農(nóng)村用地管理精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇農(nóng)村用地管理，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來已久，盡管就是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實(shí)踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在，其數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工業(yè)企業(yè)在完成改制和改組過程中，大部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及到集體建設(shè)用地面積25萬畝左右；珠三角地區(qū)通過流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結(jié)合部家電市場、建材市場和集貿(mào)市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調(diào)研區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地中參與流轉(zhuǎn)的比例均在50%以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)80%。面對農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實(shí)，繼續(xù)討論是否放開農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場顯然是不合時(shí)宜的，既然流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)存在，問題的焦點(diǎn)就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)市場的良性發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因

（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達(dá)到43.9%，比1996年增長13.42個(gè)百分點(diǎn)，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，國內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長，2006年全國國內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年全國建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計(jì)征用土地11563平方公里，《全國土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實(shí)施以來，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。

（二）土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫切需要流轉(zhuǎn)市場的調(diào)節(jié)

眾所周知，由于長期的無償使用政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)問題嚴(yán)重。1999年有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，全國2000多萬家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足10%，超過90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。2004年全國土地利用變更調(diào)查資料顯示，全國村莊建設(shè)用地2.48億畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地0.51億畝，按照農(nóng)村人口75705萬和城鎮(zhèn)人口54283萬計(jì)算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮(zhèn)用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設(shè)部人均城市用地最高標(biāo)準(zhǔn)的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。作為人均土地資源極其匱乏的國家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場無疑是最好的選擇。通過市場供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制的作用，可以實(shí)現(xiàn)土地要素的充分流動(dòng)，從而保障資本、技術(shù)、勞力和土地更優(yōu)的結(jié)合。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場無疑對盤活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過流轉(zhuǎn)市場實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。

（三）農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定要求開辟土地流轉(zhuǎn)新途徑

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國鄉(xiāng)村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農(nóng)民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉(xiāng)收入差距還呈現(xiàn)明顯拉大趨勢。同時(shí)，受各種因素影響，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會(huì)的長治久安，是黨和國家長期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。過去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過征地途徑，“低進(jìn)高出”的特點(diǎn)突出，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡，因此產(chǎn)生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來農(nóng)村發(fā)展的不和諧音符。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問題。據(jù)有關(guān)專家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為20%，最高的達(dá)到85%。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。

（四）集體土地產(chǎn)權(quán)安排為土地流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間

盡管國家法律對農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農(nóng)民集體就掌握著土地的實(shí)際處置權(quán)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長期無償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實(shí)際使用者也享有很大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們在土地流轉(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。相反，受到國家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門作為土地管理者，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中常常處于被動(dòng)地位。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場相關(guān)信息，另一方面又必須對流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動(dòng)的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無形中縮小，這無疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。通過構(gòu)建博弈模型和求解表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以顯著提高各方預(yù)期收益，轉(zhuǎn)出者能夠獲得豐厚的土地經(jīng)營收益，轉(zhuǎn)入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動(dòng)為主動(dòng)，更充分的分享流轉(zhuǎn)帶來的土地增值收益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢所趨。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問題

（一）法律法規(guī)安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律規(guī)定對流轉(zhuǎn)形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。”第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。”上述規(guī)定一方面對集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級市場的存在，又否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎(chǔ)，法律對流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場的正常發(fā)展。

2．對集體產(chǎn)權(quán)的歧視成為合理流轉(zhuǎn)的阻礙。土地管理法明確規(guī)定我國實(shí)行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)可分為國有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。同時(shí)，根據(jù)公共利益需要，通過征地的方式，國家可以將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產(chǎn)權(quán)得不到公平對待的情形下，集體產(chǎn)權(quán)主體往往會(huì)繞開法律法規(guī)限制，自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過破產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱易大量存在。

（二）土地流轉(zhuǎn)的管理工作較為混亂

1．流轉(zhuǎn)前的用地審批管理跟不上。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級以上地方人民政府批準(zhǔn)。但實(shí)際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，地方政府往往在集體建設(shè)用地安排上“開綠燈”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意圈地，未批先用和少批多用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)民作為土地的實(shí)際占有者，未經(jīng)批準(zhǔn)在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現(xiàn)象屢見不鮮。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問題。事實(shí)上，由于禁止集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政府部門往往處于被動(dòng)地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉(zhuǎn)中的市場調(diào)控管理不到位。由于對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，大量集體建設(shè)用地使用權(quán)處于自發(fā)無序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，管理部門對于流轉(zhuǎn)情況不明，缺乏有效的調(diào)控工具，使得流轉(zhuǎn)市場呈現(xiàn)混亂局面。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者未經(jīng)批準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)過程中的隨意定價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場的正常秩序；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問題明顯，使政府調(diào)控土地市場供給規(guī)模的能力大打折扣，市場土地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)困難。

3．流轉(zhuǎn)后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。但實(shí)際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱含收益的存在還可能刺激集體建設(shè)用地的無序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營和大量占耕的問題，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難。

（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理

按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對地租和級差地租，前者是指由于土地所有權(quán)的壟斷，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經(jīng)營權(quán)的壟斷，使用那些質(zhì)量較優(yōu)的土地所必須交納的超額利潤。其中：級差地租又可分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區(qū)位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產(chǎn)生的生產(chǎn)率差別引起的地租差額。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，按照地租理論，土地所有者應(yīng)該完全享有絕對地租，而級差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發(fā)投資比例進(jìn)行分配。但實(shí)際調(diào)查表明，除部分試點(diǎn)區(qū)域外，很多集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級政府對流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過高；要么集體土地所有者繞開政府進(jìn)行私下交易，侵占由國家投資帶來的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國家土地收益的雙重流失。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級所有者利用行政權(quán)力侵占下級所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）對國有土地市場形成一定沖擊

一直以來，政府對土地一級市場實(shí)行嚴(yán)格的市場壟斷，任何集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須通過一級市場或者由此衍生的二級市場取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無疑打破了政府對一級市場的壟斷狀態(tài)，用地單位或個(gè)人不再完全受限于政府對一級市場的管控，通過直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價(jià)和競相壓價(jià)等不良的市場行為給國有土地市場形成一定的價(jià)格沖擊，事實(shí)上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價(jià)格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國有土地一級市場是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來源于對集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無疑給土地征用帶來更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會(huì)使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來迫切需要解決的一個(gè)問題。

三、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對策建議

（一）加快法制建設(shè)，提供制度保障

一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，進(jìn)一步理清三級主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。

（二）做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)

首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時(shí)，以實(shí)際中是否有明確的土地范圍為依據(jù)，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內(nèi)占有和使用土地的，應(yīng)確認(rèn)相應(yīng)范圍的土地為相應(yīng)的村民小組所有；其他屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，由村農(nóng)民共同所有，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理；而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民共同所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營和管理。其次，在權(quán)屬確認(rèn)清楚的基礎(chǔ)上，要做好流轉(zhuǎn)前后的權(quán)屬登記工作，保障流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范有序。例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，轉(zhuǎn)出方必須持有相關(guān)部門核發(fā)的集體土地所有權(quán)證或集體建設(shè)用地使用權(quán)證，否則，必須補(bǔ)辦相應(yīng)權(quán)屬證書；發(fā)生流轉(zhuǎn)的，必須持有關(guān)證明到相關(guān)部門進(jìn)行變更登記，換發(fā)土地使用權(quán)證書等。

（三）實(shí)行有償使用，合理分配收益

集體建設(shè)用地有償使用制度應(yīng)該循序漸進(jìn)，分用途、分區(qū)域和分時(shí)段逐步推進(jìn)。對于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格根據(jù)宅基地的面積和區(qū)位條件等因素征收有償使用費(fèi)；其次，不同區(qū)域應(yīng)采取不同的有償使用政策，在經(jīng)濟(jì)條件較好和流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)，可以全面實(shí)施宅基地的有償使用，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大農(nóng)村腹地，流轉(zhuǎn)相對不足，可以考慮采取先流轉(zhuǎn)后收費(fèi)的辦法，并適當(dāng)減免收費(fèi)額度。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等競爭性較強(qiáng)的集體建設(shè)用地，要抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改組、改制的契機(jī)，嚴(yán)格按照市場準(zhǔn)則收取土地有償使用費(fèi)，對于企業(yè)發(fā)展存在短期經(jīng)濟(jì)困難的，可以借鑒國有土地有償使用制度改革經(jīng)驗(yàn)，采取招標(biāo)、拍賣和協(xié)商結(jié)合，出讓、出租與入股結(jié)合，一次性付款與分期付款結(jié)合等形式，確保完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地初次流轉(zhuǎn)的有償配置。集體建設(shè)用地的有償使用收益扣除成本外，主要?dú)w農(nóng)民集體所有，用于集體公共和公益事業(yè)以及農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障等。有償使用后再次流轉(zhuǎn)的，符合規(guī)劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

（四）劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序

首先，進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須權(quán)屬合法，符合規(guī)劃，并滿足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法侵占農(nóng)地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其次，要嚴(yán)格供地政策，認(rèn)真執(zhí)行國家限制和禁止類供地目錄，不符合國家宏觀調(diào)控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉(zhuǎn)范圍，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村獨(dú)自自辦的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共和公益事業(yè)建設(shè)用地仍可按規(guī)定通過辦理集體非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)獲得土地使用權(quán)外，其余項(xiàng)目用地，必須通過集體土地流轉(zhuǎn)方式在土地市場運(yùn)行中取得土地使用權(quán)。當(dāng)然，不排除有的項(xiàng)目仍可采用集體土地轉(zhuǎn)為國有土地后以出讓的方式取得土地使用權(quán)。最后，要按照程序流轉(zhuǎn)，集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要區(qū)別首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，一般要經(jīng)過流轉(zhuǎn)備案審核或經(jīng)所有者同意，地價(jià)評估，達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理土地權(quán)屬登記等步驟。

篇2

第二條  本辦法所稱農(nóng)村宅基地用地是指農(nóng)村居民個(gè)人取得合法手續(xù)用以建造住宅的土地，包括房屋、廚房和院落用地。

第三條  河南省土地管理局主管全省農(nóng)村宅基地用地的管理工作，市（地）、縣（市、區(qū)）土地管理部門負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村宅基地用地的具體管理工作。

第四條  農(nóng)村宅基地屬于集體所有。農(nóng)村居民對宅基地只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)。宅基地的所有權(quán)和使用權(quán)受法律保護(hù)，任何單位和個(gè)人不得侵占、買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓。

第五條  農(nóng)村宅基地的使用應(yīng)遵循節(jié)約和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地的原則，盡量利用荒廢地、崗坡劣地和村內(nèi)空閑地。

村內(nèi)有舊宅基地和空閑地的，不得占用耕地、林地和人工牧草地等。基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、商品糧基地、蔬菜基地、名特優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品基地等一般不得安排宅基地。

第六條  農(nóng)村居民建造住宅，應(yīng)嚴(yán)格按照鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行。嚴(yán)禁擅自占用自留地、自留山建造住宅。

第七條  農(nóng)村居民建造住宅，以戶為單位，每戶宅基地的用地標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)嚴(yán)格按照《河南省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》第四十八條的規(guī)定執(zhí)行。禁止任何單位和個(gè)人擅自突破用地標(biāo)準(zhǔn)。禁止隨意套用地域類別。

第八條  具備下列條件之一的，可以申請宅基用地：

（一）農(nóng)村居民戶無宅基地的；

（二）農(nóng)村居民戶除身邊留一子女外，其他成年子女確需另立門戶而已有的宅基地低于分戶標(biāo)準(zhǔn)的；

（三）集體經(jīng)濟(jì)組織招聘的技術(shù)人員要求在當(dāng)?shù)芈鋺舻模?/p>

（四）回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職的干部、職工、復(fù)退軍人和回鄉(xiāng)定居的華僑、僑眷、港澳臺(tái)同胞，需要建房而又無宅基地的；

（五）原宅基地影響規(guī)劃，需要收回而又無宅基地的。

第九條  有下列情況之一的，不得安排宅基地用地：

（一）出賣、出租或以其它形式非法轉(zhuǎn)讓房屋的；

（二）違反計(jì)劃生育規(guī)定超生的；

（三）一戶一子（女）有一處宅基地的；

（四）戶口已遷出不在當(dāng)?shù)鼐幼〉模?/p>

（五）年齡未滿十八周歲的；

（六）其它按規(guī)定不應(yīng)安排宅基地用地的。

第十條  村民申請宅基地，應(yīng)向村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)提出用地申請。農(nóng)村宅基地的申報(bào)程序和審批權(quán)限按照《河南省〈土地管理法〉實(shí)施辦法》第四十七條的規(guī)定執(zhí)行。

《農(nóng)村居民宅基地用地申請書》和《農(nóng)村居民宅基地用地許可證》由省土地管理局統(tǒng)一印制。

第十一條  農(nóng)村宅基地用地實(shí)行計(jì)劃管理。農(nóng)村居民建住宅用地列入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，由省統(tǒng)一下達(dá)用地指標(biāo)，并逐級分解，落實(shí)到村。宅基地用地計(jì)劃指標(biāo)必須嚴(yán)格執(zhí)行，未經(jīng)批準(zhǔn)不得突破。

第十二條  農(nóng)村居民建住宅，應(yīng)一戶一處按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)用地。超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，超過部分由村民委員會(huì)收回，報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，另行安排使用。一九八二年七月二十三日《河南省村鎮(zhèn)建房用地管理實(shí)施辦法》實(shí)施前已占用的宅基地，每戶面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)一倍以內(nèi)而又不便調(diào)整的，經(jīng)當(dāng)?shù)乜h級人民政府批準(zhǔn)，按實(shí)際面積確定使用權(quán)。

第十三條  農(nóng)村宅基地有償使用應(yīng)擴(kuò)大試點(diǎn)，具體辦法由省轄市人民政府、地區(qū)行政公署根據(jù)實(shí)際情況確定。

實(shí)行宅基地有償使用試點(diǎn)的，應(yīng)遵照“取之于戶，收費(fèi)適度；用之于村，使用得當(dāng)”的原則，擬訂收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，逐級報(bào)省物價(jià)局、財(cái)政廳批準(zhǔn)后實(shí)行。

收取的宅基地使用費(fèi)實(shí)行村有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管、專戶儲(chǔ)存，專款專用，主要用于本村的公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，任何單位和個(gè)人不得侵占、挪用。并應(yīng)建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理制度，公開帳目，接受群眾監(jiān)督。

第十四條  城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)；使用的土地屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審查同意后，報(bào)縣級人民政府批準(zhǔn)。

嚴(yán)禁城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民個(gè)人私自向村民委員會(huì)或村民小組購地建房。

第十五條  縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村應(yīng)把農(nóng)村宅基地用地管理納入地籍管理，以村為單位建立完善的地籍檔案。宅基地使用權(quán)需要變更的，按照地籍管理的要求，報(bào)核發(fā)土地使用證部門辦理變更登記和換證手續(xù)。

第十六條  農(nóng)村宅基地的用地審批應(yīng)接受群眾監(jiān)督，實(shí)行用地指標(biāo)、審批條件和審批結(jié)果三公開制度。

第十七條  對擅自突破宅基地用地計(jì)劃指標(biāo)，致使土地被亂占濫用的，或利用職權(quán)擅自批宅基地的，所在單位或上級有關(guān)機(jī)關(guān)，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重對主管人員或直接責(zé)任人員給予行政處分。

第十八條  凡未經(jīng)批準(zhǔn)或采取弄虛作假等手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級以上土地管理部門或鄉(xiāng)級人民政府限期拆除或沒收在非法占用的土地上新建的房屋，責(zé)令退還非法占用的土地。

第十九條  買賣或者以其它形式非法轉(zhuǎn)讓土地建房的，由縣級以上土地管理部門沒收非法所得，限期拆除或沒收買賣和其它形式非法轉(zhuǎn)讓的土地上新建的建筑物，并可以對當(dāng)事人處以非法所得50%以下的罰款。

第二十條  經(jīng)批準(zhǔn)的宅基地劃定后，超過一年未建房的，由原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)注銷批準(zhǔn)文件，收回土地使用權(quán)。

第二十一條  被罰款的單位和個(gè)人必須按規(guī)定時(shí)間如數(shù)交付罰款。逾期不交的，每日加收相當(dāng)于罰款數(shù)額千分之三的滯納金。罰沒收入交同級財(cái)政部門。

第二十二條  當(dāng)事人對行政處罰決定不服的，可在接到處罰決定書之日起十五日內(nèi)向作出處罰決定的上一級行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，也可以直接向人民法院起訴。期滿不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村；建設(shè)用地；管理建議

中圖分類號： S-1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號： 1674-0432（2013）-22-1

在我國社會(huì)飛速發(fā)展的宏觀環(huán)境帶動(dòng)下，農(nóng)村人口的物質(zhì)生活水平實(shí)現(xiàn)了逐步提升，改善居住條件的期望越來越高，國家和社會(huì)對于新型農(nóng)村的建設(shè)也給予了高度重視和有力支持，并將其列為推動(dòng)和諧社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)工程。對于農(nóng)村建設(shè)用地管理工作而言，如何通過有效的措施使農(nóng)村建設(shè)用地實(shí)現(xiàn)規(guī)范化是其全部工作的核心。秉承實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地管理工作規(guī)范化的思想，提出幾點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)用地管理的措施與建議，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展。

1 完善對城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的規(guī)劃與引導(dǎo)

為了有效落實(shí)國家對于“十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地”的方針政策，加強(qiáng)對農(nóng)村建設(shè)用地的管理，推動(dòng)綜合性開發(fā)建設(shè)工作的發(fā)展，可以采取以下幾點(diǎn)措施。

1.1 進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)

城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房屋建設(shè)以及舊城改造等一系列開發(fā)活動(dòng)，并且要滿足城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的具體要求，達(dá)到“若開發(fā)、即建成、終收效”的目的，使每一寸土地都實(shí)現(xiàn)綜合效益的最大化。

1.2 以國家在非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地方面的計(jì)劃指標(biāo)進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)綜合性開發(fā)的控制

國土資源管理單位在進(jìn)行城鎮(zhèn)建設(shè)的綜合性開發(fā)方面的計(jì)劃編制時(shí)，需要以落實(shí)開發(fā)建設(shè)用地計(jì)劃為出發(fā)點(diǎn)，以實(shí)現(xiàn)土地開發(fā)建設(shè)的綜合性平衡為目的。未被劃入年度用地計(jì)劃指標(biāo)的建設(shè)沒有申請用地的資格，絕對禁止先征待用以及未征先用的現(xiàn)象發(fā)生。

1.3 國土資源部門要發(fā)揮協(xié)助作用

國土資源部門需著力宣傳新型農(nóng)村建設(shè)所涉及的土地政策，并且為政府在土地利用方面的總體規(guī)劃的修改發(fā)揮協(xié)助作用，主動(dòng)參與到新型農(nóng)村建設(shè)的有關(guān)規(guī)劃中，保障有關(guān)規(guī)劃的無縫銜接。

2 加強(qiáng)對鄉(xiāng)村建設(shè)用地的管理

對于鄉(xiāng)村建設(shè)用地方面相關(guān)管理制度的改革與創(chuàng)新，應(yīng)從遵守“五個(gè)有利于”的角度出發(fā)，并且以實(shí)現(xiàn)“五個(gè)有利于”為目的。“五個(gè)有利于”的具體內(nèi)容為：有利于節(jié)約土地使用量；有利于土地公有制的持續(xù)；有利于培養(yǎng)和發(fā)展統(tǒng)一的土地市場；有利于為更多的農(nóng)民創(chuàng)造福利；有利于實(shí)現(xiàn)一體化。但是對于當(dāng)前的住宅基地建設(shè)仍存在諸多問題，例如，有些農(nóng)戶出現(xiàn)“一宅多戶”或者通過欺騙方式獲取住宅基地建設(shè)權(quán)；某些交通不通暢的自然村逐漸集中于小城鎮(zhèn)。針對上述問題采取合理規(guī)劃土地使用格局、合理調(diào)整土地使用結(jié)構(gòu)等方式，實(shí)現(xiàn)變廢棄土地為可用土地的目的。

3 加大土地開發(fā)整理力度

在眾多國土資源的管理工作中，土地開發(fā)整理是其中的一項(xiàng)重點(diǎn)工作，在實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向可持續(xù)方向發(fā)展等方面具有十分重要的作用。根據(jù)在具體的土地開發(fā)整理過程中出現(xiàn)的狀況，以緩解在非農(nóng)建設(shè)用地方面的緊張局面為目的，以修正的土地利用總體規(guī)劃為導(dǎo)向，完善土地開發(fā)整理相關(guān)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)由土地開發(fā)的主體地位逐漸過渡到土地整理復(fù)墾的主體地位。此外，應(yīng)著力整治基本農(nóng)田，將零散土地進(jìn)行規(guī)整，并且通過提升配套的水利設(shè)施的數(shù)量、提升土地利用率等措施提升耕地的總體質(zhì)量。

3.1 建立以土地整理為目標(biāo)的審批制度

對于受到自然條件以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件雙重影響的土地來講，首先對其整理目標(biāo)進(jìn)行審批，因此，需建立一套以土地整理為目標(biāo)的審批制度，其中土地整理目標(biāo)需劃分為兩類，改善生態(tài)環(huán)境項(xiàng)目和增加耕地項(xiàng)目。

3.2 對土地項(xiàng)目整理進(jìn)行過程優(yōu)化

無論是項(xiàng)目的前期規(guī)劃、項(xiàng)目施工還是規(guī)劃設(shè)計(jì)工作之間都存在諸多問題，造成了人、財(cái)、物、料的巨大浪費(fèi)，從而影響了項(xiàng)目整體質(zhì)量。對土地項(xiàng)目整理進(jìn)行過程優(yōu)化，需減少各部門間的重疊環(huán)節(jié)，從而縮短工期，實(shí)現(xiàn)人、財(cái)、物、料的節(jié)約，進(jìn)而提升項(xiàng)目整體質(zhì)量。

3.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地整理機(jī)構(gòu)的建設(shè)

農(nóng)村土地整理項(xiàng)目是政府統(tǒng)一帶動(dòng)的，由國土、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門共同參與的，通過對土地整理工作的全局性指導(dǎo)，將農(nóng)村土地工程做成典型的“惠民工程”。

4 對鄉(xiāng)村企業(yè)用地進(jìn)行合理規(guī)劃

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，具有良好工業(yè)基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村，要充分發(fā)揮資源優(yōu)勢，加大對于新型農(nóng)村建設(shè)的宣傳，為政府修訂總體規(guī)劃做出協(xié)助，主動(dòng)參與到相關(guān)規(guī)劃中來，并且充分了解當(dāng)?shù)鼐用駥τ谛滦娃r(nóng)村建設(shè)的期望，制定出與實(shí)際情況相吻合的建設(shè)規(guī)劃。與此同時(shí)，包括耕地保護(hù)和基本農(nóng)田數(shù)量等強(qiáng)制性內(nèi)容在內(nèi)的指標(biāo)均要納入考慮范圍，從而實(shí)現(xiàn)土地的節(jié)約使用。

篇4

2.農(nóng)村80%以上的新房是為新婚夫妻結(jié)婚而建造，結(jié)婚就得建新房這已是不成文的規(guī)定，但是，在農(nóng)村，各村各戶收入差距越來越大，而結(jié)婚基本投資的房屋投資卻相對“平均化”了，無論收入高低，現(xiàn)金多少，如果是為了娶媳婦，就不得不建造新房，不僅要建，而且要參照本村已有新房的較高水平，否則就很難“交差”，這種不得不打腫臉充胖子的結(jié)果使農(nóng)村住房進(jìn)一步“高標(biāo)準(zhǔn)化”，于是造成農(nóng)村住房閑置量與日俱增，常見一幢樓房只住一對夫妻，甚至空無一人，因?yàn)橛邢喈?dāng)一部分夫妻要求父母建房，只是為了象別人一樣“有房”，并不是為了“住房”。

3.農(nóng)村家庭的小型化是農(nóng)村住房用地面積增多的又一原因。現(xiàn)在的農(nóng)村，新房建成了，兒子結(jié)婚了，小夫妻卻都要過二人生活，父母于是很知趣地留在老房子里生活，如果新房是在舊房子拆除后的宅基上修建，家中就會(huì)選擇一塊菜地或者在可耕地的一角建造簡易房居住，這是產(chǎn)生一戶多宅，住房用地面積增大產(chǎn)生的重要原因。

4.農(nóng)村住宅用地和承包地的界定沒有嚴(yán)格的操作細(xì)則，在相當(dāng)?shù)某潭壬先Q于鄉(xiāng)村干部的主觀操作，這種操作催生部分居民放棄舊宅，重新選擇新的宅基地建造房屋，在農(nóng)村，歷史傳延下來形成的村落，甚至近幾十年來規(guī)劃的村落由于單戶住宅面積較小，且交通條件相對較差，居民于是選擇在開闊地帶，交通相對便利的地方建房，有條件的就建“門面房”。而舊房屋由于四鄰并未完全“撤出”，仍有少許人居住，不宜馬上復(fù)耕，于是舊房又荒廢在那里，這是產(chǎn)生一戶多宅，耕地浪費(fèi)的又一原因。

5.農(nóng)村三十年不動(dòng)地的基本政策的施行，使農(nóng)民住房用地隨之成了私有化。縣、鄉(xiāng)、村所做的新農(nóng)村建房規(guī)劃成了“紙上談兵”，中看不中用，鄉(xiāng)村根據(jù)村落現(xiàn)狀和當(dāng)?shù)氐乩項(xiàng)l件煞費(fèi)苦心繪制的新村規(guī)劃圖很難得到貫徹落實(shí)。因?yàn)楸粍澇勺≌瑓^(qū)的土地往往為少數(shù)居民所承包，他們或者只需建造一幢房屋，或者一幢與不需要，而大量急需建房、準(zhǔn)備娶媳的農(nóng)戶卻苦于自己沒有規(guī)劃宅基地的使用權(quán)，只能“望地興嘆”，情急之下，只能“通融”一下鄉(xiāng)村干部，打個(gè)球，在自家可耕地中相對較靠近規(guī)劃區(qū)的地方建房。當(dāng)然，鄉(xiāng)村干部也有義務(wù)幫助村民協(xié)調(diào)一下，讓兩者交換一下土地使用權(quán)，但是，由于諸多原因，使換地成功率極低，這樣就造成規(guī)劃區(qū)中房屋實(shí)際建造數(shù)量有限，且建造時(shí)間延續(xù)數(shù)年至十幾年，甚至幾十年，耕地和宅用地交錯(cuò)使用，兩者均受不利影響，違規(guī)建房者造成四鄰耕地使用更是受損。至于拆除違規(guī)建筑問題，由于建房是農(nóng)民在自家耕地上，用的是自家的錢，這錢往往是一戶人一輩子的心血，如果，將會(huì)嚴(yán)重激化干群矛盾，甚至拆除現(xiàn)場就會(huì)形成惡性事件，所以，根據(jù)現(xiàn)實(shí)調(diào)查發(fā)現(xiàn)：純粹農(nóng)村違規(guī)建房被依法強(qiáng)制徹底拆除的可行性幾乎為零。這種執(zhí)法缺乏可行性的結(jié)果，反過來又向村民傳遞一個(gè)信息：違規(guī)建造的房屋是無法拆除的，只要建了，就能使用，于是違規(guī)建房就越來越多，無法控制了。

6.大部分農(nóng)村人搬遷到城鎮(zhèn)居住以后，仍不放棄農(nóng)村的舊住宅和宅基地，原因是舊傳統(tǒng)觀念在起作用，他們認(rèn)為老住宅是祖父物業(yè)，必須代代相傳，雖然已離家多年，老宅仍不放棄。當(dāng)然，土地對于農(nóng)村居民來說，不僅是生活之源，又有可能孕育著更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，同時(shí)也是最后的生活保障，在城市謀求發(fā)展的農(nóng)民，在激烈的競爭中又會(huì)把老家的土地當(dāng)作創(chuàng)業(yè)失敗的最后保障，因此，農(nóng)村居民對承包的土地不愿流轉(zhuǎn)，對住宅、宅基地也同樣不愿放棄。這是造成農(nóng)村居民住宅用地增多的又一原因。

篇5

關(guān)鍵詞：中小城市 農(nóng)村 私人建房 違法用地 富陽市

Abstract: in recent years, with the rapid economic development, small and medium-sized cities in the farmers' income level is in a new improve, many farmers in rich after get up, have idle hands put money into housing construction and improve their living environment of original, or group of the ground to build a house, or old reconstruction, or expanding and decorate, rural areas of the building has been developed rapidly. However, due to the rural construction behavior PM area wide, the competent administrative department of construction supervision strength is limited, rural private house exposed many worrying problem. The author of the current rural land for private house illegal management is analyzed and put forward some countermeasures and measures, the same small and medium-sized cities in the rural land administration has a certain significance.

Keywords: small and medium-sized cities in rural land for private house illegal fuyang

中圖分類號：G812.42文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號：

一、概況

富陽位于浙江省杭州市西南，緊鄰杭州市西湖區(qū)，是一座歷史悠久、人文薈萃、經(jīng)濟(jì)繁榮、環(huán)境優(yōu)美的城市。市域面積1831 平方公里，下轄25個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，276個(gè)行政村，31個(gè)社區(qū)（居委會(huì)），人口64萬。改革開放30 年來，富陽堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，解放 思想，搶抓機(jī)遇，開拓創(chuàng)新，呈現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)發(fā)展又好又快、城鄉(xiāng)發(fā)展統(tǒng)籌推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的良好局面。城市建設(shè)日新月異，城市管理碩果累累。2011年全市實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值（GDP）491.2億元，人均生產(chǎn)總值達(dá)11700美元，已達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平。

富陽素有“八山半水分半田”之稱，人多地少，用地矛盾尤為突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展，農(nóng)民生活水平提高，對居住品質(zhì)提升需求日益增強(qiáng)，農(nóng)村土地私人建房違法用地現(xiàn)象日益明顯，給行政管理帶來了一定難度。

二、現(xiàn)狀問題

2011年部級土地變更衛(wèi)星遙感涉及富陽市監(jiān)測圖斑1180個(gè)，涉及土地總面積10008畝。根據(jù)初判，富陽市合法用地圖斑數(shù)364個(gè),面積為4503畝，其中耕地1524畝；違法用地圖斑407個(gè)，面積為2424畝，其中耕地1284畝。其中農(nóng)居點(diǎn)155個(gè)，面積667畝，其中耕地345畝；初判監(jiān)測圖斑范圍內(nèi)富陽市違法用地耕占比45.7%。其中農(nóng)村私人建房違法用地就占了26.86%，農(nóng)村私人建房管理形勢非常嚴(yán)峻。

三、原因分析

1、受傳統(tǒng)因素影響。很多農(nóng)民認(rèn)為“建房是自己的事，占的是自己的自留地，無需再到哪個(gè)單位辦理手續(xù)”。部分偏遠(yuǎn)山村，只有老、幼、病、殘?jiān)诩遥恍┓伞⒎ㄒ?guī)、政策根本無法真正宣傳到各村各戶，致使農(nóng)民依法報(bào)建意識(shí)淡薄。農(nóng)民建房不主動(dòng)到相關(guān)行政主管部門辦理報(bào)建手續(xù)，相關(guān)行政主管部門就無法全面掌握農(nóng)村私人建房情況，無法根據(jù)實(shí)際需要，因地制宜地進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，這樣就容易出現(xiàn)大量的“非法建筑”，而且這些建筑往往潛伏著各種各樣的糾紛隱患，易引發(fā)歷史遺留問題，影響農(nóng)村社會(huì)大局穩(wěn)定。

2、受法律意識(shí)的淡薄與缺乏權(quán)力的制度化約束影響。一些干部特別是村干部對“合理利用土地、切實(shí)保護(hù)耕地”基本國策的重要嚴(yán)峻性、對土地管理的禁止性規(guī)定和案件的審批程序知之甚少或警覺不足，還有些村干部法制意識(shí)淡薄，誤認(rèn)為“土地集體所有”就等于集體的領(lǐng)導(dǎo)所有或者能左右決定；更有甚者，部分村干部為能在2011年度農(nóng)村村級組織換屆選舉中當(dāng)選，不顧法律、政策約束，對村民違法用地、違章建房作下承諾，致使“兩違”情況嚴(yán)重。由于沒有相應(yīng)的制度、機(jī)構(gòu)約束，從而縱容他們經(jīng)常明知違法卻也敢作敢為。

3、受區(qū)域規(guī)劃的不穩(wěn)定性影響。按現(xiàn)行制度，土地利用總體規(guī)劃與許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的長遠(yuǎn)規(guī)劃未能對口銜接，已出臺(tái)的規(guī)劃隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及小城鎮(zhèn)化建設(shè)的步伐過快而很快發(fā)生變化，這種不穩(wěn)定性的事實(shí)嚴(yán)重影響了對部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地建設(shè)使用的監(jiān)管力度。此外，為加快舊村改造和城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，2011年度，富陽市重新進(jìn)行了農(nóng)村村莊規(guī)劃調(diào)整。調(diào)整期間，農(nóng)村私人建房審批作出暫停審批的決定，是造成農(nóng)村私人建房違法用地的一個(gè)直接原因。

4、受政府建設(shè)傾向影響。上級部門每年安排給富陽市的用地指標(biāo)數(shù)量有限。為更大限度的發(fā)展經(jīng)濟(jì)，服務(wù)社會(huì)，有關(guān)部門偏側(cè)重于企事業(yè)單位用地，而提供給農(nóng)村私人建房的用地指標(biāo)很少甚至沒有，這與農(nóng)村私人建房意愿無法得到統(tǒng)一，農(nóng)戶審批建房見不到“曙光”，也是造成農(nóng)村私人建房違法用地的另一個(gè)直接原因。

5、受國土資源管理部門沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，執(zhí)法程序時(shí)間長的影響。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，國土資源主管部門對違法占地所建的建筑及附屬物，沒有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。每一宗違法案件案件的強(qiáng)制執(zhí)行必須申請法院強(qiáng)制執(zhí)行。由于法院要保障當(dāng)事人的訴訟和復(fù)議的權(quán)利、期限，從立案到最終執(zhí)行，常常需要幾個(gè)月的時(shí)間。在這幾個(gè)月中，土地違法當(dāng)事人往往不執(zhí)行國土部門下發(fā)的責(zé)令停工通知書，繼續(xù)開工建設(shè)，到法院執(zhí)行時(shí)工程有可能已經(jīng)完工，土地執(zhí)法監(jiān)察的威懾力不能及時(shí)體現(xiàn)，客觀上導(dǎo)致了有人不斷以身試法。而違章建筑一旦建成后再去進(jìn)行拆除，勢必給當(dāng)事人造成更大的經(jīng)濟(jì)損失，往往是血本無歸，更容易激化社會(huì)矛盾，更容易滋生暴力抗法事件的發(fā)生。尤為突出的是，目前國土資源部門申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，均被法院以“客觀上無法執(zhí)行”為由駁回申請。這樣一來，客觀上縱容了違法案件、違章行為。

6、受土地監(jiān)督乏力的影響。富陽市“兩違”綜合防控機(jī)制的建立，很大程度上對于違法用地、違章建筑的打擊力度有了改善與加強(qiáng)。但是，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對于動(dòng)態(tài)巡查中發(fā)現(xiàn)的違法案件、違章建設(shè)行為很多時(shí)候只是進(jìn)行勸阻，將有關(guān)情況上報(bào)并等待相關(guān)職能部門進(jìn)行處理，而沒能發(fā)揮即建即拆的功能。而該類違法用地、違章建設(shè)行為往往由于得不到及時(shí)處理，一旦房屋或建筑物建成，要恢復(fù)原狀往往已經(jīng)涉及到了更多的經(jīng)濟(jì)利益，所以再動(dòng)遷或強(qiáng)行拆除不再那么容易了。很多時(shí)候“兩違”綜合防控反而成了違法用地、違章建筑滋生的“溫床”。

7、受經(jīng)濟(jì)利益的影響。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，商品房價(jià)格飛漲，出租房屋的收入也非常可觀。受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，導(dǎo)致違章建筑屢禁不止，尤其在規(guī)劃區(qū)和城郊結(jié)合部，此類現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。村民希望作為固定資產(chǎn)投資等待升值，在城市化、工業(yè)化的推進(jìn)過程中等待政府的拆遷補(bǔ)償獲得實(shí)惠。其次，受房地產(chǎn)市場利潤影響，一些近郊農(nóng)民受利益驅(qū)使，違章建房進(jìn)行經(jīng)營活動(dòng)。對村民而言，同樣的違章建房，有的拆了，有的不拆，這就促使一些人產(chǎn)生僥幸心理，鋌而走險(xiǎn)賭一把再說：不建肯定吃虧，建了還有一半的希望，有可能建成就好。雖然有巡查制度，但僅僅是巡查發(fā)通知而已，只要趁雙休日和節(jié)假日期間造上去就好。結(jié)果，有的違章建房，政府也過，但拆了以后再建上去的大有人在，最后勞民傷財(cái)，不了了之。更有甚者，基層組織及村干部受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，為了個(gè)人利益和集體短期利益，非法買賣集體土地給外來人員從事違法建設(shè)。

三、對策和措施

近年來層出不窮的農(nóng)村違法用地對國土資源管理部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府帶來了很不好的影響，我們一定要從中吸取深刻教訓(xùn)，對違法用地、違章建筑行為做到合法、合理的處置。因此宜采用堵疏結(jié)合的辦法，既要多管齊下，更要標(biāo)本兼治。采取宣傳、預(yù)防、查處等有效措施，切實(shí)做好國土資源的管理，讓國土資源管理工作服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

1、要進(jìn)一步加強(qiáng)法制教育。1、事前廣泛宣傳。充分利用每年 “6.25”土地日宣傳活動(dòng)，將國土資源相關(guān)法律條文匯編成冊，送發(fā)到市民手中。同時(shí)，通過電視、廣播、宣傳欄等方式實(shí)施大范圍、高密度的宣傳發(fā)動(dòng)，在全社會(huì)營造徹底治理、嚴(yán)管重罰的強(qiáng)大聲勢和濃厚氛圍，使村民初步認(rèn)識(shí)國土資源管理的嚴(yán)肅性，特別是各村的村干部，要讓他們起到帶頭作用。2、事中查處震懾。對違法建設(shè)依法查處，依照有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行調(diào)查、取證、向當(dāng)事人送達(dá)法律文書、組織強(qiáng)行拆除等，并有相關(guān)部門組成的聯(lián)合執(zhí)法隊(duì)伍，給違法當(dāng)事人造成較大的心理震懾。3、事后警示曝光。選擇嚴(yán)重違反國土資源管理的典型案例及時(shí)曝光，營造強(qiáng)勢氛圍，做到查處一案、教育一片，從而達(dá)到優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境的目的。

2、要進(jìn)一步抓日常預(yù)防，完善動(dòng)態(tài)監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)和監(jiān)管體系。進(jìn)一步完善國土資源局、基層國土所、農(nóng)村土地信息員的執(zhí)法監(jiān)管三級網(wǎng)絡(luò)，將違法用地行為發(fā)現(xiàn)在動(dòng)工之前（初），消滅在萌芽狀態(tài)；發(fā)揮基層國土所、村兩級土地信息監(jiān)督員作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和報(bào)告違法用地線索和苗頭；建立獎(jiǎng)勵(lì)群眾舉報(bào)和快查機(jī)制。抓制度創(chuàng)新，用地監(jiān)管關(guān)口前。移充分發(fā)揮基層國土所的前沿哨所和橋頭堡作用，可根據(jù)各地的情況，建立用地預(yù)報(bào)機(jī)制、動(dòng)態(tài)巡查制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理農(nóng)村違法用地行為；建立執(zhí)法責(zé)任制、監(jiān)管責(zé)任追究制，對監(jiān)管不力的人員實(shí)施監(jiān)管責(zé)任追究，增強(qiáng)基層執(zhí)法人員的事業(yè)心和責(zé)任心。

3、要進(jìn)一步盤活和利用閑置土地資源。對那些長期閑置不用的老宅空置的土地進(jìn)行拆除并盤活；加大歷史存量違法建設(shè)處理力度，對歷史存量違法建設(shè)鼓勵(lì)自拆，適當(dāng)給予自拆補(bǔ)助；同時(shí)，加快“城中村”改造，充分利用農(nóng)村綜合整治專項(xiàng)行動(dòng)，對一些破舊、存在安全隱患的房屋，切實(shí)按照市委、市政府有關(guān)精神，對其進(jìn)行成片推倒改造，做到統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、集中居住，實(shí)行高起點(diǎn)、早規(guī)劃，充分挖潛，這樣既可以把原來“臟、亂、差”的城中村變成干凈有序的居住小區(qū)，又可滿足一部分急需建房村民用地的需求，從而減少違章建房的發(fā)生。

4、要進(jìn)一步規(guī)劃好土地利用總體規(guī)劃修編的預(yù)留空間。國土資源部門應(yīng)對現(xiàn)行的土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行修編時(shí)，及時(shí)與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府協(xié)商，將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)確立的項(xiàng)目、重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地全部體現(xiàn)在土地利用總體規(guī)劃中，預(yù)留空間。同時(shí)對于那種不應(yīng)劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)而又被劃入保護(hù)區(qū)的耕地要調(diào)整出來，要在現(xiàn)有的居民點(diǎn)附近預(yù)留一定的建設(shè)空間，并落實(shí)用地指標(biāo)。總之，在修編總規(guī)時(shí)，一定要立足實(shí)際，尊重事實(shí)，杜絕“閉門造車”，疏堵結(jié)合，從而減少農(nóng)村違法用地案件的產(chǎn)生。

5、要進(jìn)一步建立和完善聯(lián)合辦案機(jī)制。