人;對不能提供租賃合同或不能據實提供租金收入情況的,稅務機關可根據當地情況核定不同區域房屋出租的租金標準,據以征收房產稅;對代征單位和個人,各地可依照有關規定、結合當地情況確定并支付代征手續費。
六、開展房產稅“雙清”檢查,各地要做到精心組織,層層落實,集中人力和時間,盡量爭取在年內進行。“雙清”檢查結束后,各地要向總局寫出專題報告。
附件:遼寧省地方稅務局關于加強出租房屋房產稅征收管理有關工作情況匯報
近幾年來,為增加稅收收入,克報稅源分散、量小面寬的困難,我們通過開展專項檢查,不斷加強房產稅的征管措施,改進征管辦法,使房產稅收入連年大幅度增長,其中1995年征收房產稅5.48億元,96年征收7.49億元,97年征收9.38億元,98年計劃10.1億元,預計能完成10.5億元,平均每年增長20%,凈增收入2億元。我們的主要做法是:
一、堵塞漏洞,開展專項檢查
針對出租房屋應納的各項稅收政策性強、涉及面廣、稅源分散、征管難度大、納稅人主動申報納稅意識不強、稅收流失嚴重的實際情況,我局黨組對此非常重視,專門召集各業務處長會議,研究解決的辦法。為了堵塞漏洞、挖掘稅源、增加收入,從96年到98年連續三年在全省范圍內對出租房屋應納的各項稅收進行了專項清理整頓。
為了保證專項清理工作的順利進行,每次清理檢查,各地都成立專項檢查領導小組,下設辦公室,領導和指導專項清理工作。為了把專項清理工作落到實處,還普遍制定專項清理方案,明確專項清理的指導思想、清理的內容、范圍、重點、方法、步驟和處罰辦法等,使專項清理工作能扎實有序進行,做到有章可循,有的放矢。
二、加強稅法宣傳,講明政策
針對出租房屋的特點,利用不同的方式進行了大張旗鼓的稅法宣傳,省局專門請遼寧電視臺錄制了出租房屋的專題電視片《屋檐下的稅收》;省局領導發表了電視講話;在今年專項清理的稅法宣傳中,從省到各市、各縣區在同一時間(4月5、6、7三日)、用同一內容、以同一名義(遼寧省地方稅務局)分別在各地報紙的頭版了《遼寧省地方稅務局關于出租房屋收入必須依法納稅的通告》,要求有出租房屋行為的納稅人限期申報納稅,在廣大納稅人中產生了強烈反響,各種咨詢電話、信函等絡繹不絕;沈陽、鞍山等市還利用新聞媒體、張貼布告和利用居民區內的板報等形式進行稅法宣傳,規定納稅人的納稅時限和納稅方法。通過宣傳使廣大納稅人了解了有關稅收法規和政策規定,提高了納稅人自覺納稅意識。
三、部門配合,齊抓共管
為了把專項清理切實抓出成效,各地區積極采取措施,依靠各級黨政領導的支持,爭取有關部門的配合,對專項清理工作進行齊抓共管。如對逃避檢查或拒不交稅的納稅人,采取銀行扣款、查封出租房屋等強制執行措施;對那些屢查屢犯、明知故犯、拒不納稅的“釘子戶”,利用新聞媒介給予曝光,情節嚴重的移交司法機關依法處理,有力地震懾了偷、抗稅的不法分子。大連騰飛體育用品商店和長虹體育用品商店被查出有出租房屋偷稅問題,西崗區地稅局多次下達納稅通知書,他們無動于衷,拒不繳稅,稅務人員依法將其房屋查封后,他們仍無視稅法,竟然撕開封條繼續營業,造成了極壞的影響。對這種肆意踐踏稅法的行為,大連地稅部門在有關部門的配合下,在大連電視臺新視點欄目進行了曝光,然后按規定給予了嚴肅處理,打擊了偷逃稅者的囂張氣焰。
四、根據專項檢查中暴露出的問題,改進完善具體征管辦法和規程
(一)關于對出租房屋的納稅人界定征稅問題
按現行稅法規定,出租房屋的納稅人應為房屋的產權所有人,即房屋的出租人。由于相當一部分納稅人的納稅意識淡薄,采取種種手段逃避納稅,給稅收征管工作帶來很大難度。很多稅務機關在對個人出租房屋進行納稅檢查時,只能找到承租人,要想找到出租人則難上加難。因此多年來相當一部分基層稅務部門要求省地稅局明確規定承租人為納稅人或由承租人代交房產稅,對此我們認為依據不足。為此,我們經過反復征求意見,全面分析研究,在不違背現行稅法的前提下,規定:“對出租房屋征收房產稅,出租房屋的單位和個人未按規定向房產所在地的主管地方稅務機關申報納稅,主管地方稅務機關可以依照有關稅收法律規定的方式將《納稅通知書》送達承租人,由承租人在規定的期限內找到出租人并通知其進行納稅申報并繳納稅款,承租人不能在主管地方稅務機關規定的限期內找到出租方并繳納稅款的,視為出租人不在房產所在地,應由承租人繳納房產稅”。
(二)關于核定租金收入征稅問題
由于納稅意識淡薄,很多納稅人為了達到偷稅的目的而故意隱瞞租金收入。為了堵塞漏洞,我們根據國家稅務總局的有關規定,對納稅人出租房屋應納的各項稅收實行核定征收的辦法。其具體方法是,由各市地稅局在典型調查測算的基礎上,按照房屋座落地的繁華程度、房屋結構、用途、新舊程度將本轄區分為若干區域,核定各區域房屋的單位建筑面積的房屋租金標準,以納稅人實際出租的房屋建筑面積和適用的租金標準計算出應稅租金收入,據以計征房產稅。
(三)關于對居民個人利用私有房屋從事生產、經營活動的征稅問題
針對有些納稅人為了少納稅而把出租房屋說成是自己經營的問題,我們規定:對居民個人利用私有房屋從事生產經營活動的,凡其“三證”(營業執照、房屋產權證、戶口簿)的姓名一致,可視為自有自用房產,按房產計稅余值計征房產稅,否則,一律從租計征房產稅。
五、開展稅源普查,加強征管基礎
(一)對經營門點房屋出租情況進行普查。具體方法是,按照行政區劃,把轄區分為幾個部分,組成以協稅人員為主,辦事處、居委會人員配合的普查小組,以“拉大網”的形式,挨家挨戶進行調查。首先,由房屋出租或承租人提供有關房屋出租(轉租)人姓名、房屋地點、面積、協議租金等情況,由納稅人簽字蓋章;其次,協稅人員根據納稅人提供的第一手資料,逐戶登記了解情況,對有異議的,重點進行調查,在此基礎上,初步核定稅額;最后,由分局根據協稅人員上報的調查情況,逐戶進行審查,核定應繳納的稅額,并把核定結果送達納稅人。
(二)對用于居住的房屋出租情況進行普查。由于這部分出租房屋分布零散、情況復雜,單純依靠稅務人員的力量,無法管理到位。因此,在普查工作中,各地都積極爭取了公安派出所和各辦事處、居委會的大力支持。其具體做法是:一是對以前外來的人口,由公安派出所提供各地段外來暫住人口的姓名、居住地點,由協稅人員及居委會人員聯合,逐戶進行調查,了解其租房情況;對以后的外來人口,與派出所協商,在給其辦理暫住證之前,要求先到當地地稅機關進行登記,填寫居住地點及居住房屋情況登記表,然后派出所憑稅務機關出具的有關證明才辦理暫住證,達到源泉控制的目的。二是充分發揮居委會熟悉情況的特點,由居委會向協稅人員提供當地居民的租房情況,并協助稅務部門工作。同時,與各派出所建立固定的協稅護稅關系。在日常檢查、執法中,派出所專門抽調人員協助檢查,確保了執法工作的順利進行。
六、建立健全協稅護稅網絡,嚴格對協稅人員的管理
由于出租房屋點多、面廣,征管難度很大,稅務部門人員力量又相對不足,為確保應收盡收,在各辦事處聘用了2-3名協稅人員,專門從事對出租房屋房產稅的征收工作。為確保協稅人員的業務素質能夠適應征管工作的需要,定期對協稅人員進行培訓,同時還制定了《房屋出租稅收征收管理考核辦法》。協稅人員使用的完稅證應嚴格執行票證管理的有關規定,杜絕丟失、撕毀、虛開、轉借等違紀行為。對納稅人需要填開出租專用發票的,由分局設定專人實行微機控開。征管科和人事監察科專人負責對協稅人員日常管理,每月對每位協稅人員的管戶抽取5-10戶進行執法檢查。
為了規范證券交易印花稅的征收管理工作,保證稅款及時、均衡、足額入庫,現就證券交易印花稅幾個征管問題通知如下:
一、非交易轉讓股票的證券交易印花稅征管問題
鑒于非交易轉讓股票的印花稅征管范圍劃分不夠明確,上海、深圳兩地做法不一的情況,現明確規定:凡是在上海、深圳證券登記公司集中托管的股票,在辦理法人協議轉讓和個人繼承、贈與等非交易轉讓時,其證券交易印花稅統一由上海、深圳證券登記公司代扣代繳。
二、證券交易印花稅稅款的解繳入庫期限
根據不同種類股票的交易情況和清算特點,現將證券登記公司代扣印花稅稅款的解繳期限統一確定為:證券登記公司扣繳的A種股票稅款,以一個交易周為解繳期,自期滿之日起5日內將稅款解繳入庫,于次月1日起10日內結清上月代扣的稅款;證券登記公司扣繳的B種股票稅款,以兩個交易周為解繳期,自期滿之日起10日內將稅款解繳入庫,于次月1日起10日內結清上月代扣的稅款;證券登記公司扣繳的非交易轉讓稅款,以一個月為解繳期,于次月1日起10日內將稅款解繳入庫。
三、加強對欠稅清理,不準占壓拖欠稅款
證券登記公司代扣的證券交易印花稅是股票交易雙方已經繳納的稅款,代扣代繳單位必須嚴格按照規定的期限及時解繳入庫,不得以任何理由拖欠,更不準挪作他用。主管稅務機關要加強管理,不得允許代扣代繳單位延期解繳稅款,嚴禁發生拖欠。對于代扣代繳單位已經發生的拖欠,主管稅務機關要采取措施,限期追繳入庫,并按照《中華人民共和國稅收征收管理法》的有關規定加收滯納金。主管稅務機關要將清理欠稅的情況每月向國家稅務總局報告。
四、建立代扣代繳稅款報告制度
為了及時、準確地了解證券交易印花稅代扣代繳情況,明確扣繳義務人的責任,代扣代繳證券交易印花稅的單位應當按月向主管稅務機關報送《代扣代繳證券交易印花稅報告表》。《代扣代繳證券交易印花稅報告表》式樣由國家稅務總局統一制定(附后),各地自行印制。
主管稅務機關應將代扣代繳單位報送的《代扣代繳證券交易印花稅報告表》進行匯總,按月報國家稅務總局。
五、建立定期收入分析制度
證券市場行情的變化和波動,直接影響到證券交易印花稅的收入。因此,應建立季度和年度收入分析制度。為做好收入分析工作,稅務部門要與證券交易所、證券登記公司建立日常的信息聯系,掌握市場的交易情況,定期分析市場變化對證券交易印花稅收入的影響。除每季定期向國家稅務總局報告外,對于對收入產生重大影響的市場變化情況可隨時專報。
以上規定自文到之日起執行。
附件:代扣代繳證券交易印花稅報告表
填表日期: 年 月 日
金額單位:人民幣元
本期稅款所屬時間:自 年 月 日至 年 月 日
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| 代扣代繳 |||||||||||||||||
| 義務人編碼 |||||||||||||||||
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|代扣代繳人名稱: |地 址: |郵政編碼: |電話號碼: |
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|業 別: |開戶銀行: |銀行帳號: |
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| 應 稅 |本期交易 |本年累計|稅 率|本 期 代| 本 年 入 庫 | 本 年 累 計 |
| 項 目 |(轉讓)金額|交易金額|(‰0 |扣 稅 額| 稅 額 | 入 庫 稅 額 |
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|A種股票 | | | | | | |
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|B種股票 | | | | | | |
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|非交易轉讓股 | | | | | | |
|票 | | | | | | |
|---------|------|----|-- |----|------ |-------|
| 合 計 | | | | | | |
[關鍵詞]行政處罰;行政主體;機構設置
我國自從1994年實行分稅制財稅改革,劃分國稅、地稅兩個不同稅種的管理機構后,各地根據實際情況積極探索征管改革方案,在機構上出現了重復設置、職責不清的現象。有的設置了稽查局,有的設置了征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局等,機構繁多,且各地名稱不統一,究竟稅務系統的哪些主體擁有行政處罰權,具體的行政處罰權又是多大,有無限制,各地區對法律的理解不同,處罰實踐也不一致。因此,有必要在理論上對稅務行政處罰主體進行深入的探究。
一、當前稅務行政處罰主體存在的問題
(一)稅務行政處罰主體的缺位和越位
稽查局是否有權對偷稅、騙稅、抗稅等稅收違法案件進行查處,實踐中曾經發生過爭議,為明確稽查局的行政處罰主體資格,《中華人民共和國稅收征收管理法實施細則》(下稱《稅收征管法實施細則》)做出了明確規定。《稅收征管法實施細則》第九條規定,“稅收征管法第十四條所稱按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構,是指省以下稅務局的稽查局。稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。這一規定肯定了稽查局具有行政處罰主體的資格。“稽查局是稅務機關,具有執法主體的資格,可以在查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件中采取《中華人民共和國稅收征收管理法》(下稱《稅收征管法》)規定的各項措施,行使稅收征管職能。而發票所、所等就不是稅務機關,不具有執法主體資格。”也就是說,稽查局作為授權性行政主體在法律授權范圍內具有稅務行政處罰權。《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)第二十條規定:“行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規另有規定的除外。”省級以下稅務局的稽查局按照《行政處罰法》第二十條規定不屬于縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關,但是《行政處罰法》第二十條的規定有第二句話“法律、行政法規另有規定的除外”,這一除外規定就給非行政機關類處罰主體留下了生存的法律空間。《行政處罰法》規定的行政處罰主體有:第一類是縣級以上地方人民政府的行政機關,理論上稱為職權性行政主體,職權性行政主體按照《中華人民共和國民法通則》的規定屬于機關法人;第二類是法律、行政法規授權的行政主體,理論上稱為授權性行政主體,通常是法律、行政法規對機關法人的機構進行授權,它們不是行政機關,沒有獨立法人資格。省級以下稅務局的稽查局就屬于第二類行政主體——授權性行政主體。根據《行政處罰法》第二十條的規定,行政處罰由違法行為發生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄,但是不絕對,《行政處罰法》之外的任何法律以及行政法規都有權就處罰主體做出與此不一致的規定,也就是其他法律和行政法規可以規定地市級的行政機關作為處罰主體,也可以規定縣級以下的非行政機關——行政機構來處罰,這些例外的規定與《行政處罰法》第二十條規定的精神是一致的。不管是《稅收征管法》還是《稅收征管法實施細則》都符合《行政處罰法》除外規定的法律位階,一個是法律,一個是行政法規,它們有權授權給稅務機關的內設機構——稽查局以處罰的主體資格。省級以下稅務局的稽查局作為稅務局的內設機構具有行政處罰權的依據就源于此,稽查局的稅務行政處罰主體資格就是來源于《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》的特別授權,稽查局以授權性行政主體的身份在授權范圍內依法對外實施稅務行政處罰。因此,省級以下稅務局的稽查局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件具有稅務行政處罰權。
《重大稅務案件審理辦法(試行)》第十三條第六項規定:“審理委員會辦公室根據審理委員會的審理結論,制作《重大稅務案件審理紀要》報案件審理會議主持人審批后,以審理委員會所在機關名義制作稅務處理決定書,交稽查部門執行。”《國家稅務總局關于全面加強稅收執法監督工作的決定》(國稅發[2001]125號)又強化了這一規定,其第七條規定:“嚴格執行重大稅務案件審理制度。……經審理委員會審理的案件,其稅務處理決定書或稅務行政處罰決定書一律以審理委員會所在稅務局名義下發。”這些規定將會引起稅務行政處罰主體的越位和缺位。重大稅務案件審理制度是為了加強和規范對重大稅務案件的監督,其出發點是正確的,在具體的稅收實踐中也發揮了一定的作用,但其程序有悖行政法理論。重大稅務案件審理制度設計的初衷是執法監督演變為直接執法、直接包辦代替。重大案件審理作為對重大稅務案件的一種監督方式,將立案、調查、審理、決定一個完整的稅務行政處罰程序分割開來,不同環節分屬于稅務局和稽查局,既破壞了稅務行政處罰程序的完整性,影響稅收行政執法的權威,也違反了《行政處罰法》第五章第二節關于“行政處罰的決定”的規定。由于稅務系統執行重大稅務案件審理制度,經審理委員會審理的案件,不管是偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅重大案件,還是其他類型的重大稅務案件,其稅務行政處罰決定書一律以審理委員會所在稅務局名義下發,這就直接導致了稅務行政處罰主體的越位和缺位。作為稽查局上級的稅務局,其職能更多的是側重稅收征收管理、對稽查局的稅收執法行為進行監督。對稽查局調查終結的案件做出行政處罰決定的卻不是稽查局,而是它的上級主管部門。換言之,案件調查取證是一個行政主體,而做出具體行政行為的是另外一個行政主體,違背了行政法的基本原理,其行政行為可能是無效的。結果是專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件查處的稽查局無權做出處罰決定,而未進行案件事實調查的上級稅務局有權做出處罰決定。上級稅務機關代替下級稅務機關行使重大稅務違法案件的審理權和處罰權,既使得稽查局作為授權性處罰主體缺位,也使得稅務局越位行使了法律授予稽查局的專司職權。這一做法既弱化了稽查局的職能作用,破壞了稅收執法權的完整性,也導致稅務局和稽查局稅收執法職責不清、稅收行政執法主體職責范圍交叉。
建議取消上級審理委員會對稽查局所查處案件審理的規定,稽查局只對本局查處的案件進行審理。這樣既可確立稽查局的行政處罰的主體地位,避免稅務行政處罰主體的越位和缺位,同時又能發揮重大案件審理的作用,消除兩級審理委員會重復審案而影響效率的弊端,提高重大稅務案件的處罰效率。取消稅務局對稽查局稽查案件審理以后,為避免可能出現的稽查執法偏差,稅務局可一方面通過重點執法檢查,對稽查局查處的重大稅務案件進行監督,充分發揮已經制定并實施多年的稅收執法檢查制度、執法過錯責任追究制度的制約和監督作用;另一方面,稅務行政復議制度也是對重大稅務案件審理質量的有效監督形式,上級復議受理機關完全可以在受理復議申請時強化對下級稅務機關的監督;再一方面,從稅務機關外部對稅收執法權的監督來說,稅務行政訴訟制度、稅務行政賠償等這些外部監督制度足以能實現對稅收執法權的有效監督。
(二)稽查局越權處罰的情況時有發生
對稽查局的職權范圍目前理論界看法不一,實踐中做法不同,爭議頗大。主要有兩種觀點:一種觀點認為稽查局的職權范圍是對稅收違法行為進行查處。如《稅收征管法實施細則》中規定:“稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處”。在此有兩點需要正確理解:第一,查處偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件是一個過程,在選案和檢查過程中并不一定能夠確定被檢查人是否就有上述違法行為,也不一定能夠立案,但是有嫌疑就應當檢查;第二,稽查局在查處上述案件過程中發現的被檢查人所有違法行為應當一并處罰,否則將出現一個案件兩個執法主體的問題。《國家稅務總局關于稽查局職責問題的通知》(國稅函[2003]140號)規定,在國家稅務總局統一明確之前,各級稽查局現行職責不變。稽查局的現行職責是指:稽查業務管理、稅務檢查和稅收違法案件查處;凡需要對納稅人、扣繳義務人進行賬證檢查或者調查取證,并對稅收違法行為進行稅務行政處理(處罰)的執法活動,仍由各級稽查局負責。另一種觀點認為,稽查局的職責范圍是有限制的,應當在《稅收征管法實施細則》授權的范圍實施查處權。從法理和法律的要求來說,既然具有獨立的執法主體資格,就應有獨立而專有的職權范圍。對此,《稅收征管法實施細則》第九條第二款明確規定:國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責,避免職責交叉。也就是說,稅務局的職責稽查局無權行使,稽查局的職責稅務局不得行使,二者職責不得交叉。否則,稽查局作為稅務局的內設機構就沒有必要具有獨立執法主體資格。稅務局與稽查局的職責劃分為:凡是稅務違法行為構成了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的,一律移交稽查局處理,由稽查局獨立做出決定,稅務局不予干涉;凡是稅務違法行為沒有構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅和抗稅的,也就是說屬于一般稅務違法案件的,一律由稅務局處理,稽查局不予干涉。
筆者認為,稽查局的職責與稅務局的職責范圍是有區別的。《稅收征管法實施細則》第九條規定:稽查局專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。國家稅務總局應當明確劃分稅務局和稽查局的職責,避免職責交叉。稽查局的職責僅限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處,稅務局所擁有的職權,稽查局無權行使。但這一規定在當前的稅務行政處罰實踐中并沒有較好地執行。目前在具體的稅務稽查實際工作中,稽查局沒有按照是否構成偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四種違法行為由稽查局“專司”處理,稅務分局也沒有按照“專司”要求將日常工作中發現的偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件交由稽查局處理,造成了工作職責不清的局面。現在稽查局普遍實行的稅務檢查計劃選案制,實質上是沒有證據表明被查人有偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅的嫌疑,只是一般的稅務違法行為就立案查處。例如辦理稅務登記、征收稅款、對發票違法行為的處理、對未規定辦理稅務登記的行為的處理、對編造虛假計稅依據的行為的處理等,都是稅務局的職權,稽查局都無權查處。稽查局越權查處了偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅之外的案件。在實踐中,如果稽查局發現了不屬于自己職責范圍內的一般稅務行政違法行為,其正確的處理方式是移交納稅人、扣繳義務人的主管稅務機關實施行政處罰。稽查局的職權范圍只限于偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅四類案件的查處,除此范圍之外,稽查局無權實施稅務行政處罰。
(三)縣級稽查局的行政處罰權在實踐中很不統一
很多人對省級、地市級稽查局的處罰權沒有異議,但是對縣級稽查局的處罰權提出不同的看法,而且爭論激烈,因此對這一問題有單獨探討的必要。縣級稅務局的稽查局是否具有稅務行政處罰權,如有行政處罰權,又有多大的行政處罰權?對此,理論界有三種不同的觀點。第一種觀點認為,縣級稅務局的稽查局只要是在規定的稅收違法案件查處范圍內,均可以以本稽查局的名義做出稅務行政處罰決定,且不受2000元的限制。其理由是:根據《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實施細則》第九條的規定,稽查局是稅務機關;稽查局對偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處是其法定職責;法律法規對稽查局的行政處罰的數額并未做出明確限制。2000元罰款的限額實際上是賦予稅務所一定的處罰權,并未對稽查局的處罰權進行限制。作為縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關(稅務機關)的稽查局,可依法做出各種行政處罰決定。第二種觀點認為,縣級稅務局的稽查局只能對當事人的稅收違法行為做出2000元以下的罰款決定,超過2000元的,必須報由縣級稅務局做出處罰。其理由是:《稅收征管法》第十四條和《稅收征管法實施細則》第九條規定解決了稽查局的執法主體資格的問題。但執法主體資格與處罰決定權并不是同等問題,具有了執法主體資格并不等于具有任何處罰決定權。譬如,稅務所具有執法主體資格,但《稅收征管法》第七十四條規定,稅務所只有2000元以下的行政處罰決定權。因此,各級稽查局負責組織對納稅人的特定稅收違法行為的查處,具有相應的稅務行政處罰權。但縣級稅務局的稽查局與稅務所一樣,同屬于縣稅務局的行政機構,其行使的權力就應當相當于稅務所的權力,其稅務行政處罰決定權相當于縣稅務局所屬的稅務所,即只有2000元以下的行政處罰決定權。也就是說,縣稅務局稽查局對罰款在2000元以下的,可以稽查局的名義做出決定;超過2000元的行政處罰,應當以縣稅務局名義做出決定。第三種觀點認為,縣級稅務局的稽查局沒有處罰權。其理由是,從《行政處罰法》第二十條的規定可以看出,行使行政處罰權的行政機關:(1)必須是縣級(含縣級)以上的行政機關,法律、行政法規另有特別授權的除外;(2)必須是具有行政處罰權的行政機關。以上兩個方面是行政機關構成行政處罰主體的充分必要條件,缺一不可。換句話說,雖然是縣級以上人民政府的行政機關,但法律未賦予行政處罰權的,其不具有行政處罰權;反之,法律雖然賦予其行政處罰權;但因該行政機關不是縣級以上人民政府的行政機關也同樣不具有行政處罰權。由此可見,《稅收征管法》雖然賦予了各級稅務局、稅務分局、稅務所以及省級以下稅務局的稽查局以行政處罰權,但具有行政處罰權的稅務機關還必須是縣級以上的稅務機關(《稅收征管法》特別授權的稅務所除外)。縣級稅務局的稽查局不是縣級人民政府的行政機關,因為縣級人民政府代表稅務機關的執法機關就是縣稅務局。那么,縣級稅務局的稽查局的行政處罰權能否比照稅務所的處罰權限呢?稅務所的行政處罰主體資格是法律的特別授權,屬于行政處罰主體資格構成一般原則的例外規定。《稅收征管法》就是特別授權給稅務所,而并未授權給“按照國務院規定設立的并向社會公告的稅務機構”。所以,縣級稅務局的稽查局應當不具有行政處罰權。 筆者原則上同意第一種觀點,理由略有些差異。支持后兩種觀點的理由都或多或少地與縣級稅務局稽查局的級別有關。正是由于縣級稅務局稽查局的級別具有特殊性,才使得這一問題的爭論激烈。從縣級稅務局稽查局的級別來分析其是否具有稅務行政處罰權的觀點值得商榷,認為縣級稅務局稽查局的行政處罰權有級別限制的觀點于法無據。級別不是行政機構取得處罰主體資格的第一要素,行政機構要取得處罰主體資格的第一要素是法律、行政法規的特別授權。國家稅務總局稽查局的級別在稅務系統稽查局中是最高的,但是它沒有行政處罰權,因為《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》沒有對其進行特別授權,級別再高沒有法律、行政法規的授權也成不了稅務行政處罰主體。相反行政機構級別低,但是有法律、行政法規的授權就可以在授權范圍內實施行政處罰,可以成為稅務行政處罰主體,如稅務所;再如省、地、縣三級稽查局經過《稅收征管法》和《稅收征管法實施細則》的特別授權,負責偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處,可以獨立地實施稅務行政處罰。三級稽查局是授權性行政主體,都屬于一類性質相同的處罰主體,省級、地市級稽查局可以有行政處罰權且無數額限制,到了縣級稽查局就沒有行政處罰權或者行政處罰權就有了數額限制,是沒有法律依據和法理基礎的。三級稽查局經過法律、行政法規的授權已經具備了獨立的處罰主體資格,負責對法律授權范圍內的稅收違法行為進行稅務行政處罰,不存在2 000元以上或以下限制的問題。對三級稽查局處罰權的限制不是級別而是處罰權的行使范圍,目前僅限于負責偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處。
(四)稅務分局行政處罰權問題比較混亂
稅務分局的處罰權問題較為復雜,這與稅務系統的機構設置密切相關。目前稅務系統設置有這樣幾種類型的稅務分局:區級稅務分局、省級和地市級直屬稅務分局、以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)、經濟技術開發區的稅務分局和縣級稅務局下設的稅務分局。其中經濟技術開發區的稅務分局又可分為兩大類:經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局和省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局。上述稅務分局哪些有處罰權、哪些沒有處罰權必須結合憲法和有關法律進行探討。
對于區級稅務分局的行政處罰權,理論界爭議不大。這主要是稅務系統名稱不規范造成的,例如同一個地級市有幾個區級行政區劃,國家稅務局系統稱謂是某市某區國家稅務局,地方稅務系統可能稱謂是某市地方稅務局某區稅務分局。從《行政處罰法》的立法宗旨看,為杜絕一個部門多頭處罰的現象,一般一級政府只允許一個部門作為一個執法機關存在,區級人民政府的稅務機關就是區稅務局。區級稅務分局本質上是一級行政機關。由于稅務系統存在太多的非稅務機關性質的稅務分局,反而對稅務機關類的稅務分局造成負面影響。
省級、地市級直屬稅務分局和以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局(如征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局)本質上是一類性質的主體。這種機構設置至今在全國的國稅系統、地稅系統帶有一定普遍性。這些直屬單位的人事關系不獨立,均隸屬于上級稅務機關,經費有時獨立,有時不獨立。在實際工作中,上述這些直屬單位均以自己的名義對外獨立從事稅款征收、稅務管理和稅務檢查活動,有時還以自己的名義對稅務行政管理相對人實施稅務行政處罰。那么,這些稅務直屬單位是否具有獨立稅務行政處罰主體資格?直屬稅務分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局是否包括于稅務局或者稅務分局的范圍內?對此問題,實踐中操作不一,不同地區不同部門的理解認識不一,爭論很大。主要有三種觀點:第一,按稱謂原則,只有明確稱為稅務分局的,才具有相應的稅務處罰主體資格。第二,按級別原則,科級以上稅務分局有處罰的主體資格。第三,按行政區劃設立原則,除稅務所外,只有與縣級以上人民政府相對應的稅務分局才有處罰主體資格。筆者贊同第三種觀點,因為這更符合《行政處罰法》的規定。在目前尚無法律明確規定的情形下,根據行政處罰主體法定原則,目前各級稅務機關設立的直屬稅務分局和以業務職能或征管對象為范圍設置的稅務分局均不屬于稅務機關,只能作為稅務機關的一種內設機構來看待,內設機構顯然不具有獨立稅務行政處罰主體資格,其對外處罰行為只能是基于委托關系,以設立該機構的稅務機關名義行使。《最高人民法院關于執行(中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第二十一條規定:“行政機關在沒有法律、法規或者規章規定的情況下,授權其內設機構、派出機構或者其他組織行使行政職權的,應當視為委托”。綜上,筆者認為,上述不具有稅務行政處罰主體資格的直屬稅務分局、征收分局、管理分局、涉外稅收管理分局以自己名義做出的稅務行政處罰行為有違法之嫌,合法的處理方式應當是上述稅務分局以其所屬機關的名義對外實施稅務行政處罰。
經濟技術開發區的稅務分局的稅務行政處罰權問題。經濟技術開發區的稅務分局可分為兩大類:一類是經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局;另一類是省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局。這兩類稅務分局的性質是截然不同的。根據《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)第八十九條規定,國務院有權對省級以下行政區劃的建制和區域劃分進行調整。換言之,經國務院批準成立的經濟技術開發區是符合《憲法》規定的行政區劃,相應的地方人民政府的職能部門有權設立對應的行政機關,例如公安機關、工商機關、稅務機關等。所以經國務院批準成立的經濟技術開發區的稅務分局就是行政機關,類似于區、縣級稅務機關,是一種職權性行政主體。根據《憲法》第一百零七條規定,省、直轄市的人民政府只能對鄉、民族鄉、鎮的建制和區域劃分進行調整。因此,從實踐來看,省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區是違反《憲法》規定的建制設立的行政區劃,缺乏憲法依據。省及其以下人民政府批準成立的經濟技術開發區的稅務分局,只能作為稅務局的內設機構或者稅務所來看待,即只能看作是授權性行政主體,不能以行政機關——職權性行政主體來對待。
縣級稅務局下設的稅務分局的處罰權問題。自《稅收征管法》實施以來,各地應征管改革的需要,對以鄉鎮為單位設立稅務所的體制進行了改革,按一定的地域范圍設立了稅務分局,從而稅務分局成為基層稅務機關進行稅收征管工作的主體。那么,縣級稅務局下設的稅務分局是否具有行政處罰權?一種觀點認為,縣級稅務局下設的稅務分局具有行政處罰權。縣級稅務局下設的稅務分局同其設立的稅務所和稽查局一樣,都不是“縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關”。《稅收征管法》第七十四條規定:“本法規定的行政處罰,罰款額在二千元以下的,可以由稅務所決定。”盡管《稅收征管法》沒有明確這類稅務分局具有行政處罰權,但由于稅務分局是稅收征管體制改革的產物,作為最基層的稅收征收管理機關,其具有的職能與稅務所的職能相同,其發揮的作用與稅務所的作用無異,縣級稅務局下設的稅務分局理所應當地享有《稅收征管法》賦予稅務所的行政處罰權。另一種觀點認為,縣級稅務局下設的稅務分局不是稅務所,無行政處罰權。根據《稅收征管法》及《行政處罰法》的有關規定,稅務機關只有縣級以上稅務局(分局)、省以下稅務局的稽查局和稅務所具有行政處罰權。同時認為,《稅收征管法》第七十四條只規定了稅務所的行政處罰權,不包括縣級稅務局下設的稅務分局。所以,縣級稅務局下設的稅務分局無權獨立做出行政處罰決定。
作為法律、行政法規規定的授權性行政主體,這種授權應當具體、明確,不存在任何模糊和歧義,把縣級稅務局下設的稅務分局當然地認為就是《稅收征管法》中的稅務分局范疇,是沒有法律依據的。我們認為,《稅收征管法》第十四條所稱的稅務分局,本不應包括縣(市、區)、自治縣、旗稅務局所設置的稅務分局。稅務分局這一概念的內涵不應包括兩種不同性質的行政組織:一個是具有稅務機關性質的稅務分局,一個是具有派出機構性質的稅務分局。否則,概念的外延與內涵之間就存在沖突,作為一個法律概念就很不嚴密。無論是舊《稅收征管法》還是新《稅收征管法》,都明確稅務所具有行政處罰權,在這方面沒有任何爭議。稅務所具有行政處罰權,屬于《行政處罰法》第二十條規定的“行政法規中另有規定”的情形。從法律意義上講,將稅務分局和稅務所等同起來的認識是錯誤的,在公法上,法律授權是不能依靠推論解決的。基于稅務分局行使與稅務所相同或相近的職能,就得出結論——稅務分局具有《稅收征管法》賦予稅務所具有的行政處罰權,是缺乏法律明確的授權的。縣級稅務局下設的稅務分局不屬于《稅收征管法》第十四條規定的稅務分局,不具有行政處罰主體資格,沒有行政處罰權。作為稅務機關最基層的征收管理機關,如果稱之為稅務所,則具有行政處罰權;如果冠名以稅務分局,就不具有行政處罰權。
(五)國、地稅分設導致稅務行政處罰主體存在一個體制性的問題
稅務機關分設與否在國際上都有先例,美國等發達國家采用國地稅分稅制。1994年我國全面實施了國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》,稅務系統也隨之劃分為國家稅務局系統和地方稅務局系統兩套稅務機關。機構分設規范了各級政府之間的財政分配關系,調動了各級地方政府理財的積極性,在保障中央財政收入高速穩定增長的同時,也促進著地方財政收入的健康穩定增長。但同時,也存在一些不容忽視的問題,稅務系統兩套機關在稅務行政處罰中會產生如下問題:第一,稅務行政處罰中一事不再罰不好把握,兩套稅務機關以同一事實理由處罰同一納稅人的情形難以避免。第二,稅務行政處罰的自由裁量權尺度在國地稅之間難以一致。例如如果國家稅務局在處罰時,處以納稅人所偷國稅稅款的1倍罰款,那么,地方稅務局原則上也應處以納稅人所偷地稅稅款的1倍罰款,過輕過重都是不對的。事實上由于兩個部門之間缺乏信息交流,很難做到處罰自由裁量權的一致。第三,稅務行政處罰涉嫌犯罪移送的標準缺乏協調。以偷稅為例,根據《最高人民法院關于審理偷稅抗稅刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的規定,偷稅數額是指在確定的納稅期間,不繳或者少繳各稅種稅款的總額。偷稅數額占應納稅額的百分比,是指一個納稅年度中的各稅種偷稅總額與該納稅年度應納稅總額的比例。按照這兩條規定,判定是否涉嫌構成偷稅罪應當是國稅、地稅兩個部門聯合來認定并決定是否移送,事實上,在機制上很少有國地稅兩個部門聯合認定并移送的,基本上是各自為戰。第四,稅務行政處罰的威信被降低,雙方長期互不交流、各自為戰,會削弱稅務行政處罰的剛性。最有代表性的是兩套稅務機關對企業所得稅的征管,納稅人可以衡量哪家稅務局處罰寬松而通過一些技術操作選擇在哪家納稅。一些企業如果對地稅部門的處罰不滿。就可以再新辦一個企業然后轉移業務,在國稅部門繳納企業所得稅,這就讓有偷稅傾向的納稅人有空子可鉆。第五,與《行政處罰法》確立的相對集中行使行政處罰權制度背道而馳。稅務系統分設為國地稅兩套稅務機關并相應設置稽查局,在稅務行政處罰實踐中可能會導致多頭處罰、職責范圍交叉、機構膨脹、效率低下以及推諉扯皮等問題,違背了《行政處罰法》規定的相對集中行使行政處罰權制度。
國地稅分設以來,對于國地稅是否應該分設以及稅務機構的未來發展趨勢,一直存在爭論。主張國地稅合并者認為,稅務系統機構分設增加了稅收征管成本,降低了執法效率,增加了納稅人負擔。主張維持國地稅分設現狀者認為國地稅分設與分稅制財政體制具有內在的一致性。后者主張通過現實問題的解決,以協調機構分設碰到的問題。從中國現實出發,通過稅收分享合理劃分國地稅的稅收征收管理權限,來解決現實中碰到的問題。例如有學者認為,目前國地稅機關在稅收征管方面的很多摩擦,是由于職責權限劃分不夠清晰、具體引起的,因此,所要做的工作首先是明確國地稅的征收管理權限,加強國地稅的合作。建立統一領導、相互獨立、各具特點的國地稅兩套征管機構,明確國地稅稅收管轄權、稅收檢查權等權限。在國地稅分設、合并沒有定論的情況下,可從改革現行稽查體制人手,將國地稅兩套稽查機構合并,并實行總局垂直領導,稅務局不再負責稅收違法案件的查處,統一歸并到稽查局。這種機構設置方法,成本比較小,影響面相對有限,可為今后稅務系統機構進一步改革打下基礎。同時有利于解決目前稽查處罰中存在的上述諸多問題,有利于稽查局的各稅統查,提高稽查局的執法權威性,也有利于排除各種因素的干擾,加大稽查查處力度,發揮稽查特有的威力。
二、完善稅務行政處罰主體的思考
筆者認為,應從以下幾方面完善稅務行政處罰主體,進一步規范稅務行政處罰行為。
第一,完善《稅收征管法》等有關的規定。建議把《稅收征管法》第十四條修改為三款:(1)本法所稱稅務機關是指各級稅務局;(2)各級稅務局的稽查局負責稅收違法案件的查處;(3)縣級稅務局的稅務分局(稅務所)可以做出2000以下的行政處罰。
第一款界定稅務機關的范圍,就是指各級稅務局。稅務機關是機關法人,是行政法中的職權性行政主體,在我國的四級稅務局都可以成為稅務機關。稽查局和稅務所都不是機關法人,它們是機關法人的行政機構,是非法人機構,是授權性行政主體而非職權性行政主體。稅務分局中有相當一部分也不是真正法律意義上的稅務機關。換言之,稽查局、某些稅務分局和稅務所與各級稅務局不是同一類型的行政主體,它們是不能與稅務局并列的。因此,需要把稽查局、稅務分局和稅務所從稅務機關的概念范疇中剔除出來。同時,對《稅收征管法》涉及稅務分局的第三十七條、第三十八條、第四十條和第五十四條四個條文的內容也應做出調整,應當把稅務分局從這些條文中刪除,以保證《稅收征管法》立法內容的前后一致。第二款對稽查局進行特別授權,稽查局作為稅務局的行政機構要取得行政處罰主體資格只能是法律、行政法規的單獨授權。只有取得法律、行政法規的授權后才可以從一個行政機構上升為一個相對可以獨立的授權性行政主體。而《稅收征管法實施細則》第九條對稽查局的授權也存在一定的局限性,影響稽查局發揮應有的作用。“該條把國家稅務總局稽查局排除在外,使總局稽查局在查處重大稅收案件時遇到尷尬。因為就全國范圍來說,總局稽查局具有不可替代的地位,許多跨地域或者跨國境的重大稅收案件需要總局稽查局組織查處。沒有統一的協調和上下溝通,重大稅收案件的查處就是不可想象的。該條把稽查局的工作范圍定位在‘專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處’,排除了對其他稅收案件的查處,遇有其他稅收案件怎么辦?稽查局是否有權查處?該條規定缺乏預見性。”因此,建議第二款界定稽查局的范圍是各級稅務局的稽查局,包括國家稅務總局的稽查局。同時,稽查局的職責也不僅限于專司偷稅、逃避追繳欠稅、騙稅、抗稅案件的查處,而應界定為負責稅收違法案件的查處。第三款考慮到稅務系統機構改革的現狀,相當多的地方已經把稅務所改為稅務分局這一情況,把稅務分局界定為與稅務所同一類性質的、主體——派出機構。換言之,基層稅務機關設置的派出機構,可以稱之為稅務所,也可以稱之為稅務分局。實際上,目前稅務系統的機構改革走在了法律之前,已經把稅務所這一派出機構換了名稱——稅務分局,稅務系統存在數量最多的處罰主體就是相當于稅務所的稅務分局。所以《稅收征管法》與時俱進地將稅務分局和稅務所都界定為基層稅務局的派出機構,并授權其可以做出2000元以下的行政處罰。這樣從法理上和實踐上而言,有關稅務行政處罰的主體的立法就比較明晰,概念的內涵和外延之間也避免了不周延。
關鍵詞:稅收 征管 審計 地方稅務征管
一、加強稅收政策執行工作和稅收征管審計工作的重要意義
稅收是國家組織財政收入的主要形式,因此具有強制性、無償性和固定性,并按年、按季、按月征收,均勻入庫,稅收面向多稅種、多層次、全方位的課稅制度。首先能從多方面籌集財政收入,保證財政收入的穩定,滿足日常的財政支出。其次,稅收也是國家跳動經濟運行的重要手段,具有維護國家政權的作用。此外,稅收還是國際經濟交往中維護國家利益的可靠保證。因此,加強地方稅收政策執行力度,嚴格把關稅收征管審計工作具有重大的經濟意義和政治意義。
二、努力熟悉稅法種類及關于地方稅收政策的優惠制度
稅收按不同的標準可以進行不同的分類。例如按照征稅對象可以分為流轉稅類、所得稅類、財產稅類、資源稅類和行為稅類;按照計稅依據可以分為從價稅、從量稅和復合稅;按照稅收的征收權限和收入支配權限進行分類,可以分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅等。
對國家稅收政策的優惠制度的不熟悉或者誤解,甚至可能導致稅源流失的現象。稅源的流失是政府財政收入不規范的誘因,同時會影響到社會的勞動就業機會,資源的有效配置也會受到不利影響,稅收收入的分配也會產生一定的偏差,而國家整體經濟的信息也會被蒙蔽,做為宏觀調控的一只手,國家的干預反而會增加政府與納稅人的矛盾。比如,減免稅是國家對某些納稅人和征稅對象給予的鼓勵和照顧的相關特殊性的規定。制定此項規定一方面是為了照顧地方納稅人的特殊困難或者鼓勵新興產業的發展等。主要包括減稅和免稅、稅收起征點以及免征額等相關政策。地方稅務局在進行稅收征管和審計工作中,更要熟悉國家稅法關于地方稅收政策的優惠制度,以防發生多征、誤征,進而引起地方稅務局與納稅人之間的糾紛,阻礙稅收政策的執行以及征管審計工作的開展。
三、加強稅收政策執行和征管審計工作的措施
(一)稅務部門要研究和制定稅收征收和征管審計工作的各項制度
要認真研究并制定稅源管理體系、稅收管理員制度、崗位責任制以及審計工作中的相關制度、審計人員的管理體系等相關制度,從制度上管人、管事,堵塞工作漏洞。
(二)要不斷提高稅收工作人員以及審計人員的職業技能
面對地方稅收工作的復雜性及其重要性,一定水平的職業技能是保證地方稅收政策執行及其征管審計工作開展的有利保證。僅僅要求工作人員業務處理水平是不夠的,稅收征管工作對管理人員的知識更新能力有更高的要求。管理人員在進行地方稅務政策執行和征管審計工作中,除了嚴格按要求按政策制度開展工作外,要重視國家稅收政策的更新,不斷強化業務學習,不斷提高自身的素質和職業技能,以適應國家最新的稅收征管工作。比如,地方稅務局工作人和審計工作者,不斷更新職業技能,管理當局也要適應國家相關制度是開展稅收政策執行和征管審計工作的基礎。同時也是完善稅收執行政策和征管審計工作制度的一部分。
(三)不斷完善稅收征收和征管審計工作的各項制度
要在堅持稅收征管工作和審計工作的基本原則的基礎之上,依據我國稅收相關法律制度,借鑒參考國外發達國家稅收管理工作的先見之舉,總結工作中的歷史經驗,發現歷來工作中的難題甚至不合實際之處,通過向地方政府部門或者上級部門反應并討論,結合當地實際情況,修改并完善稅收執行政策和征管審計制度體系,不斷提高地方稅收政策執行力度和征管審計工作效率。比如我國的地方稅收政策的執行以及征管審計工作的開展,給人一種常規不變居于制度的印象,這就需要我們創新手段,在理論和法律法規的基礎上,提高稅源精細化管理,加強稅收政策執行的快捷性,完善征管審計工作的高效率。
(四)注重細節
從大的方面,不僅從整體制度或者政策法律法規的角度出發,加強地方稅收政策執行和征管審計工作,而且從稅收征管人員和征管審計人員的崗位職責,職業技能等方面不斷完善地方稅收政策執行和征管審計工作。具體的,除了加強工作人員的管理,完善相關法律法規制度,還要從具體的征管工作中認真思考和分析當前地方稅收政策和征管審計工作中的不足,如,具體的業務流程是否滿足管控的需求,與地方稅務局相關部門的工作是否協調,信息是否融合,稅收發票的開辦是否合理或者對不法分子有可成之機等,從地方稅收政策執行和針管審計工作的各個環節,不同角度,嚴格制約和完善相關法律法規。
四、結束語
審計人員對稅收征管工作的開展進程及其效率有著監管和報告的作用,對地方稅收政策的執行,不管是從地方稅務局稅收征管工作入手,還是從審計人員審查監督入手,都對加強地方稅收政策執行和征管審計工作肩負著重大的責任。
參考文獻:
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