發(fā)布時間：2023-09-24 15:33:29
序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們?yōu)槟鷾蕚淞瞬煌L格的5篇供排水法律法規(guī)，期待它們能激發(fā)您的靈感。
一、檢查目的
通過本次“專項行動”，全面摸清我縣高耗水服務業(yè)類型、數(shù)量、用水量等基本情況，對違法取水和浪費水資源行為進行嚴肅查處，進一步促進《水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》等水資源管理法律法規(guī)以及水資源專項執(zhí)法檢查活動的落實，按照“嚴格要求、找準問題、整改有力、長效規(guī)范”的標準，進一步規(guī)范高耗水服務業(yè)取水和節(jié)約用水管理，提高高耗水服務業(yè)的用水效率和效益，切實維護水資源的可持續(xù)利用。
二、檢查對象
全縣所有洗車場所、洗浴場所、高爾夫球場等高耗水服務業(yè)的取用水行為。
三、檢查內(nèi)容
本次檢查是在水資源專項執(zhí)法檢查活動的基礎上，按照“全面清查、重點查處、標本兼治”的原則，對全縣高耗水服務業(yè)基本情況、取用水情況、執(zhí)行水資源管理法律法規(guī)情況進行全面調(diào)查登記，對違法違規(guī)取用水行為進行查處、制止和糾正，制定并落實高耗水服務業(yè)取水和節(jié)約用水規(guī)范管理政策措施，建立長效管理機制。
高耗水服務業(yè)取用水調(diào)查的主要內(nèi)容有：
1、依法申請辦理水資源論證、取水許可審批等手續(xù)情況；
2、依法申請用水計劃和用水計劃執(zhí)行情況；
3、取用水計量設施安裝運行情況，不同性質(zhì)用水分別裝表計量情況；
4、依法繳納水資源費和水費情況；
5、使用節(jié)水器具或循環(huán)用水設施情況；
6、其他執(zhí)行水資源管理法律法規(guī)情況。
四、檢查方法和時間安排
局成立高耗水服務業(yè)用水專項檢查行動領導小組，由分管局長任組長，水政水資源科、水政監(jiān)察大隊、供排水管理所、節(jié)約用水辦公室和各駐鎮(zhèn)水管站負責人為成員。縣水政監(jiān)察大隊負責聯(lián)系（沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)）等七個鎮(zhèn)，供排水管理所負責聯(lián)系。“專項行動”從11月上旬開始至12月中旬結(jié)束，共分動員部署、全面普查、執(zhí)法整改、總結(jié)驗收四個階段，各階段主要工作任務為：
（一）動員部署階段（11月4日~11月10日）。制定“專項行動”方案，明確檢查的目的、內(nèi)容、方法、要求等，召開“專項行動”動員部署會。
（二）全面普查階段（11月11~11月20日）。各駐鎮(zhèn)水利站按照專項檢查行動內(nèi)容及要求，對轄區(qū)內(nèi)所有洗車場所、洗浴場所、高爾夫球場等高耗水服務業(yè)取用水情況進行調(diào)查，逐戶登記建檔并分類匯總（同時形成電子文檔），于11月20前報縣水政監(jiān)察大隊（郵箱：，聯(lián)系人：）。
（三）執(zhí)法整改階段（11月21日-12月10日）?！皩ｍ椥袆印鳖I導小組組織專門人員對照上級文件要求對全縣高耗水服務業(yè)業(yè)務類型、數(shù)量、用水量等情況進行分析、排查，對違法違規(guī)項目或行為逐一提出整改措施或處理意見，縣水政監(jiān)察大隊對符合立案條件的水事違法案件及時立案查處，堅決遏制非法取水和浪費水資源的行為，研究制定規(guī)范高耗水服務業(yè)取用水管理措施，建立和完善長效管理機制。
（四）總結(jié)驗收階段（12月11日~12月20日）。“專項行動”領導小組對各鎮(zhèn)高耗水服務業(yè)用水調(diào)查情況進行抽查，對漏報、虛報、瞞報的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，追究所在鎮(zhèn)駐鎮(zhèn)水利站主要負責人的責任。領導組同時形成有情況、有分析、有建議、有措施的“專項行動”總結(jié)報告，迎接上級水行政主管部門的考核驗收。
五、工作要求
（一）各鎮(zhèn)要高度重視本次專項檢查行動。今年中央“一號”文件明確指出，我國要實行最嚴格的水資源管理制度，堅決遏制用水浪費，把節(jié)水工作貫穿于經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾生產(chǎn)生活全過程。高耗水服務業(yè)加劇了局部地區(qū)水資源的供需矛盾，是媒體關注和人民群眾關切的熱點，這次水利部專題開展全國性的高耗水服務業(yè)專項用水檢查行動，準確把握了中央關于水資源工作的部署，是當前落實最嚴格水資源管理制度的重要任務，各鎮(zhèn)一定要高度重視，切實抓緊抓好。
摘要：中日首都圈分別以北京和東京為中心,兩者在政治、經(jīng)濟和文化等領域有著諸多相似和差異,其水資源管理等方面也有許多經(jīng)驗可以借鑒。通過對中日首都圈水資源現(xiàn)狀、水資源管理、供排水和地下水管理等對比研究,以及奧運會對水資源管理的影響分析,得出北京在污水處理、地下水綜合管理和供水管網(wǎng)漏損控制等領域仍有一定差距,需要進一步強化體制改革和技術改造。
關鍵詞：首都圈；水資源管理；供排水；地下水
中圖分類號：TV21 文獻標識碼：A 文章編號：1672-1683（2012）01-0060-05
Comparative Research on Water Resource Management for Capital Area of China and Japan――A Case Study of Beijing and Tokyo
XIN Da1a,XU Xin-yi1a,3,YU Song1a,3,MA Dong-chun2,3,SHI Qiu-yang1b
(1.Beijing Normal University,a.College of Water Sciences,b.School of Mathematical Sciences,Beijing 100875,China;
2.Beijing Hydraulic Research Institute,Beijing 100048,China;
3.Beijing Water Strategy Research Center,Beijing 100048,China)
Abstract:As the key of the capital area in China and Japan respectively,Beijing and Tokyo have both the similarities and differences among the political,economic,and cultural areas,and the experience on water resources management for both capital areas can also be compared.On the basis of the comparative research on the current situation of water resources,water resources management,water supply and sewer,and groundwater management for both capital areas,and the effects on water resources management due to the Olympic Games,Beijing shows a certain gap on management and technology,and systematic and technological reforms are necessary to be enhanced.
Key words:capital area;water resources management;water supply and sewer;groundwater
作為一衣帶水的鄰邦,中日兩國邦交正常化以來,在經(jīng)濟文化等領域進行著越來越廣泛的交流,而中日首都圈之間的多領域合作也愈加頻繁,通過對中日首都圈水資源管理現(xiàn)狀的對比,不僅可以為缺水的北京提供新的管理思路,同時也為我國的水資源管理提供借鑒。
1 中日首都圈的劃分
首都圈是都市圈的一種特殊類型,首都圈是以首都為中心,可以為全國提供政治功能服務的特殊的都市圈,與都市圈一樣,首都圈也以人流、物流、信息流、經(jīng)濟流為劃分標準,從城市規(guī)模、科技水平等方面進行研［1］。顯然,其政治服務功能是其區(qū)別于普通都市圈的特征。
1.1 中國首都圈的劃分
根據(jù)經(jīng)濟聯(lián)系的緊密程度,中國的首都圈以北京為核心,包括天津、廊坊、保定、滄州、承德、張家口、唐山、秦皇島8市［2］。北京的城市發(fā)展與首都圈的其他地區(qū)有著密切聯(lián)系,由于北京水資源短缺現(xiàn)象嚴重,在挖掘自身潛力的同時,對周邊省市也具有一定的依賴性。作為首都,北京在水資源管理方面擁有較為完善的體制和豐富的經(jīng)驗,鑒于北京水情的嚴峻性和北京的特殊地位,本文將北京市作為中國首都圈水資源管理的重點研究對象。
1.2 日本首都圈的劃分
日本首都圈包括1都7縣,即東京、神奈川、千葉、玉、群馬、櫪木、茨城和山梨,地域面積36 000多km2［3］。作為亞洲最早發(fā)展都市圈的國家,日本非常重視首都圈的規(guī)劃和發(fā)展,自20世紀50年代起,日本對首都圈規(guī)劃進行了5次重大調(diào)整,東京作為日本首都圈的中心城市,對區(qū)域經(jīng)濟的增長具有拉動作用［4］。東京水資源管理也與周邊城市有著緊密聯(lián)系,東京的政治地位和影響力也與北京有著諸多相似之處,綜合考慮,將東京作為日本首都圈水資源管理的重點研究對象,有助于中日首都圈水資源管理對比研究。
2 中日首都圈基本概況及水資源現(xiàn)狀
2.1 北京城市基本概況及水資源現(xiàn)狀
中國首都圈地區(qū)地形趨勢為西北高,東南低,屬于溫帶大陸性季風氣候,降雨多集中在夏季?？傮w來說,其覆蓋的京津冀地區(qū)年平均降水量較少,年際變化大,加之水資源天然不足且用水量不斷增加,其水資源短缺形勢異常嚴峻。
北京位于華北平原的北端,東距渤海150 km,面積16 400 km2,多年平均降雨量585 mm,多年平均水面蒸發(fā)量1 200 mm。北京地處海河流域,境內(nèi)大小河流200多條,由西向東分布有大清河、永定河、北運河、潮白河、薊運河5大水系。2009年北京GDP突破02萬億美元,比2000年增長3倍,全市人均GDP突破1萬美元。
北京天然水資源主要有地表水和地下水,天然水資源的主要來源70%~80%是靠本地區(qū)的降水產(chǎn)生的,還有20%~30%是從上游入境水量,是從河北省和山西省入境的水量。北京平均水資源量是38億m3,是特大型缺水城市,北京降雨不均勻,豐水年比較少,旱年比較多,還有連續(xù)干旱的情況。北京人均水資源占有量不足100 m3,大大低于國際公認的人均1 000 m3的缺水警戒線,成為中國嚴重缺水的大城市之一。
2.2 東京基本概況及水資源現(xiàn)狀
東京是亞洲第一大城市,全球最大的經(jīng)濟中心之一。東京面積2 200 km2,人口約1 299萬,大東京圈人口達3 670萬,是世界上最大的都市圈。東京經(jīng)濟發(fā)達,2009年東京GDP達18 771億美元,是北京的10倍左右。
如表1所示東京多年平均降水量約為1 600 mm,是全球平均數(shù)的2倍,是北京的3倍。東京的過境河流有利根川等,由于日本列島細長狹窄,有一個中央山脈,與我國相比,其河流和水系雖數(shù)量眾多但規(guī)模較小,最大的利根川水系,其流域面積僅有16 000 km2。
3 中日首都圈水資源管理概況
3.1 北京水資源管理
《中華人民共和國水法》規(guī)定：“國家對水資源實行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”北京水務管理以國家水利部統(tǒng)籌,地方負責實施的方式開展。2004年,北京市成立水務局,實現(xiàn)了對水資源的全面管理和統(tǒng)一調(diào)配。如今,北京市已逐步建立起“四級水務”管理體制,即北京市水務局、區(qū)縣水務局、流域水務站、農(nóng)村用水協(xié)會和農(nóng)民管水員。四級管理體制是創(chuàng)新型社會建設的重要體現(xiàn),四級管理實現(xiàn)了從源頭到末端的管理,通過用水人的自身管理從而實現(xiàn)了人盡其責,完善了管理體制。
法律法規(guī)方面,近年來我國先后出臺了《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水土保持法》、《中華人民共和國防洪法》等與水相關的法律［5］,地方性法規(guī)、省級政府規(guī)章及規(guī)范性文件也有很多。北京市在水資源與水環(huán)境、節(jié)水節(jié)能、農(nóng)田水利與水土保持等方面出臺了多項法規(guī)和條例。2010年,《北京市排水和再生水管理辦法》出臺,將再生水納入管理辦法,這在國內(nèi)尚屬首次,也是北京市水務管理的重要革新。
3.2 東京水資源管理
在日本國家層面上,有5個部門涉及水資源管理,為國土交通省、環(huán)境省、厚生勞動省、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省、農(nóng)林水產(chǎn)省,其具體的職責分工見表2［6］。
除中央政府部門外,省、市也有相關的管理單位,其中省級有47個,市級達1 700多個,省以下的部門稱為地方自治體。此外還有獨立法人和財團等水資源開發(fā)的相關機構,負責制定水資源開發(fā)的基本規(guī)劃等。
較完善的法制和嚴格法治是日本水資源管理的重要特點。在日本,每一部法律之下,都有一些配套的政令、規(guī)則和告示作為法律實施中具體操作規(guī)則,成為日本依法執(zhí)政的法律保障。相關法律包括《河川法》、《供水法》、《污水法》、《水污染防治法》等［7］。
作為日本首都,東京的水資源管理起到了很好的示范作用。東京都有一套綜合的治水對策,對河流水質(zhì)也有嚴格標準予以執(zhí)行。此外,在節(jié)水宣傳、水資源開發(fā)利用和水價政策等方面也都有成熟的運作。
4 中日首都圈供排水管理體系
4.1 北京供排水管理體系
北京的供水方式包括公共供水系統(tǒng)與自備井供水系統(tǒng)。全市共有水廠119座,日供水能力424萬 m3,2009年全市自來水供水總量達到104億 m3。中心城供水系統(tǒng)由市政管網(wǎng)供水系統(tǒng)和若干獨立供水系統(tǒng)組成。供水水質(zhì)方面主要利用城市供水水質(zhì)監(jiān)測網(wǎng),每半年對各供水企業(yè)的水質(zhì)進行一次檢測,由此掌握城市供水水質(zhì)狀況并進行有效的水質(zhì)監(jiān)督管理?！笆濉币?guī)劃中對北京的供水目標也做出了相關指示,未來北京供水將在供水能力、管網(wǎng)漏失率和供水水質(zhì)等方面作進一步完善。
北京城市排水系統(tǒng)主要包括城市河道、市政排水管線、排水泵站等,按照排水性質(zhì)可分為雨水排水系統(tǒng)和污水排水系統(tǒng)。雨水排水系統(tǒng)按照四大河系劃分流域,由干渠和雨水干管承擔收集和排除任務［8］。污水排水系統(tǒng)以污水處理廠為主,從1989年開始,北京以舉辦亞運會、奧運會為契機,加快城市排水設施建設,實現(xiàn)從傳統(tǒng)排水向現(xiàn)代排水的轉(zhuǎn)變。污水處理、再生水利用和污泥處理處置設施從無到有,排水設施建設得到了快速發(fā)展。2009年北京再生水利用量增加到65億 m3,占全市總用水量的18%,已超過地表水用量。
北京的排水設施建設與東京、紐約等世界城市相比,在污水處理能力、管網(wǎng)覆蓋率與完好程度等方面存在較大差距,這也是北京排水管理工作今后需要解決的重要問題。
4.2 東京供排水管理體系
東京通過引水管、送水管和配水管供水。送水管和配水管未分離,若發(fā)生事故,供水就會終止,現(xiàn)在正在逐步引進送水和配水分離的方式,即采用兩個系統(tǒng)來確保供水的安全性。東京水道局概況見表3。
東京是目前國際上供水管網(wǎng)漏損控制水平最高的城市之一,1945年二戰(zhàn)后高達80%,由圖1和圖2可知,2007年東京供水管網(wǎng)漏損率僅為33%［9］,2009年降至3%。采取的防漏措施有對水道管線進行計劃性更換、提高管材的材質(zhì)、應用漏水的發(fā)現(xiàn)技術對漏水實現(xiàn)早期修理及提高日常的維護管理水平等,這些對北京供水管網(wǎng)的完善有很強的借鑒意義。
排水管理方面,在東京人口密集地區(qū),有82%采用合流式下水道,其污水處理量是北京的一倍左右。東京下水道系統(tǒng)包括管渠、抽水泵站和污水處理廠。經(jīng)過110多年的建設,1995年市區(qū)下水道普及率達100%,多摩地區(qū)自1986年起建設區(qū)域下水道,1999年末普及率達91%［10］。
東京都合流式下水道也面臨著流量不足帶來的積水問題,將通過改造網(wǎng)線,加大宣傳等途徑加以改善。北京與東京的供排水指標對此見表4。
5 中日首都圈地下水管理
5.1 北京地下水管理
作為北京主要供水水源,地下水已經(jīng)多年處于超采狀態(tài),地下水位也大幅度下降,到2009年末全市地下水位平均埋深達到2407 m,由于地下水位的下降,出現(xiàn)了大面積的水位降落漏斗,也引起了5個不同程度的地面沉降區(qū)。這些都為北京的地下管理提出了嚴峻的考驗。
北京水務管理部門采取了多項措施緩解地下水危機,實施供水設施改造、加大節(jié)水力度、積極爭取外援、加強地下水營養(yǎng)與回補、完善地下水回灌技術方案和論證等措施將起到積極作用,在南水北調(diào)引江水到京之前,北京的地下水形勢仍不樂觀。
5.2 東京地下水管理
歷史上東京曾經(jīng)進行過兩次大規(guī)模的地下水開發(fā),而城市化的不斷發(fā)展引發(fā)地下水水質(zhì)的惡化。城市化使得下墊面發(fā)生了很大變化,妨礙了雨水的下滲,地下水的補給量隨之減少,這也是東京地下水在20世紀90年代面臨的問題。而當前地下水開采面臨的最重要問題是地下水在日本是私有的,依附于土地。由于地下水在水循環(huán)方面具有重要意義,地下水超采會帶來環(huán)境和社會問題,因此東京對地下水的綜合治理尤為重視。
為了更好的實現(xiàn)地下水的可持續(xù)利用和開采,專家學者建議把地下水作為公共用水、公共的財物來考慮,建議不要抽取承壓地下水,東京都應在充分利用河流水的基礎上,實現(xiàn)對地下水的有效和可持續(xù)的利用。
6 奧運會對中日首都圈水資源管理的影響
現(xiàn)代奧運會對于舉辦城市乃至國家的影響顯而易見,它對于城市經(jīng)濟社會發(fā)展和國家綜合國力的提升具有重要的拉動作用。在水資源管理方面,奧運會的影響也是非常明顯,盡管東京和北京奧運會相隔半個世紀,但其舉辦前后水資源管理的諸多變化也具有很強的相似性,這對北京的水資源管理和世界城市建設無疑具有重要的借鑒作用。
作為國家重要的基礎性資源,水資源的穩(wěn)定與否直接關系到奧運成敗。東京第三次水道擴張計劃的實施實際上就是奧運影響的結(jié)果。東京當時面臨著嚴峻的缺水局面,有很多限制用水,出現(xiàn)過每天只有4 h供水的情況。特別是在1961年前后,東京舉辦奧運會,以前每天只供水4 h的限制,隨著奧運會召開必須要采取必要的措施。因此中央政府通過武藏水路,建設了很多水庫,從根本上解決了東京的一些水源問題。
1955年到1970年間,由于經(jīng)濟高速發(fā)展,城市人口激增,各地水廠相繼新建、擴建。自來水普及率從25%上升到80%,還建立了各種自來水研究開發(fā)機構和提供大量優(yōu)質(zhì)飲用水的系統(tǒng)。通過一系列措施的實施,東京供水管網(wǎng)漏水率從1945年的80%降到了60年代的20%左右,這些成果不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求,也與奧運的開展密不可分。奧運對東京水質(zhì)的變化也具有重要影響,奧運會之前,東京水質(zhì)較差,BOD在40 mg/L以上,經(jīng)過40多年的努力,河流水質(zhì)已經(jīng)改善到平均在5 mg/L以下。
奧運會對人民意識的影響也是顯著的。由于奧運的影響,人民也逐漸意識到水資源不是取之不盡的,認識到水資源的寶貴,摒棄了水是無償資源的認識。1973年以來,東京進一步采取了一系列節(jié)水型城市建設的措施,包括宣傳教育、開發(fā)和普及節(jié)水器具、推進防漏水措施和強化水的高效利用等,取得了明顯成效。
2008年北京奧運會的成功舉辦給全世界留下了深刻印象,也為北京的城市發(fā)展帶來了強大動力。奧運對提升我國的國際影響力起到了一定的促進作用,對維護北京和全國的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟的進一步持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。其倡導的“綠色奧運”也同樣深入人心,作為水資源短缺的城市,“綠色奧運”這一理念的推廣為北京的水資源發(fā)展注入了新的活力。
1999年以來,北京遭遇連續(xù)干旱,年均降水量450 mm,比多年平均減少了1/4,年均形成的可利用水資源量只有26億m3。不僅如此,水質(zhì)惡化的狀況也相當嚴重。為了治理污染,奧運會給北京創(chuàng)造了難得的契機,北京市下決心對整個水環(huán)境進行根治。大部分的水體要達到Ⅳ類標準,下游河道達到Ⅴ類水質(zhì)標準。
供水方面,北京積極擴大供水水源,2008年從河北省的崗南、黃壁莊、王快、西大洋四個水庫調(diào)水43億m3,實際收水33億 m3,為奧運的順利召開提供了保障。而高耗水的首鋼搬遷也進一步優(yōu)化了北京市的用水結(jié)構。
北京在排水方面也做了很多工作,在奧運之前污水管道進行了分流。污水處理廠在奧運前建設了14個,城市污水管網(wǎng)把過去的合流式盡量變成分流式。1999年以前北京有三座大型污水處理廠,到2008年已經(jīng)發(fā)展為9個,50%的水得到了循環(huán)利用。
奧運公園雨水利用也是成功的典范,奧運中心區(qū)有地下集雨池26個,透水鋪裝面積25萬 m3,園區(qū)綠化全部建成下凹式綠地,雨水可以直接入滲［11］。
奧運會后,北京繼續(xù)采取多項措施開源節(jié)流,由于人口的大量增加和城市快速發(fā)展,北京的水資源形勢仍舊不樂觀。奧運給北京和東京的水資源管理都帶來了巨大變化,在供排水管網(wǎng)完善、供水渠道拓寬、污水處理廠擴建、水環(huán)境改善和人民節(jié)水意識等方面都有著巨大的推動作用。
奧運無疑給北京和東京水資源管理帶來了巨變,也為東京成為世界城市打下了良好基礎,北京也應當抓住機遇,努力發(fā)展。北京市長郭金龍表示,實踐表明,籌辦奧運會的7年,是北京經(jīng)濟增長最快、質(zhì)量效益最優(yōu)、持續(xù)穩(wěn)定性最好的一個時期。同時,北京的城市基礎設施全面加強,生態(tài)環(huán)境明顯改善,城市服務保障能力和文明程度大幅提升,特別是收獲了豐富的奧運財富。通過舉辦奧運會,北京城市面貌和居民生活條件獲得全面改善,縮小了北京與世界同等規(guī)模城市之間的差距。
當然,北京與東京等世界城市相比還有不小差距,從水資源的角度講,需要做的工作還有很多。表5是北京和東京水資源效率類指標數(shù)據(jù)對比,除工業(yè)水重復利用率較高外,北京其他的水資源效率與東京有著明顯差距,因此北京水資源管理工作還有相當長的道路要走。
7 中日首都圈水資源管理對比分析
通過對中日首都圈水資源現(xiàn)狀及管理情況進行分析,不難發(fā)現(xiàn)其水資源管理有著很多相似之處,也有一些差異值得進一步思考,其水資源管理情況對比如下。
① 管理體制。在中央層面,我國主要由國務院水行政主管部門負責全國水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。而北京成立水務局,實現(xiàn)了對水資源的全面管理和統(tǒng)一調(diào)配,并逐步建立“四級水務”管理體制；日本國家層面有5個部門負責水資源管理,各司其職,地方上也有自治團體和其他相關機構。
② 法律法規(guī)。北京在水資源與水環(huán)境、節(jié)水節(jié)能、農(nóng)田水利與水土保持、再生水利用等方面出臺了多項法規(guī)和條例；東京在治水對策、節(jié)水宣傳、水資源開發(fā)利用和水價政策等方面也都有成熟的運作,在政策執(zhí)行方面有具體的操作規(guī)則且貫徹力度較大。
③ 供水。北京以地下水作為主要水源；東京則以地表水為主。相比而言,北京在供水能力、管網(wǎng)漏失率和供水水質(zhì)等方面還需要進一步完善。
④ 排水管理。北京與東京相比,在污水處理能力、管網(wǎng)覆蓋率與完好程度等方面存在較大差距。
⑤ 地下水管理。北京地下水多年處于超采狀態(tài),已經(jīng)出現(xiàn)大面積的水位降落漏斗；東京地下水依附于土地私有,對地下水的綜合管理尤為重視。
⑥ 奧運會的舉辦給北京和東京的水資源管理都帶來了積極的變化。北京積極擴大供水水源、修建污水處理廠、改造污水管網(wǎng),奧運會后繼續(xù)采取措施進行開源節(jié)流；東京修建了許多水利設施,奧運會后進一步采取節(jié)水型城市建設的措施,包括宣傳教育、開發(fā)和普及節(jié)水器具、推進防漏水措施和強化水的高效利用等,取得了明顯成效。
通過以上對比,可以發(fā)現(xiàn)東京的很多經(jīng)驗值得北京借鑒。
① 完善法律法規(guī)實施細則,加大執(zhí)行力度。
② 東京先進的供水管網(wǎng)防漏舉措,提高日常的維護管理水平,從而完善供水管網(wǎng)系統(tǒng)。
③ 充分認識地下水在水循環(huán)方面的重要意義,加大開源節(jié)流,實現(xiàn)對地下水的可持續(xù)利用。
此外,北京在污水處理、節(jié)水宣傳教育、節(jié)水器具普及等方面也有許多工作需要借鑒東京的經(jīng)驗。
8 結(jié)語
北京和東京的水資源管理經(jīng)過長期的發(fā)展變化,如今正在逐步完善。由于政治體制和經(jīng)濟文化等方面存在差異,因此在水資源管理體制上也有所不同。通過北京和東京的水資源現(xiàn)狀、供排水管理、地下水管理和奧運影響的對比研究,可以發(fā)現(xiàn)北京和東京水資源管理方面有著諸多相似之處,技術方面都經(jīng)歷著從落后到逐步發(fā)展的過程。由于氣候等條件差異,北京先天不足的劣勢更加明顯,需要做的工作也更多。而奧運的成功舉辦給兩大城市都帶來了難得的發(fā)展機遇,北京也應當繼續(xù)加大管理力度,不斷學習東京及其他地區(qū)先進的管理經(jīng)驗和技術優(yōu)勢,從而改變水資源的嚴峻形勢,才能在推動首都圈的經(jīng)濟社會發(fā)展和邁向世界城市的道路上更加穩(wěn)健。
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一、城鄉(xiāng)水務一體化管理的內(nèi)涵與必要性
1.一體化管理的內(nèi)涵
水務是指以水循環(huán)為機理、以水資源統(tǒng)一管理為核心的所有涉水事務。城市水務是以區(qū)域水資源可持續(xù)利用支持城市經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展為目標，為城市水資源開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護而進行的關于水資源規(guī)劃與建設、防洪、輸水、供水、用水、節(jié)水、污染防治、污水處理回用以至調(diào)水等活動的總稱。
2.一體化管理的必要性
第一，城市規(guī)模不斷擴大，城市化進程不斷加快，城市用水量不斷增加，并且對供水、用水的安全保障要求越來越高，這必然要求改變舊的、不合理的水管理模式，實行城鄉(xiāng)水務一體化管理新模式，以適應新形勢的要求。
第二，城鄉(xiāng)之間涉水事務關系日益密切，相互影響越來越明顯，城市用水大量從農(nóng)村地區(qū)取水，城市污水許多未達標就通過河道系統(tǒng)排入農(nóng)村地區(qū)，致使農(nóng)村水環(huán)境嚴重污染，危害農(nóng)民健康、影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活。
第三，水資源系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系，也要求城鄉(xiāng)水資源進行一體化管理，以便更好地促進城鄉(xiāng)水資源的合理開發(fā)利用與水環(huán)境保護。
第四，城鄉(xiāng)水務一體化管理是合理優(yōu)化水資源配置，提高水資源利用效率的體制保證。《水法》（2002 年）明確規(guī)定各級水行政主管部門負責行政區(qū)域內(nèi)的水資源統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。
二、城鄉(xiāng)水務一體化管理現(xiàn)狀分析
1.一體化管理現(xiàn)狀分析
我國水務管理體制改革起于1993年的深圳市水務改革，組建了水務局，主要負責全市的水源規(guī)劃、建設、防洪排澇、水土保持及城市制配水等工作，對全市水務系統(tǒng)進行行業(yè)管理。截至2002 年底，全國除北京、以外的29 個省、自治區(qū)和直轄市，成立水務局及由水利系統(tǒng)實施水務統(tǒng)一管理的單位共計1097個，占全國縣級以上行政區(qū)總數(shù)的46%。其中，黑龍江省已經(jīng)在全省范圍內(nèi)全部實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務一體化管理，河北省 98%以上的縣市實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務一體化管理，陜西、山西、江蘇、內(nèi)蒙古、甘肅、云南、河南、青海等省、自治區(qū)有 50%左右的市縣實現(xiàn)了城鄉(xiāng)水務一體化管理。在全國 663 座建制市中，成立水務局或?qū)嵤┧畡战y(tǒng)一管理的達到 208個，占建制市總數(shù)的31.4%。
2.存在的主要問題
（1）管理體制方面。在全國成立的水務局及由水利系統(tǒng)實施水務統(tǒng)一管理的l097個單位中，其管理職能中l(wèi)00%包含水資源管理職能，96%包含城市防洪職能，68%包含供水管理職能，37%包括排水管理職能，80%包含城市節(jié)水管理職能，28%包括污水處理管理職能，可以看出沒有真正實現(xiàn)涉水事務一體化管理或一體化管理的程度有待提高；且與城建系統(tǒng)、環(huán)保系統(tǒng)的分工協(xié)作關系沒有完全理順，系統(tǒng)內(nèi)政企、政事不分的問題較為普遍。
（2）運行機制方面。合理的水價（包括自來水和再生水的水價，同時應考慮不同區(qū)域、不同層次的用戶權益來制定）形成機制尚未建立，多元化、市場化的投融資渠道尚未形成，水務現(xiàn)代企業(yè)運營機制改革滯后。
（3）政策法規(guī)方面?，F(xiàn)有的行政法規(guī)不適應城鄉(xiāng)水務統(tǒng)一管理新體制的要求，水務管理技術標準體系有待建立和完善，尤其是有關鄉(xiāng)村方面的水務規(guī)劃與管理規(guī)范條例尚未建立，必須進行研究制定并付諸實踐。
（4）隊伍建設方面。城鄉(xiāng)水務一體化管理的思想觀念、人員結(jié)構和業(yè)務素質(zhì)不能適應城鄉(xiāng)水務一體化管理新體制的要求等。
（5）信息化建設方面。城鄉(xiāng)水務統(tǒng)一管理信息系統(tǒng)尚未建立起來，不利于管理信息的處理與共享，難以使水務管理系統(tǒng)科學、高效的運作，尤其是鄉(xiāng)村地區(qū)的信息化建設更不完善，甚至空白。
三、城鄉(xiāng)水務一體化管理模式的構建
1.合理、完善的管理體制
改革現(xiàn)存的不合理的涉水管理體制，由一個部門對水質(zhì)與水量負責，協(xié)調(diào)好上下機構、平行機構，明確各職能部門的責任與義務，加強協(xié)作，處理好部門間利益沖突，實現(xiàn)上下一致的城鄉(xiāng)水務一體化管理，實現(xiàn)水資源的科學、高效、優(yōu)化配置、節(jié)約與保護等。
2.暢通、良好的運行機制
健全完善的市場準入機制、初始水權分配機制以及水務投融資機制，明確細則，促進城鄉(xiāng)水務一體化管理。放開城市水務市場，允許外資、民間資本、企業(yè)進入供排水、污水處理等市場。在農(nóng)村建立以民營為主的小型水利工程管理體制，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃、承包等方式進行產(chǎn)權改革。在城市推行水價聽證制度，完善合理水價形成機制等。組建用水者協(xié)會，實行民主管水，使廣大群眾對用水、管水、節(jié)水、水利工程建設增加理解，加大支持，提高公眾參與水務管理的積極性。
3.協(xié)調(diào)、合理的人員結(jié)構
加強各級各層次水務管理人才隊伍的培養(yǎng)，以及提高對水務新觀念的思想認識，使適應城鄉(xiāng)水務一體化管理的需要。業(yè)務素質(zhì)高、觀念性強的水務管理人才以及其在水務系統(tǒng)的協(xié)調(diào)的分配，是水務一體化管理科學、高效運行的保證。
4.公平、健全的法律法規(guī)
法律法規(guī)是基礎，依法行政、依法治水是保障。修改現(xiàn)行不合理的法律法規(guī)及相關規(guī)范，在法律存在空白的地方，積極研究制定并推行相關管理規(guī)范與條例，確保利益相關者的權益不受損害。從政策法規(guī)上加大對鄉(xiāng)村的傾向，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構，更好地從實質(zhì)上而不是形式上實現(xiàn)城鄉(xiāng)水務一體化管理。
5.科學、高效的信息化管理平臺
1黑龍江省水資源現(xiàn)狀
1.1水資源時空分布不均勻年內(nèi)降水集中，6月—9月降水量約60%～80%。年際間常出現(xiàn)連豐、連枯、豐枯交替趨勢。空間上，山丘區(qū)耕地占全省面積的20%，但占據(jù)了74.5%的地表水資源;剩余80%的平原區(qū)耕地僅占25.5%的地表水資源。
1.2水體污染問題嚴重各種生活污水及工業(yè)廢水等點源污染和生活污水，農(nóng)業(yè)面源污染的排放逐年增加，多數(shù)河段水質(zhì)超標，有些嚴重污染河段完全喪失使用功能，或者影響正常供水，造成水質(zhì)型缺水。
1.3供需矛盾顯著如上文所示，黑龍江省人均水資源低于全國平均水平。隨著經(jīng)濟發(fā)展和人口增加，水需求總量將持續(xù)上升，水資源供需矛盾日益凸顯。
1.4水資源利用率低，浪費較為嚴重農(nóng)業(yè)灌溉用水輸送過程損耗較大，工業(yè)用水重復利用率較低，同時水資源浪費現(xiàn)象較為嚴重，缺乏相應法律法規(guī)，居民節(jié)水意識薄弱［5］。
1.5水資源管理水平有待提高水資源管理體制有待進一步優(yōu)化，“一龍治水、多龍管水、政出多門”等情況依然存在，嚴重影響了水資源的優(yōu)化配置和統(tǒng)一管理。
2國內(nèi)外非常規(guī)水資源利用
國內(nèi)外非常規(guī)水資源利用包括:國外非常規(guī)水資源利用和國內(nèi)非常規(guī)水資源利用。
2.1國外非常規(guī)水資源利用
歐美發(fā)達國家于20世紀60年代已經(jīng)開始雨洪資源利用，雨水資源化技術及程度較高、主要包括雨水資源化技術、制定雨水資源化相關法律法規(guī)等措施，形成并完善城市雨水資源化。最為典型的是屋頂蓄水系統(tǒng)和由入滲池、井、草地、透水地面等組成的徑流回收灌溉系統(tǒng)，收集雨水可用于洗車、沖廁、澆灑庭院、洗衣和地下水回灌等生產(chǎn)生活用水［6］。污水已開辟為城市的第二水源。日本是城市中水利用技術的起源地，于20世紀80年代就已建設中水道系統(tǒng)，用于生活用水或城市景觀、消防用水，效果顯著。目前，日本新建公共建筑物均設置了中水道。美國《水法》中規(guī)定，若無污水回用的可行性研究報告，不能申請聯(lián)邦城市污水治理項目補助。目前世界海水淡化量約為5000萬m3/d。其中，中東地區(qū)占55%，美國占15%，歐洲占9%，亞洲占8%，全世界海水冷卻水量超過7000億m3。如日本工業(yè)冷卻水總用量的60%為海水，每年高達3000億m3;美國大約25%的工業(yè)冷卻用水直接取自海水，年用量約1000億m3。
2.2國內(nèi)非常規(guī)水資源利用
為解決西北干旱半干旱地區(qū)的缺水問題，我國于20世紀80年代開始實施雨水利用工程，包括甘肅“121”工程、寧夏回族自治區(qū)的水窖節(jié)灌工程等，雨水集蓄利用形成區(qū)域規(guī)模。我國城市污水處理與利用的研究起步于1958年國家科研課題，60年代關注污水灌溉研究;20世紀70年代開展了以污水回用為目標的城市污水深度處理研究;80年代，由于城市水資源匱乏加劇，相繼開展了污水回用工程，在公共建筑建設污水回用裝置，取得了一定的成果。不可忽視的是我國存在污水處理設施、配套管網(wǎng)的不足以及公眾對中水認識的偏見等，給中水開發(fā)利用造成了極大的困難。目前中國海水淡化產(chǎn)水量低于20萬m3/d，不到世界總量的3‰。我國海水冷卻水年用量僅約330億m3，遠低于發(fā)達國家。據(jù)統(tǒng)計，我國煤礦每年排水總量達38億m3，但利用率低于30%。礦坑水仍被當作水害加以防治，導致大量礦井水白白地流失，不僅造成了水資源浪費，也嚴重污染自然環(huán)境。礦坑水資源化利用，是解決礦區(qū)水資源緊張的必要途徑。
3黑龍江省非常規(guī)水資源利用思考
黑龍江省非常規(guī)水資源利用思考的內(nèi)容有:城市雨洪利用、農(nóng)業(yè)非常規(guī)水資源利用、中水回用和管理制度。
3.1城市雨洪利用
城市雨洪利用是指通過利用屋頂、街道、市政管網(wǎng)和綠地等攔蓄、儲存、利用城市降水資源，具有節(jié)水、保護水資源，緩解城市水土流失和內(nèi)澇，減少水體污染，改善城市生態(tài)與環(huán)境，兼具經(jīng)濟效益、社會效益和環(huán)境生態(tài)效益［7－8］。哈爾濱是全國十大缺水城市之一，居民水資源占有量僅為世界人均水平的12.5%，為全國人均水平的50%。哈市年降水量在400～600mm，一年中降水主要集中在6月—9月，占全年降水量的70%以上。哈爾濱市有效利用城市雨水，需要做好以下3個方面的工作:1)組織協(xié)調(diào)規(guī)劃、環(huán)保、建設、水資源管理、供排水集團等相關部門，做好哈市雨水利用的前期調(diào)研工作，吸取國內(nèi)外城市雨水回收的技術經(jīng)驗。2)重點做好大型公用建筑、居住區(qū)、建筑群等屋面及地面雨水利用，開展不同用途的雨水處理措施，用于土地入滲補充地下水、景觀環(huán)境綠化、道路沖洗、冷卻水補充、沖廁等其它生活用水，逐步實現(xiàn)城市雨水資源回收利用現(xiàn)代化。3)根據(jù)哈市的地理氣候特點，開發(fā)轉(zhuǎn)雪為水的新型回收技術，可先進行試點后推廣。
3.2農(nóng)業(yè)非常規(guī)水資源利用
農(nóng)業(yè)非常規(guī)水資源可開發(fā)利用具有增加灌溉水源，增大灌溉保證率的顯著優(yōu)勢，是解決農(nóng)業(yè)水危機的一項重要措施。黑龍江省農(nóng)業(yè)非常規(guī)水資源發(fā)展較慢，需要加強以下2個方面的研究:3.2.1微咸水的農(nóng)業(yè)利用主要包括微咸水直接灌溉、咸淡水混灌和咸淡水輪灌。微咸水灌溉技術的關鍵是把握好滿足作物對水分的需求與控制鹽分危害的關系。3.2.2雨水的農(nóng)業(yè)利用農(nóng)業(yè)雨水集蓄利用是指通過人為工程措施，對降雨徑流進行調(diào)控，從而增加攔蓄入滲(梯田)，或減少蒸發(fā)(如覆蓋)來利用雨水，或通過雨水集蓄措施將雨水匯集蓄存，在作物需水關鍵期進行補灌。主要包括:1)旱地微集水利用技術，即蓄水和保水。2)人工匯集雨水利用技術，即要指通過建立雨水集流場和雨水存貯設施，將雨水收集存貯，在需水關鍵期進行利用。人工匯集雨水利用技術實現(xiàn)了雨水再分配，亦可將其與節(jié)水灌溉技術結(jié)合，是旱區(qū)發(fā)展灌溉的“小水利”工程。3.2.3再生水的農(nóng)業(yè)利用主要包括網(wǎng)絡混合法、土壤稀釋法、輪灌法3種方法，影響灌水方法主要因素有植物種類、土壤類型、氣候條件、供水水源和經(jīng)濟狀況。
3.3中水回用
2010年全省廢污水排放量約22億t，入河總量為16億t，排放量較大，不僅浪費水資源也污染了生態(tài)環(huán)境。據(jù)黑龍江省環(huán)保局資料，“十一五”期間，黑龍江省重點發(fā)展松花江流域污水處理，新增污水處理廠和提高城市污水處理能力?！笆濉蹦繕藶榭h城均建有污水處理廠，新增污水處理能力203萬t/d，城鎮(zhèn)生活污水處理率達80%，大慶、哈爾濱市污水處理率達95%，同時提高中水回用規(guī)模，推進礦井水利用和缺水地區(qū)再生水廠及利用工程建設。目前黑龍江省中水回用存在以下幾個問題:污水處理效率低、污水收集困難、居民利用中水意識有待提高，配套設施建設不足。因此推廣中水回用必須采取針對性措施:1)加強污水處理廠及配套設施的建設，提高污水處理能力。2)優(yōu)化城鎮(zhèn)管網(wǎng)建設，利用廢污水收集處理。3)增加中水回用宣傳，提高居民意識。4)采用適宜獎勵政策，提高中水回用主動性。
3.4管理制度在發(fā)展
非常規(guī)水資源利用技術同時，必須同時加強法律、法規(guī)等政策制度的支持，發(fā)揮管理優(yōu)勢，實現(xiàn)技術和管理的共贏。
3.4.1加強非常規(guī)水資源利用規(guī)劃結(jié)合雨區(qū)總體規(guī)劃，對非常規(guī)水資源利用進行統(tǒng)籌規(guī)劃。積極編制落實城市雨水的綜合利用、再生水利用和其它非常規(guī)水資源規(guī)劃，將其納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，明確非常規(guī)水源利用的發(fā)展目標、重點和區(qū)域布局。
3.4.2加強非常規(guī)水源關鍵技術的研究增加科技投入，強化非常規(guī)水源利用科技創(chuàng)新能力。例如再生水利用方面重點包括:污水深度處理新技術、污泥處理和無害化處置等。雨洪利用重點包括:雨水利用模式、雨水回灌地下水技術、雨水徑流污染控制技術等。
3.4.3加大宣傳力度政府和水行政主管部門強化宣傳意識，介紹國內(nèi)外成功案例，傳遞非常規(guī)水資源利用的社會效益、環(huán)境效益和經(jīng)濟效益，消除居民對非常規(guī)水利用的顧慮，樹立信心。
3.4.4利用適宜政策增加積極性實施差別化的階梯機制，試點非常規(guī)水源的價格激勵機制和成本補償機制，鼓勵用戶對非常規(guī)水資源的利用。采取價格杠桿激勵企業(yè)的科技研發(fā)積極性，同時建立財政補助機制，確保企業(yè)的良性運營。增加政府投資力度，采用必要扶持政策給予優(yōu)惠。
1.環(huán)境保護市場化內(nèi)涵
西方民營化理論大師薩瓦斯認為市場化就是民營化，即“更多地依靠民間機構，更少地依靠政府來滿足公眾需求。它是在公共產(chǎn)品和服務的生產(chǎn)和財產(chǎn)的擁有方面減少政府的作用，增加社會其他機構作用的行動?！标P于環(huán)境保護市場化的內(nèi)涵，有學者提出，環(huán)境保護市場化是在政府宏觀調(diào)控下，引導企業(yè)進人環(huán)境保護市場，培育發(fā)展起一個健全的環(huán)境保護產(chǎn)品、技術和服務產(chǎn)業(yè)的體系，借助這個產(chǎn)業(yè)市場的力量來更有效地實現(xiàn)政府的環(huán)境保護目標P]。結(jié)合我國市場化改革目的與歷程，本研究中認為我國環(huán)境保護市場化主要體現(xiàn)在兩個方面：（1)將由政府和公共部門提供的環(huán)境保護服務和產(chǎn)品部分或全部交由市場，實現(xiàn)資源配置方式由政府行政配置向市場調(diào)節(jié)的轉(zhuǎn)化，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用；（2)提高市場對環(huán)境保護資源配置的效率、實現(xiàn)公平等，提高市場自身的規(guī)范化程度等。這樣，政府一方面要通過環(huán)境保護規(guī)劃和各種法律、標準，擴大環(huán)境保護市場的需求；另一方面要通過建立合理的價格補償機制，規(guī)范環(huán)境保護市場，使企業(yè)愿意并且可能投人環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)，擴大環(huán)保市場的有效供給，通過政府和市場的雙重作用共同實現(xiàn)環(huán)境保護目標。
2.推進經(jīng)驗與制約瓶頸分析
結(jié)合第四次環(huán)境保護相關產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計調(diào)査和環(huán)境統(tǒng)計年報數(shù)據(jù)（2011年）分析認為，2011年我國環(huán)保設施運營市場化率19.15%(按照環(huán)保設施第三方運營收人占該領域全部運行投人費用的比例計算），其中，城鎮(zhèn)污水處理設施、工業(yè)廢水處理設施、工業(yè)廢氣處理設施運營市場化率分別為90.10%、11.31%、1.48%。除城鎮(zhèn)污水處理設施市場化程度較高外，工業(yè)廢水處理和工業(yè)廢氣處理的市場化程度不足，與發(fā)達國家相比還有較大差距。因此，充分借鑒國內(nèi)外環(huán)保領域市場化的成功經(jīng)驗，分析我國當前環(huán)境保護市場化的制約瓶頸，對推進我國環(huán)境保護市場化具有重要的作用。
2.1環(huán)境保護市場化推進經(jīng)驗借鑒
英國政府通過制定一系列完善的法律法規(guī)來推動水務行業(yè)市場化進程。1989年，英國政府頒布了新的《水法》，將現(xiàn)存的區(qū)域水務局經(jīng)私有化改造改制成為供排水公司并任命這些公司為地區(qū)供排水業(yè)務的“承擔者”，并通過讓水務公司在倫敦證券交易所上市來籌集資本。1991年又頒布了《水工業(yè)法》重新確定了供排水公司的權利和義務及水務服務總監(jiān)的權力，《水資源法》明確了國家河流管理局的職能，《法定水公司法》專門適用于先前的法定水務公司，《土地排水法》將先前設定的地方當局內(nèi)部排水權轉(zhuǎn)移至國家河流管理局，后續(xù)的《競爭與服務（設施）法》、《環(huán)境法》、《競爭法》、《水工業(yè)法》(1999年修改）、《水法》（2003年修改）繼續(xù)完善了英國水業(yè)的法律框架，包括有限競爭機制的引入，政府和公有制企業(yè)的權責劃定，取水許可證制度的框架修補等。
為治理日益嚴重的倫敦城市水污染，70年代倫敦成立了泰晤士河管理局，它是一個自主權較大的水污染防治機構。為籌措水污染的治理資金，管理局實行誰排污誰付費的原則，引人公共私營合作模式，發(fā)展沿河旅游業(yè)和娛樂產(chǎn)業(yè)，解決了政府投資不足的問題。1987~1988年度泰晤士河管理局的總收入達5.97億英鎊，市場化、產(chǎn)業(yè)化既解決了城市水污染治理資金不足的難題，又促進了城市社會經(jīng)濟的發(fā)展["。
目前，我國很多地區(qū)在環(huán)境監(jiān)測、河道整治、工業(yè)污染治理等方面開展了大量的探索。積極創(chuàng)新環(huán)境污染治理新模式新機制是推進環(huán)境保護市場化的重要途徑。山東省采取環(huán)境質(zhì)量“上收一級”管理，污染源“下放一級”管理，對全省17市144個空氣站全部實行“轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營”(TO)模式，實行“監(jiān)測設備有償轉(zhuǎn)讓，專業(yè)隊伍運營維護，專業(yè)機構移動比對，環(huán)保部門質(zhì)控考核，政府購買合格數(shù)據(jù)”'寧波市開展基于效果付費的內(nèi)河治理模式探索，按照“一次招標、三年維護，第三方監(jiān)測”的方式，要求在3年的合同期內(nèi)，河道的各項污染物指標考核基準值要求逐年至少消減15%，并在考核制度中，以月為單位對水質(zhì)維護單位進行考核161。在工業(yè)園區(qū)、鋼鐵等行業(yè)以第三方治理模式推進污染治理。河北滄州市肅寧縣皮毛硝染園區(qū)采用ROT^式，根據(jù)排污企業(yè)污水排放量征收污水處理費，并委托專業(yè)的第三方環(huán)保服務公司提供從人園企理廠改造與運營服務全過程的污染防治服務。
2.2環(huán)境保護市場化推進制約瓶頸分析
2.2.1政策制度不完善政府采購環(huán)保服務范圍不明晰，規(guī)章制度、管理與保障機制不健全。2003年實施的《政府采購法》，雖然范圍涵蓋了貨物、工程和服務，但是在采購范圍中，對于服務的理解僅限于政府自身運作的后勤服務，而范圍更廣泛、更重要的環(huán)保服務等尚未被列人采購范圍，由于沒有明確的規(guī)定，以至于政府采購哪些類型的環(huán)保服務、采購范圍以及采購數(shù)量等方面都缺乏統(tǒng)一的制度規(guī)范?！蛾P于發(fā)展環(huán)保服務業(yè)發(fā)展的指導意見》（環(huán)發(fā)〔2013〕8號）雖把政府購買基本公共服務作為基本原則之一，但對于政府采購中具體如何操作，尚未明確。
資金使用方式固化，環(huán)保服務采購模式受限?，F(xiàn)行資金分配、管理和使用制度對政府性引導資金投人環(huán)境保護市場存在不合理的限制。根據(jù)現(xiàn)行財政財務管理制度，政府購買服務所需資金從其部門預算安排的公用經(jīng)費或經(jīng)批準使用的專項經(jīng)費既有預算中統(tǒng)籌安排，未列人財政預算；尚未構建政府采購環(huán)保服務的指導性目錄；政府在某些領域設立的專項資金以固定資產(chǎn)投資為主，難以用于采購環(huán)境服務等方面的合理支出.
2.2.2監(jiān)管力度不夠環(huán)境監(jiān)管力度不夠，“違法成本低，守法成本高”未得到根本改觀，環(huán)境保護市場化推進的外部壓力不足地方政府環(huán)保監(jiān)管能力還有待提高，個案執(zhí)法力度雖大，但打擊面不夠廣’部分違法企業(yè)仍存在燒幸心理’公平競爭環(huán)境尚未形成，企業(yè)污染治理的外部壓力不夠。隨著新環(huán)保法生效實施，要做到“有法必依、雛必嚴、違法必究”，根本上扭轉(zhuǎn)環(huán)境違法現(xiàn)象屢禁不止的局面，充分釋放環(huán)境污染治理的市場。
2.2.3責任界定不清“誰排放，誰負責”的責任界定機制未能從法規(guī)制度上加以明確1'“誰污染，誰付費”的市場價值體系尚未建立，造成污染治理市場化動力不足。企業(yè)污染自治仍然是目前工業(yè)污染治理的主要方式，以往排污、治污二合一的經(jīng)營方式下環(huán)保責任主體單一，責任易于界定；委托第三方治污產(chǎn)生了兩個責任主體，出現(xiàn)問題須要排污企業(yè)和第三方企業(yè)共同承擔，法律責任轉(zhuǎn)移機制不明確，新環(huán)保法規(guī)定的法律和行政處罰的責任主體仍然是排污企業(yè)，嚴重影響了排污企業(yè)放開污染治理市場的積極性。
2.2.4缺乏穩(wěn)定的盈利機制環(huán)境保護公益性較強，大部分領域尚未形成穩(wěn)定的投資回報機制。當前污水處理收費規(guī)模不足以滿足污水處理廠的運營成本，部分地區(qū)尚未開征垃圾處理費，政府補貼有限，微利或無利運行影響社會資本進人的積極性。根據(jù)《全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設“十二五”規(guī)劃編制說明》，全國各省污水處理費平均值僅為0_91元/m3。根據(jù)污水處理廠提標改造的成本測算結(jié)果，如果滿足一級B排放標準的成本需求，污水處理費征收標準需增加到1.23元/t；如果滿足一級A排放標準的成本需求，污水處理費征收標準需增加到1_35元/t。鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村排污費征收尚未展開，而且農(nóng)村環(huán)境污染具有源強小、分布廣、不連片等特征，集中處理面臨轉(zhuǎn)運成本過高、收集效率低的問題，但小規(guī)模的市政基礎設施建設運行利潤低，影響了市場化進程。
3.重點領域與推進模式
3.1重點領域劃分
“公共物品”理論中將物品分為公共物品、準公共物品和私人物品。奧斯特羅姆提出公共物品應該由政府來供給，但是供給并等于不直接生產(chǎn)，生產(chǎn)可以交給私人企業(yè)或者其他社會組織來完成[111。由于環(huán)境資源具有公共物品特征，使環(huán)境保護具有典型的公共產(chǎn)品的特性。為了更好的分析環(huán)境保護市場化推進方式與措施，本文依據(jù)“公共物品理論”將環(huán)境保護產(chǎn)品/服務分為公共產(chǎn)品特征明顯的環(huán)境保護領域、具有準公共物品特征的環(huán)境保護領域和私人特征明顯的環(huán)境保護領域3類，結(jié)合不同領域的特點，因地制宜，分類推進。
公共物品特征明顯的環(huán)境保護產(chǎn)品/服務的顯著特征是產(chǎn)品或服務具有完全的非競爭性和非排他性，很難界定具體的受益人和受益程度，難以收取針對性的費用，這類產(chǎn)品或服務的提供者主要是政府部門。這類環(huán)境保護產(chǎn)品/服務主要包括政府職能的環(huán)境規(guī)劃、標準制定、信息與宣傳教育、生態(tài)環(huán)境保護和建設、區(qū)域流域污染綜合治理工程、農(nóng)業(yè)面源污染及農(nóng)村環(huán)境保護、歷史遺留問題、環(huán)境監(jiān)測與評估、環(huán)境咨詢服務等。
準公共物品特征明顯的環(huán)境保護產(chǎn)品/服務介于公共物品和私人物品之間，具有較強的外部效應，可以較為清晰地界定服務對象和服務質(zhì)量的差異，可以通過“誰污染誰付費”或者“誰受益誰交稅”等方式確定消費者和消費量，從而以市場機制為主要配置方式提供服務，環(huán)境保護的責任主體為社會群眾。這類環(huán)境保護產(chǎn)品/服務主要包括市政生活污染（生活污水、垃圾）等市政基礎設施建設運行。
私人特征明顯的環(huán)境保護產(chǎn)品/服務競爭性和排他性較為顯著，按照“誰污染誰治理”和“誰污染誰付費”的原則，易于直接收取費用，環(huán)境保護的責任主體為污染企業(yè)。這類環(huán)境保護產(chǎn)品/服務主要包括工業(yè)企業(yè)污染防治、清潔生產(chǎn)以及工業(yè)園區(qū)污染治理等。
3.2不同領域推進模式與機制分析
3.2.1公共物品特征明顯的政府職能社會化領域
在公共物品特征明顯的環(huán)境保護領域，一般缺乏付費機制，應著力構建政府采購服務機制，推進公益性領域環(huán)境保護市場化進程。該領域主要采用政府采購環(huán)境服務、組合開發(fā)等方式推進市場化，建立政府付費機制或與收益項目捆綁開發(fā)機制，并以服務績效作為或項目收益作為環(huán)境服務商獲取利潤的依據(jù)。同時，還要建立糾紛仲裁機制和第三方考核體系，明確各相關方的責任權利、義務、責任要求。建立各方問責機制，保證績效考核和各方信息的公開性和透明度，充分接受社會公眾的監(jiān)督。
3.2.2準公共物品特征明顯的環(huán)境基礎設施領域在準公共物品特征明顯的環(huán)境保護領域，一般具備一定的收費基礎，重點以特許經(jīng)營等方式，推進市場化改革。對于城鎮(zhèn)污水、垃圾等環(huán)境公共事業(yè)領域，可通過特許經(jīng)營制度引入社會資本進行投資、建設和運營，具體方式包括BOT、TOT、ROT等多種方式。對于重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水垃圾處理，鼓勵打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式引人環(huán)境服務公司進行整體式設計、模塊化建設、一體化運營。鼓勵地方政府引入環(huán)境服務公司開展綜合環(huán)境服務。
3.2.3私人特征明顯的環(huán)境保護領域在私人特征顯著的領域，要通過逐步推進第三方治理、重點領域開展行政代執(zhí)行等方式，推進工業(yè)治污領域的市場化。該類環(huán)境保護服務市場化以鼓勵引導、推行環(huán)境污染第三方治理以及行政代執(zhí)行等制度和措施予以推進。在電力、鋼鐵等行業(yè)和中小企業(yè)，鼓勵推行環(huán)境績效合同服務等方式引入第三方治理。選擇有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風險行業(yè)，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會公布，探索開展以行政代執(zhí)行方式將其治污設施交由具備資質(zhì)的第三方專業(yè)機構運營。
4.推進措施與建議
4.1加大環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法力度，創(chuàng)造市場需求
以環(huán)境保護重要規(guī)劃、重點區(qū)域流域、飲用水源，農(nóng)村面源和行業(yè)，重燈程、重點公胃以及各級、各類工業(yè)園區(qū)為核心，對環(huán)境保護相關項目進行全過程、全方位管理，大力發(fā)展環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法，把環(huán)境保護設施的連續(xù)、穩(wěn)定、有效、達標運行納人環(huán)境監(jiān)管范疇。嚴格落實環(huán)境保護法，嚴厲打擊企業(yè)違法排污行為，繼續(xù)加強與公安部門在環(huán)境執(zhí)法工作中的銜接配合，聯(lián)合公安部督查和指導地方建立健全深人開展執(zhí)法聯(lián)動和協(xié)作，進一步形成打擊環(huán)境污染犯罪的強勁合力持續(xù)加大監(jiān)督檢査力度，曝光環(huán)境違法企業(yè)名單，倒逼排污企業(yè)提高污染治理設施建設運行水平，增強委托第三方的內(nèi)生動力，培育有利于推行第三方治理的公平競爭的市場環(huán)境。
4.2建立政府采購環(huán)保服務清單，突破資金使用機制
明確政府購買環(huán)保服務主體，合理確定政府購買環(huán)保服務范圍與內(nèi)容，制定《政府購買環(huán)保服務的指導目錄》，明確政府購買環(huán)保服務的種類、性質(zhì)和內(nèi)容，并在總結(jié)試點經(jīng)驗基礎上，及時進行動態(tài)調(diào)整。突破政府采購環(huán)保服務的資金瓶頸，將政府購買環(huán)保服務所需資金按照預算管理要求列人政府年度財政預算，試點采用環(huán)境保護相關專項資金、排污收費等資金用于采購環(huán)保服務。制定《政府購買環(huán)保服務的管理辦法》、《環(huán)保服務技術規(guī)范》，建立健全政府購買環(huán)保服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程，規(guī)范有序雜鑛購買膽服務。培育與扶持聰服務業(yè)發(fā)展，強采購麵艮務的保障機制。
4.3完善價格機制和補貼優(yōu)惠政策，引導社會資本投入
完善環(huán)境公共服務定價機制，適時提高城市污水處理收費征收標準，完善城市生活垃圾處理處置費政策，建立動態(tài)調(diào)整機制，根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展、流域污染狀況予以調(diào)整，建立健全價格聽證制度，為企業(yè)盈利提供資金來源保障。完善財政補貼政策，增加企業(yè)盈利空間，即對政府提供環(huán)境服務的收入免除營業(yè)稅，對為企業(yè)提供環(huán)境服務的收入所征收的營業(yè)稅可抵消其購買環(huán)保服務的營業(yè)稅。探索研究金融機構向環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項目貸款損失準備金企業(yè)所得稅稅前扣除、提高不良貸款容忍度等措施，鼓勵政府、金融機構、擔保公司等設立聯(lián)合擔保基金，對污染治理項目、環(huán)保企業(yè)發(fā)展提供融資擔保服務，試點并推廣排污權、收費權質(zhì)押貸款，拓寬抵押、質(zhì)押物范圍等，“雙向”解決企業(yè)貸款難題問題。
4.4加強環(huán)保市場監(jiān)管，規(guī)范市場環(huán)境
建立公開、公平、公正的市場秩序，通過規(guī)范的市場競爭和環(huán)保工程的全過程監(jiān)管，保證環(huán)保投資效益的發(fā)揮?？茖W制定經(jīng)營準入條件，將第三方企業(yè)技術和人才儲備、運營管理經(jīng)驗、誠信等列為評價標準，尤其對參與政府采購和公共私營合作的企業(yè)進行嚴格準入遴選。逐步建立環(huán)境服務企業(yè)績效考核機制，制定環(huán)境服務質(zhì)量的評估考核辦法，保證績效考核和各方信息的公開、透明。將環(huán)境服務商的基本信息、提供環(huán)境服務的案例、用戶滿意度情職信用等級著清況予以公開。引導和m社會么I媒體對w服務公司的服務質(zhì)量進行監(jiān)督。健全和完善環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境監(jiān)理、環(huán)境影響評價、環(huán)境工程設計、K014000R證、清潔生產(chǎn)審核、環(huán)境刪等驗資格制度。逐步建立膽服務公司誠信檔案，建立黑雜制度，整頓規(guī)范市場辦，汰劣扶優(yōu)。