土地管理創新精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇土地管理創新，期待它們能激發您的靈感。

篇1

【關鍵詞】:虛擬政府土地管理創新研究

一、虛擬政府參與下的土地管理

（一）虛擬辦公

由于土地管理工作的程度較為復雜，且信息量非常大，在管理的過程中僅僅依靠單純的人工操作及紙上操作，不僅會在很大程度上增加管理成本，并且在管理的過程中也很容易出現信息失真的狀況。隨著信息化技術的普及和計算機技術的發展，土地管理管理部門在工作的過程中可以借助網絡以及數據庫等技術，建立辦公系統以及個性化的個人平臺。辦公系統中增加土地政務的多個方面，比如土地登記、公文管理以及人事管理等。如此便能實現土地管理工作生產及管理文件的虛擬化，確保相關文件在制作過程中的規范化、科學化以及無紙化。并且在對相關文件制作完成后可以有效地實現文件的傳閱、審核、統計以及查詢等多種管理任務。除此之外，土地管理實現虛擬辦公的另一方式便是進行虛擬會議，虛擬會議的實現主要運用在遠程視頻會議中。各級土地管理部門可以通過遠程視頻會議對土地管理的相關內容進行事前預測、事中監督以及事后分析，或土地管理部門中的各級領導做出決策或者指導各部門機構的工作等平臺。

（二）政務服務

傳統土地管理過程中各個部門的職能處于獨立且分散的狀態，公眾難以找到自己需要的服務，也因此造成政府部門具有較大的管理成本。而虛擬政府在土地管理中的應用可以有效地連接土地管理的各部門，采用一站式的服務，不僅可以有效地為公眾提供方便快捷的服務，也能在一定程度上減少土地資源管理龐大的工作量。除此之外，虛擬政府可以通過電子操作為土地管理工作提供全天候及全方位的服務，如此社會公眾在尋找自己所需服務的過程中不用受時間、地點以及服務方式的限制，便可以充分地了解和掌握政府機構相關的組成、職能以及各項政策法規等資料，從而完成申報、申請以及各種手續等事務。

（三）信息傳遞

虛擬政府在土地管理中的應用可以通過網絡提供實時的數據及文件信息，因此公眾在辦理事務或者查詢信息的過程中不需要到實體土地管理部門進行查詢。在此過程中，虛擬政府可以充當一個信息傳遞的作用，這樣便可以在規定的服務范圍內，為公眾提供相關的信息。虛擬政府在運行信息傳遞職能的過程中比較簡單，只需要連接單位及個人與信息公布的機構，便可以及時地土地監察執法的相關情況及更新的土地政策。除此之外，也可以隨時將公眾對土地管理過程中的相關建議傳遞給虛擬政府，從而確保信息傳遞在傳遞過程中的暢通無阻，最大限度地發揮土地管理信息的公共性。

（四）公眾互動

虛擬政府在土地管理的過程中為其提供了一個雙向的信息平臺，公眾在此過程中可以成為政府網絡信息的者、評價者以及傳播者，并且在此過程中也能向政府提出對一些相關信息的供給訴求。由于在實際管理的過程中土地信息量非常龐大并且信息經常處于不斷地變動中，一般情況下的土地政策不可能完全符合民意，且土地執法監察在實際工作中也不到位，但土地政策及執法監察制定及操作的過程中通過網絡對其進行虛擬溝通，不僅可以顯著地減少雙向進行互動的成本，也能在很大程度上提高土地管理的參與度。

二、對傳統土地管理體制影響

（一）打破了傳統體制限制

1、土地管理部門在土地管理過程中采用網絡技術，不僅可以有效地改變進行即時及有效溝通的組織困境，簡化信息傳輸鏈，并且在土地管理的過程中利用網絡進行發散式的傳播，能夠確保國土資源部與土地管理部門之間的信息進行交換，并及時對相關信息做出反饋。

2、隨著我國網絡技術的進一步發展也隨之縮小了數字鴻溝，這樣便使得更多的公眾通過網絡來參與土地管理及政策的擬定中，從而能在很大程度上提高公眾對相關政策的接受程度，最大限度地緩解因土地而引發的社會矛盾。

3、虛擬政府參與下的土地管理更加科學并簡單化了土地管理流程，在一定程度上降低了復雜的管理鏈條，降低了對土地進行管理的勞動強度。

（二）組織權力分權化

傳統土地管理體制下的權力是層層向上集中，基層政府人員一般沒有決定權。高層部門在決策過程中采用壟斷方式進行，而下級無條件服從。虛擬政府參與下的土地管理改變了權力的分化，每個網絡節點都連接著基層及高層部門，每個部門均可以在管理的過程中直接地運用自己部門或職位的權力，但在權利運用的過程中又不同程度地受平行部門的影響。這樣，便會在一定程度上導致高層管理人員決策權的下移，而基層部門也將更具有獨立自主的決策權。如此便進一步加強了土地管理中基層部門的權能，最終組織權向分權化發展。

（三）調整組織結構及管理方式

虛擬政府在土地管理中的運用改變了了傳統或常規性事務的人工決策，使得管理工作朝著數字化、自動化以及智能化的方向發展。最終能有效地改變傳統土地管理組織中的弊病和缺點，從而能在很大程度上縮小土地管理組織的規模，最大限度地提高行政效率。

（四）無縫隙政府

土地管理部門的中間層專業性過于明顯，存在明顯適應性不足的狀態，導致土地管理中不同部門中間層的職責及功能無法替代，難以將任務進行轉移。因此，虛擬政府在土地管理中便是在中間層發揮作用，打破各個部門中間層之間的界限。虛擬政府參與下的土地管理提供的一站式服務，可以全方位地實現與公眾之間的互動，虛擬政府通過與實體政府的結合，可以直接地對部分公眾事務進行處理，同時為實體政府傳遞非常規性的事務，最后將決策結果反饋給公眾，最終實現無縫隙政府。

三、總結

虛擬政府參與下的土地管理可以歸類統計和采集傳輸大量繁雜的相關信息，促進正確決策的生成，并且在很大程度上提高組織效率。除此之外，在土地管理的過程中通過與公眾的互動，不僅可以接受公眾的監督，也能及時地了解和掌握公眾對政策執行的反應。不僅可以顯著地減少雙向進行互動的成本，也能在很大程度上提高土地管理的參與度，幫助政府進一步對原有政策進行校正，最大限度地推進我國國土信息的公開以及廉政建設。

【參考文獻】

篇2

1.當前我國農村集體土地管理存在的主要問題

1.1土地流轉缺乏活力

根據我國目前的土地管理制度，我國的土地所有權歸屬于村農民集體、鄉鎮農民農民集體或農業集體經濟組織內的農民集體，但是農民個體或農民集體并不擁有對土地的最終支配權，土地流轉需要政府的批準和主導。此種情況下，我國土地流轉形式單一，而且農民土地流轉所得的收益受政府的主導，由于種種原因，導致了我國土地流轉所得到的收益不高，廉價征地現象時有發生，農民沒有土地流轉的積極性，甚至會抵制土地流轉，這就導致了土地流轉缺乏活力。

1.2社保制度不健全

土地是農民生存的根本，若是農民失去了土地，那么就相當于失去生計。農民失地后的養老、醫療、就業、入學等社會保障問題，現在并沒有統一規范的解決方式，這就導致了農民對土地流轉有后顧之憂，無法積極地參與到土地流轉之中。

1.3征地補償標準偏低，安置矛盾突出

如今，我國的絕大部分地區都對征地補償安置標準進行了大幅度的提高，但是仍有部分地區的征地補償標準偏低，農民失地后所得的補償款并不能進行今后的生活，而且安置矛盾十分突出，失地農民并沒有得到政府的妥善安置。由于盲目的政績觀，部分官員為了追求政績，甚至強制征收農民土地，引起了人民群眾的不滿情緒，對社會穩定也造成了一定的影響。

1.4征用土地適用范圍過大

我國法律規定“若國家為公共利益的需要，可以依法對集體土地實行征用”。但是為了提高經濟發展的速度，有些當地政府不論需地企業進行何種項目，只要他們提出土地需求就一概滿足，甚至為了留下項目，還提出大量的如稅收減免等優惠措施，甚至還刻意降低征地補償標準，損害農民的利益。另外，還有部分企業的的經營范圍并不滿足土地批給條件，申請被斥后，這些企業為了拿到土地的使用權，公然向主管部門領導行賄，個別不堅定分子接受賄賂后，幫助其大肆買賣土地，造成了不良的社會影響。

2.農村集體土地管理模式的創新與完善

2.1試行集體土地有償流轉

隨著社會主義市場經濟的不斷發展，農村土地的價值屬性越來越突出，進行土地的有償流轉將會給農民帶來極高的收益。政府部門應該注意到這種變化，對土地的價值進行充分的估計，確保農民利益不會受到損害。政府可以出臺專門的文件，對土地流轉工作進行指導，積極的解決土地流轉過程中出現的問題。例如，為了解決失地農民的安置問題，政府可以聯合企業，開展作價入股、合作聯營等有償轉讓模式，這樣既可以免除農民的后顧之憂，又可以滿足企業的用地需求，推動當地的經濟發展，也為農民提供了一條致富之路，一舉數得。

2.2不斷提高征地補償標準，改進補償支付方式

土地是農民生活的最根本的保障，是農民在市場中生存下來的唯一希望，可以說失去土地之后的農民將一無所有，只有對征地補償標準進行提高，使補償標準適應被征土地的市場價值，這樣失地農民的生活水平和質量才不會因為失去土地大幅度降低。在提高補償金的同時，政府有關部門還要對補償支付的方式進行積極探索，為失地農民的長遠生計著想，例如，可以采用讓農民以地入股，享受企業的分紅，或者讓失地農民優先進入需地企業工作，通過這些方法，保障農民今后的生計。

2.3改革現行土地征用制度，嚴格限制征用土地適用范圍

有些政府為了加快當地經濟的發展速度，對征地范圍不加限制，這是一種極不負責任的發展模式，竭澤而漁，嚴重影響了當地未來經濟的發展。在土地征用的范圍上相關部門應該進行嚴格的管控，不能因為某些企業可以為當地帶來經濟效益就允許這些企業的占地請求，在實際的審批中除軍事項目和國家機關用地，國家重點扶持項目、交通項目、水利項目、能源項目用地外，其他項目的用地必須經過嚴格的審批，通過所有審批流程后方可給予該項目土地使用的權利。

2.4調整有關土地政策，積極支持農業結構調整和農業產業

化經營在對土地征用范圍進行嚴格的限制的同時，還應該對一些項目進行扶持。例如，對于關于農產品的生產、加工的企業，由于這些涉農企業可以帶動當地農業的發展，所以，可以對這些企業進行適當的扶持，對其用地指標優先進行安排；對于農副產品的加工場所用地，只要這些企業不在耕地上修建永久性建筑物和構筑物，不破壞土地的耕作條件，易于進行復耕，那么可以在企業交納土地復墾保證金后辦理臨時用地手續，期滿后復耕；對于發展養殖業的企業要充分利用非耕地、低洼地和廢水塘等區域，盡量的不占耕地。另外，對于合同到期的土地積極開展復墾工作，避免土地閑置浪費。

結束語

篇3

關鍵詞：山東東營 土地經濟管理 制度 創新

引言

東營市地處黃河三角洲高效生態經濟區規劃前沿和山東藍色半島經濟區中心，城市化進程發展較快，未利用地面積廣，人均建設用地面積大，城市建設用地較多。為此，只有山東東營土地經濟管理制度的適度創新才是對土地制度進行有效管理的重要手段，同時也是優化農村土地要素配置的重要舉措。近年來，東營市在國土資源管理方面取得了驕人成績，同時也發現在土地經濟管理上存在問題，阻礙國土資源管理的良性發展態勢。為此，山東東營國土資源管理部門必須加以高度重視，增加多種多樣的土地制度創新活動的方式，實現土地經濟管理的制度創新。

一、山東東營土地經濟管理存在的問題

就目前來看，山東東營土地經濟管理呈現出良好的發展態勢，但是在相關的制度管理、質量監督、資金投入上仍面臨著一系列亟待解決的問題，在一定程度上也制約了東營土地經濟的有效管理。國家對農村改革和發展提供諸多的優惠政策，但從管理方面卻遇到產權問題、主體問題、制度問題等障礙，土地經濟管理的制度創新較為滯后，并沒有體現出農民是土地管理的主體地位，沒有滿足到廣大農民的需求和利益。同時目前東營土地制度管理上產權不清晰、信息不對稱、缺乏流轉機制等，造成農業投入成本高，農民的收入降低，影響了農民耕種的積極性，必然會造成社會的不穩定因素的存在。東營市城市化進程較快，地處黃河三角洲高效生態經濟區規劃前沿，在城市化建設用地上較多，但系統的規劃設計并不健全。

二、山東東營土地經濟管理制度創新的重要舉措

面對以上山東東營在土地經濟管理方面存在的問題，山東東營必須積極推進土地整治，要順應時代的發展步伐推動土地經濟管理的制度創新，實施管理的新模式，主要體現在完善工作機制、強化質量管理、加強資金保障、發揮村集體和農民主體地位等方面。

（一）完善工作機制，加強領導重視

國土資源部門須加強對土地資源管理的高度重視，加強對土地經濟管理的領導力度，完善工作機制，同時制度相關的土地經濟管理的辦法和制度，促進山東東營土地經濟管理的順利展開。要以政府為主導，相關部門協助，促進工作整體進行，將土地綜合整治、城鄉建設用地增減掛鉤、新農村建設、耕地保護相結合，一并納入政府效能考核和耕地保護目標責任考核內容，并把建設任務完成情況與用地審批、計劃指標管理等掛鉤，并實行動態監測機制，和干部分片包干負責制。要根據當地土地資源的實際情況，制度區域性土地制度，在經濟欠發達地區的農村實行統一規劃家庭承包責任制，在經濟較發達地區的農村實行土地承包股份合作，并建立和健全土地的流轉機制。

（二）加強對土地資源合理利用的監督力度

要加強對土地資源合理利用的監督力度，要根據土地經濟管理的相關制度，實施強化質量管理的措施，強化監管、狠抓落實，按照高標準基本農田建設要求，嚴格規劃設計審查，在源頭把住工程質量。同時還要成立土地監督機制，讓村干部擔當質量監督的重任，責無旁貸。要把土地資源的開發工程報告進行嚴格核對，并對工程開發實施質量巡查制度，提高對土地資源的合理利用，避免土地資源的浪費。

（三）實施土地產權的可分解性

要采用效率最高的產權制度形式，詳細劃分土地產權界定，人們就可以通過自愿交換的合約行為來達到土地資源配置的滿意效果，這也是土地經濟管理制度的一大變革。農民可以利用土地使用權進行入股，強化農戶經營權并進而對平均分配的資源配置低效率進行修正，促進土地產權流轉市場的發展，促進土地制度進一步變革。

（四）加大土地管理的資金投入

加大資金投入，確保土地經濟管理的順利展開，同時還要規范資金的使用管理，確保資金使用能夠落到實處。國土資源部門可以利用資金對土地資源進行合理整治，有效聚合農業、林業、水利、環保等相關涉農資金，共同投入項目建設，較好地發揮了資金的集聚和放大效應。在此基礎上，還要有相關的部門對資金流向進行嚴格審計，降低資金投入的風險性。

（五）提高農民在土地管理方面的主體地位

土地是農民的根本，農民在土地管理方面既是土地的使用者，也是土地的監督管理者。要以土地綜合整治為主體，推進城鄉建設用地增減掛鉤工作，培育穩定的農村經濟增長點，結合農村城鎮化建設，推動農村集中社區建設。打造工業反哺農業、城市支持農村的城鄉統籌發展平臺，就要在項目建設中發揮農村集體經濟組織和農民主體作用，調動農民參與的積極性，體現出農民在土地管理方面的主體地位，改善了農民生活。

結語

通過以上對山東東營土地經濟管理的制度創新的研究分析，可以看出，積極推進土地整治，創新管理方式和實施模式是山東東營土地經濟管理的重要手段。在土地經濟管理上，山東東營的土地管理部門就應該不斷完善其工作機制，強化對土地資源的質量管理，要重視對土地資源的管理意識，加大管理資金的投入，同時還要重視農民在土地經濟管理的主體地位，讓農民合理利用土地資源，實現資源的優化配置，這樣才能促進山東東營土地經濟的有效管理，促進社會的穩定，人們的長治久安。

參考文獻：

[1]邱繼勤；邱道持；石永明.城鄉建設用地掛鉤指標的市場配置[J]，《城市問題》，2010；（07）：15-16

[2]張琦.我國土地利用與經濟發展相關度的區域差異比較——以百強縣區域分布為例[J]，《青海社會科學》，2007；（01）：33-34

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要堅持依法辦事原則。在進行土地流轉過程中，必須根據《農村土地承包法》和二輪土地承包的具體政策，按照程序合法、手續完備、權證到戶的要求做好完善工作，決不能為了一個項目，視國家政策而不顧，草率行事，搞什么“大調整”、“小調整”的，動蕩農民生產投入之積極性。要堅持尊重民意的原則。完善農村土地承包關系必須充分尊重廣大農民群眾的意愿，在符合法律、法規、政策的前提下，要求及時完善手續，特別是招商引資項目，改變土地用途時，一定要尊重歷史，尊重實際，尊重民意，一定要站在既要發展，又要保護農民權益，選擇形式要多樣化，不搞一刀切，一定要完善各類手續，賠產手續、還耕手續等等，堅決杜絕各種隱患，引發農村經濟社會群體矛盾。要堅持維護群眾合法權益的原則。必須切實維護農民的合法權益，任何組織和個人不得借機非法剝奪和限制農戶承包土地的權利及其相關權益，特別要注意的是操作的合理合法性、公開透明性、客觀公正性，杜絕一切“暗箱操作”，防止一切損公肥私行為。

2合理選擇流轉方式

土地兩權分離，有利于提高現有土地和山水資源的利用率、產出率和商品率，而且有利于農業區域化布局、專業化生產、一體化經營、企業化管理、社會化服務和市場化競爭。在推進土地流轉過程中，主要采取自由流轉和組織流轉兩種形式。所謂自由流轉，就是農戶直接進行流轉的，其特點是補償標準多樣，也有無償耕種的，承包期限不定，權利義務不明確，合同形式相對不規范。這是大部分無力耕種農民采用的土地流轉方式，其具體形式主要有：①轉包。農戶將承包土地直接轉包他人，收取租金。②代耕。農戶將承包土地無償地給其他人耕種，大多出現在親朋好友之間。所謂組織流轉，就是通過村組集體經濟組織實現的土地流轉方式，其特點是規模較大，連片經營，多數地方農民能從流轉中得到補償，流轉期限較長且穩定，一般在10～30年間，相對而言要規范化些。推行的農村承包耕地“托管”形式，就是很好的方式。組織流轉的具體形式：①反租倒包。由村組向農戶租回承包土地，再倒包給招商引資企業或其他經營戶。②留包轉耕。對部分從事二、三產業或外出務工的農戶，由于他們無力再耕作自家土地，村集體可以在保留農戶土地承包權不變的前提下，實行經營權集中流轉。③股份合作。村集體將農戶土地承包權折算成土地股份并虛化，土地由村集體統一經營或發包，按土地股份，村集體將土地經營及發包所得年終進行分配。這是一種比較先進的組織流轉方式，既保障了土地資源的充分利用，又保障了農民的合法權益，是值得推薦的方式。

3農村社區作為土地流轉治理機構

隨著我國社會經濟的發展，農村社會不斷發展，社會結構變化導致利益的多元化及利益沖突，致使農村社會矛盾加劇，發展農村社區成為解決農村利益沖突和矛盾的必然道路。這也是解決現代農村問題、促進農村和諧的必然選擇。通過農村社區組織可以增加農村社會群體抵御強勢集團的能力，更好促進公平與效率的實現。農村土地流轉問題是建設農村社區的關鍵問題，農村土地關系到農民生存的切身利益。在實踐過程中，農地市場流轉機制不健全問題，造成農村土地流轉無法有序進行。由于農民處于弱勢地位且維權意識及能力薄弱，一些地方官員，低價流轉農村土地，損害農民利益。但是隨著農村社會管理體制的健全，基層民主意識的不斷增強，以“社區自治”為目標的社區民主管理體制逐漸建立起來，不僅能維護農民的相關利益，也給予了社區部分自治的權利，包括農村承包土地經營權、集體土地所有權等對土地的處置權利。農村社區可以代表農民的利益，通過集中各方資源，加強農民在利益博弈中的話語權，增強農民在土地流轉方面的維權能力和意識，更好地維護農民利益。同時，為農民提供表達意見、參與社會管理和公共服務的平臺，加強基層群眾自治，更好地促進農村社會公平與正義，維護農民發展權益，實現農村社會和諧。在修訂《土地管理法》時，我們應將農村社區作為重要的土地流轉治理機構，發揮社區及社區中的社會組織在土地利益分享與共享、提高社會管理效率、降低服務成本、化解社區矛盾、提高社區發展水平中的基礎作用。

4使所有權、承包權、經營權適度分離

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內容提要: 土地權利制度創新是《土地管理法》修改的重心。文章論述了如下四個命題，即，在既有土地物權體系之下，不宜再創設一個新的物權類型“農用地使用權”，也不宜使用“土地抵押權”這一模棱兩可的術語，但相關權利的物權變動規則應在《土地管理法》之下得以明確；建設用地使用權只能采取有償（出讓）和無償（劃撥）等兩種方式設立，其期限無需在 法律 上作出規定；并非只有本集體 經濟 組織成員才能取得宅基地使用權，宅基地使用權的設立無需審批，其流轉亦應放開；土地登記機構應當統一，登記的效力應當符合《物權法》的規定。

一、問題的提出

現行《土地管理法》頒布于1986年，其間歷經1988年、1998年、2004年三次修改，基本確立了以土地所有權和土地使用權為核心的土地權利制度?！段餀喾ā穼ν恋匚餀嘁纻鹘y法理和

（三）宅基地使用權的流轉：禁止抑或放開？

《送審稿》第97條第3款規定：“宅基地使用權人經本集體 經濟 組織同意，在保障基本居住條件的前提下，可以將其房屋以及宅基地向符合宅基地申請條件的人員轉讓、贈與或者出租。 農村 村民轉讓、贈與或者出租宅基地后，再申請宅基地的，不予批準。”這一規則明顯不符合黨的十七屆三中全會關于“依法保障農戶宅基地用益物權”的精神，其根本出發點在于“制止濫建住宅或變相商品房開發，以保證耕地和維護宅基地分配公平”（王衛國、王廣華，2001）。

第一，嚴格限制宅基地使用權流轉就使得農村房屋和宅基地頓時“沉淀”，成為不具有充分市場價值的“死資產”，體現著對農民及宅基地使用權的歧視。城鎮農民所享有的商品房所有權及建設用地使用權可以自由流轉，但農民所享有的房屋及宅基地使用權卻限制流轉，使得農民房屋及宅基地使用權無法成為真正的財產，明顯體現了城鄉差距，加劇了城鄉二元分治，使城鄉不平等現象更加突出。對于農民而言，房屋和宅基地使用權往往構成其主要財富形態，嚴格限制其流轉，直接導致資產消費，農民無從以之變現或擔保融資，農民財產權益被制度性損害。同時，嚴格限制宅基地使用權的流轉也造成農村大量住宅閑置，不利于資源的有效配置和合理利用（張新寶等，2009）?！半S著我國 工業 化和城市化的深入 發展 ，在城市經濟轄區范圍內，農村尤其是 交通 便利、地勢優越的城鄉結合部，宅基地滿載著巨大的可以近期實現的經濟利益，催生了宅基地交易隱型市場的形成和發展。”（張新寶等，2009）由宅基地使用權隱型交易所引起的大量糾紛直接造成了社會不穩定的隱患，由“小產權房”所引發的各類問題不斷顯現，久而久之，又將成為新的懸而未決的 歷史 遺留問題。

第二，不可否認的是，宅基地使用權既是農民的一類財產，同時又是農民生活保障的一大手段，亦即，宅基地使用權同時具有了財產性和保障性。制度設計之時，我們應當置重的是其財產性，還是保障性？如果它是一項權利，卻為何又不具備權利的基本權能？宅基地使用權在設立方面固然有其特殊之處，但它一經設立，就成為農民的私權，理應可由其權利人自由處分，不能僅因其福利性而限制其自由處分。試想，城鎮居民福利分房一定年限后還可以自由流轉，為何宅基地使用權的取得具有福利色彩，就不可自由流轉了呢？我們既承認宅基地使用權是農民的一類財產，但又基于其保障性嚴格限制其流轉，表面上看好像是保護農民的生存利益，防止農民陷入“失地、失房”的絕境，但是，嚴格限制宅基地使用權流轉本身使得宅基地使用權的價值無法顯化并得到實現，這是對農民土地權益的侵犯。如果允許流轉，農民就可以增加財富收益，農民的權益將會得到最大化的保障（張新寶等，2009）。同時應當注意的是，雖然 法律 上允許宅基地使用權的流轉，但作為“經濟理性人”的農民并不一定會將其宅基地使用權流轉出去，其完全可以根據自身的經濟狀況及其對土地的依賴程度，選擇自己認為最能發揮宅基地效益的利用方式。

綜上所述，本文作者認為，現階段宅基地流轉制度的改革應當置重于宅基地的財產性（用益物權），將其保障性放在次要位置。

五、土地登記制度：主要爭議及其解決

土地登記制度無疑是土地權利制度中的重要一環?！段餀喾ā分嘘P于土地登記問題僅僅作了原則性規定，《送審稿》第三章“土地登記與調查”專門規定了土地登記制度，但從條文內容來看，《送審稿》并未把握《物權法》關于不動產登記制度的立法原意，有些規則甚至直接與《物權法》相沖突。

（一）土地登記與發證之間是什么關系？

在物權法之下，包括土地在內的不動產，以登記為其公示方法，其中，不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據，由登記機構管理；不動產權屬證書是登記機構依不動產登記簿的記載向權利人頒發的證明權利人享有該不動產物權的證明[11]。由此可見，不動產登記簿是確定不動產物權的最終法律證明文件，不動產權屬證書僅僅是一種證明，其目的在于簡化不動產交易當事人之間證明不動產物權的成本，并不享有法定的公示公信力。因此，在土地登記中，土地登記簿是土地物權歸屬和內容的根據，而土地權利證書僅僅是權利人享有相關權利的證明，土地權利證書極易偽造、變造，但土地登記簿卻難以偽造或變造，在相關制度設計中，置重的應是土地登記簿，而非土地權利證書?！端蛯徃濉返?3條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請，應當登記的土地權利經依法確認后，由縣級以上人民政府核發土地權利證書。”并未厘清登記與發證之間的關系，應予修正。

(二)土地登記機構統一了嗎？

《物權法》雖然規定了統一不動產登記制度，但在我國目前房地分離的行政管理模式之下，尚難執行。《送審稿》先統一土地登記，實為可取。但其條文之間卻并未做到此點。統一土地登記意味著土地登記機構的統一，但是《送審稿》第23條規定：“土地權利登記，由土地權利人自己或者委托土地登記機構向縣級以上人民政府申請”；第24條規定：“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發土地權利證書。單位和個人依法使用的國家所有的土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發土地權利證書。土地抵押權、地役權由縣級以上人民政府國土資源行政主管部門登記造冊，核發土地權利證書。中央國家機關的土地由國務院管理機關事務的工作機構確認使用主體和用途后登記，核發土地權利證書?！痹谶@里，土地登記機構一會是“縣級以上人民政府”，一會是“縣級以上人民政府國土資源行政主管部門”，并未統一。

此外，《土地登記辦法》規定，集體土地所有權、集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權（不含土地承包經營權）由國土資源行政主管部門辦理登記[12]。集體土地所有證、集體土地使用證等土地權利證書也由國土資源行政主管部門依土地登記簿頒發。而依《農村土地承包法》和農業部的《農村土地承包經營權證管理辦法》的規定，土地承包經營權的管理職能由農業行政部門負責，依《農村土地承包法》管理[13]，土地承包經營權證書的發放、管理，也就成了農業行政主管部門的職責。同時，由農業行政主管部門管理“農村土地承包經營權證登記簿”，“記載農村土地承包經營權的基本內容”[14]。由此可見，土地承包經營權的登記由農業行政主管部門負責[15]，從而產生了“多頭登記、多頭管理”這一廣受詬病的弊端。集體土地所有權由國土資源管理部門登記、頒證，為何集體土地所有權之上所設定的用益物權——土地承包經營權要由農業行政主管部門登記、頒證？包括集體建設用地使用權、宅基地使用權和集體農用地使用權在內的集體土地使用權、集體建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、地役權等集體土地之上的他物權均由國土資源管理部門登記、頒證，為何唯獨土地承包經營權這種集體土地之上的他物權由農業行政主管部門登記、頒證？為此，本文作者建議，《土地管理法》的修改應當突破行政管理權限的區分，還原土地登記的公示屬性和服務功能，規定統一的土地登記機構。

(三)土地登記究竟是土地物權的生效要件還是對抗要件？

登記依其內容、效力等的不同為標準可分為登記生效主義和登記對抗主義。登記生效主義是指物權的設定以登記為發生效力的要件，換言之，未經登記，物權不僅不能對抗第三人，而且在當事人之間也無約束力；登記對抗主義是指物權依當事人間的合意即設定，但未經登記，不得對抗第三人。換言之，當事人之間依合意成立物權后，對于第三人而言，未經登記者并非無效，只是當事人不能主張其有效?！端蛯徃濉返?5條第1款規定：“土地權利的設立、變更和消滅，自載于土地登記簿時發生效力?！币虼?，前述各種土地權利，未經登記，不生效力。但是物權法之下，土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立，無須登記即生效力；宅基地使用權也無須登記依審批即可設立；地役權自地役權合同生效時設立，但未經登記，不得對抗善意第三人?！端蛯徃濉放c《物權法》之間明顯存在沖突，應予修正。

六、結 語

《土地管理法》修改實為關涉蕓蕓眾生的大事，以此為契機完善我國的土地權利體系，無疑是修法時所要考量的重要問題。土地權利本屬一種私權，但《送審稿》在有關土地權利制度的設計中，行政權力對土地權利的過多干預，直接導致了土地權利的公法化，影響了土地權利作為私法權利的基本屬性。這也導致土地權利很難從《土地管理法》中走出來而進入《物權法》中去?！端蛯徃濉分杏嘘P土地權利的制度根植于計劃經濟時代。淡化土地權利的行政色彩，還原其作為物權的本性，是改革現行土地權利制度的第一步。

注釋:

[1] 如《物權法》第151條和153條分別規定：“集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理法等法律規定辦理?！?；“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”

[2] 雖然《土地管理法》以土地管理關系為其調整重心，但不容否認的是，《土地管理法》也調整土地權利關系（民事關系），并且以土地權利關系為其基礎?，F行《土地管理法》第二章“土地所有權和使用權”幾乎全部是調整土地權利關系的規范；第五章“建設用地”中關于建設用地使用權設立、轉讓等的規定也屬于民事規范。

[3] 雖然土地承包經營權和地役權也屬于土地權利體系中的重要組成部分，但前者適用《農村土地承包法》，后者在《物權法》中已作詳細規定，實施近三年來并無大礙，無需在《土地管理法》中作出更為具體的規定。有鑒于此，本文未將這兩種土地權利納入討論范圍。此外，土地用益物權之上所設定的抵押權主要是建設用地使用權抵押權、土地承包經營權抵押權、宅基地使用權抵押權和地役權抵押權，其中，建設用地使用權抵押權已在《物權法》中作了充分的規范，土地承包經營權抵押權在物權法之下極受限制（基于《土地管理法》與《農村土地承包法》在調整范圍上的區分，土地管理法修改未將此納入調整范圍）；宅基地使用權抵押權為物權法所禁止；地役權抵押權和地役權所依附之其他用益物權的抵押權同時設立，不具有獨立討論的必要，因此，本文未將抵押權的創新問題納入討論范圍。

[4] 就本類農用地而言，實行什么經營制本是土地所有權人——農民集體自主決定的事項，但依現行法的規定，家庭承包經營制就多少帶有了點強制性的味道。未實行家庭承包經營制、未設立土地承包經營權的地區畢竟只是少數，而且各有其不同的原因，再就此規定一個“農用地使用權”來穩定一個當事人本不想穩定的土地利用關系，是否妥適，還值商榷。

[5] 就本類農用地而言，《物權法》第134條規定：“國家所有的農用地實行承包經營的，參照本法的有關規定?！庇纱丝梢?，此種農用地可以設定土地承包經營權，無需另行規定即可在現有制度框架內發展。

[6] 因為土地承包經營權采取登記對抗主義，土地承包經營權不經登記，自土地承包經營合同生效即可設立；登記只是土地承包經營權發生物權性流轉時起著對抗第三人的作用。

[7] 當然，依《物權法》第180條第1款第7項關于“法律、行政法規與禁止抵押的其他財產”均可以抵押的規定，有可能出現建設用地使用權抵押權（該款第2項）、土地承包經營權抵押權（該款第3項）之外的權利抵押權，如海域使用權抵押權等。

[8] 不過，在我國現行法之下，為防止國有土地資源的流失，促進國有土地資源的合理利用，無償設立（劃撥）受到了嚴格限制。

[9] 既然是依行政許可所取得的權利，除法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的外，不得轉讓（參見《中華人民共和國行政許可法》第2條）。這也成了我國現行法上和物權法立法討論中對宅基地使用權的流轉予以嚴格限制的邏輯起點。

[10] 根據《行政許可法》第12條和第13條的規定，可以設定行政許可的事項僅限于：（1）直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準的事項；（2）有限 自然 資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等，需要賦予特定權利的事項；（3）提供公眾服務并且直接關系公共利益的職業、行業，需要確定具備特殊信譽、特殊條件或者特殊技能等資格、資質的事項；（4）直接關系公共安全、人身健康、生命財產安全的重要設備、設施、產品、物品，需要按照技術標準、技術規范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項；（5） 企業 或者其他組織的設立等，需要確定主體資格的事項；（6）法律、行政法規規定可以設定行政許可的其他事項。即使是上述事項，通過下列方式能夠予以規范的，也可以不設行政許可：（1）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（2）市場競爭機制能夠有效調節的；（3）行業組織或者中介機構能夠自律管理的；（4）行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。

[11] 《物權法》第16條和17條分別規定：“不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產登記簿由登記機構管理?！?；“不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。不動產權屬證書記載的事項，應當與不動產登記簿一致；記載不一致的，除有證據證明不動產登記簿確有錯誤外，以不動產登記簿為準?！?/p>

[12] 《土地登記辦法》所新創的“集體用地使用權”一語有違物權法定原則（鄭清賢，2008）。

[13] 《農村土地承包法》第11條規定：“國務院農業、林業行政主管部門分別依照國務院規定的職責負責全國農村土地承包及承包合同管理的指導?？h級以上地方人民政府農業、林業等行政主管部門分別依照各自職責，負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。鄉（鎮）人民政府負責本行政區域內農村土地承包及承包合同管理。”

[14] 《農村土地承包經營權證書管理辦法》第9條、第10條。

[15] 從《農村土地承包經營權證書管理辦法》第10條的規定內容來看，所謂“農村土地承包經營權證登記簿”可供農村土地承包方查閱、復制，使之具備了物權登記的性質，又與《農村土地承包法》第23條所規定的“登記”的職能不一致。

參考 文獻 ：

高圣平，2009：《擔保法論》，北京：法律出版社。