社會治理原則精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇社會治理原則，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：綜合治理；把握；基本原則

社會治安綜合治理，是指在各級黨委和政府的統一領導下，動員和協調全社會各方面的力量，綜合運用多種手段，建立和維護良好的社會秩序。對社會治安實行綜合治理，既是保證我國長治久安的戰略方針，也是一項改造社會、改造人類的具有深遠意義的社會系統工程。要完成這樣一個具有長期性、復雜性、綜合性和廣泛性的艱巨歷史任務，就必須確立并遵循符合其自身規律和特點的基本原則，才能保證其高效有序地運作，筆者認為應把握五個方面的原則。

一、群防群治原則

要廣泛發動各方面積極因素，充分調動廣大人民群眾的聰明才智和首創精神，形成人民戰爭的大海，不給犯罪分子任何藏身的地方和喘氣的機會。確保本單位本部門社會治安綜合治理工作扎實有效的開展下去。保一方平安，建一方業績。

二、科學原則

要強調社會治安綜合治理的科學性。如果我們把社會治安的綜合治理作為一個整體來加以研究，那么我們就發現它具有區別于其他事物的特殊矛盾性和規律性。正是這種特殊性，使得我國社會治安綜合治理學科這一嶄新學科的建立，成為必要和可能。

三、預防為主、重在治本原則

要在宏觀上把預防工作作為社會治安綜合治理工作最基本的立足點和出發點，注重從抑制和消除產生危害社會治安現象的具體原因和條件入手，最大限度地減少和防止違反法律、紀律、道德等社會行為規范的現象發生，從而達到治本之目的。要花大力氣全面深入地認真研究和分析產生危害社會治安諸多現象產生的各種原因和條件，特別是那些引發違法犯罪具體的、現實的直接原因和條件，并積極尋求消除這些原因和條件的正確途徑和有效措施。

四、法制原則

要把社會治安綜合治理工作納入法律的軌道，在法律制度上保證社會治安綜合治理工作的連續性、穩定性和權威性。堅持法制原則，首先耍做到使社會治安綜合治理工作有法可依，有章可循。實行社會治安綜合治理一票否決制，以保證社會治安綜合治理工作長期扎扎實實地堅持下去。

落實“一崗兩責”責任，按照推行“屬地管理”、落實“直線責任”總體要求，形成“誰主管誰負責”的局面。社會治安目標管理責任制，可分別不同情況，采取多種形式。

（一）綜合性的承包責任制

自上而下逐級簽訂《社會治安綜合治理目標管理責任書》，把社會治安綜合治理的組織領導、目標要求、職責任務、檢查監督、評分標準和獎懲辦法等都明確加以規定。

（二）專業性承包責任制

消防、特種行I管理、暫住人口管理等，因其治安狀況的行業特點明顯，需要分門別類，承包落實特定的治安責任。

（三）單項性承包責任制

對于某些企事業單位對貴重物品儀器、有毒有害物品、易燃易爆物品、機密文件資料、金庫等要害部位的特別管理，實行單項承包到人，按規定兌現獎懲。

（四）單位治保責任制

把內部治安保衛工作納入生產經營承包責任制，列為政治思想工作目標管理和企業標準化管理的一項內容，層層承包，逐級落實，使治安保衛工作與生產經營、政治思想工作同布置、同檢查、同考核、同評比、同獎懲。

五、協調一致原則

要從宏觀上對社會治安綜合治安工作予以統籌協調，以提高這項工作的整體功效。綜合治理的最大優勢，就是通過系統的內在協調，充分發揮事物的整體綜合效應。尤其是下列各主要系統的協調運作對于推動整個社會治安綜合治理工作至關重要。

（一）指揮系統

該系統包括各級黨委、政府和社會治安綜合治理委員會。社會治安綜合治理工作涉及全黨全社會各個方面，必須在黨委統一領導的同時，政府也要擔負起重要的領導責任，大量的工作要由政府去組織實施。

（二）立法系統

包括國家和地方各級立法機關。立法機關要經常了解和研究社會治安綜合治理實踐中的各種立法需求，及時制定和完善與社會治安綜合治理有關的法律、法規，并保證各有關法律法規的協調發展。

（三）司法系統

該系統包括人民法院、人民檢察院和公安、安全、司法行政等部門。它們在綜合治理工作中的主要職責是：積極偵破、、審判各種刑事案件，依法打擊危害社會治安的違法犯罪分子；及時消除社會的不安定因素；結合辦案，加強法制宣傳教育，并運用公安通知、檢察建議、司法建議等形式，協助有關部門和單位堵漏建制，提高“兩勞”人員的幫教工作質量，減少“兩勞”回歸人員重新違法犯罪等。

（四）群防系統

主要包括：1.民調組織。要大力疏導和及時調解各種社會矛盾和民間糾紛，避免矛盾激化升級；2.單位內保組織。切實加強機關、學校、企事業單位內部的安全保衛工作和技術防范措施，“看好自己的門，管好自己的人，辦好自己的事”；3.街道、居委會等基層治保組織。要在積極維護當地治安秩序的同時，大力加強城鎮聯防，消除治安死角；4.保安服務公司。在不斷提高保安人員政治和業務素質的基礎上，為大型企業等重要單位提供專業性優質可靠的安全保衛服務。有領導、有計劃地建立和健全各種群防群治組織，逐漸形成立體式、網絡化、綜合型的治安防范體系。

（五）教育系統

學校教育重在育人，要強調引導學生德、智、體、美、勞全面發展，特別要做好“雙差生”、流失生、工讀生的思想轉化工作。宣傳、文化、藝術、影視、出版等部門和單位要把社會效益放在第一位，多出健康有益的精神產品，剔除文化垃圾。加強對青少年的教育，尤其是要做好后進青少年、輕微違法犯罪青少年的教育挽救工作。

篇2

【關鍵詞】 審計原則;獨立性;資本規律;企業性質;制度安排

一、引言

假如有這樣一種機制,可以約束、保障審計人在執行審計業務的過程中,恪守客觀、不偏不倚的職業精神,剔除審計技術與能力因素的影響,在社會認同的水平上保證達到審計結果的公正性要求,你還會抓住審計獨立性問題不放嗎?長期以來,審計獨立性一直被奉為注冊會計師審計的基石和核心價值,是審計質量的根本保證。但大多審計失敗的案例又告訴我們,審計獨立性是一個非常難以琢磨的概念,在應用中也很難找到一個客觀的評價標準,而且,審計獨立性并沒有必然地保證審計結果的公正性。近年來發生的重大審計失敗案例和我國有關學者實證研究的結果都證明:我國注冊會計師審計的獨立性雖然有一定改善,但總體上不能讓利益相關者滿意。我國現有的研究成果,盡管探求了很多如何保持審計獨立性的對策,卻很少研究審計獨立性的社會環境,沒有深刻分析審計獨立性、客觀性和公正性,進而導致審計結果的可靠性難以令人滿意的因果關系,因此,也就很難找到改善審計獨立性狀態、有效提高審計結果可靠性的制度安排與對策。

基于上述分析,筆者重新審視了獨立性、客觀性、公正性三個審計原則的關系,正視注冊會計師審計生存、發展的社會環境,試圖分析:市場經濟的本質特征與規律對會計市場的影響、會計師事務所的企業本質同審計獨立性的關系、公司治理結構及審計雇傭制度與保持審計原則的關系、公司管理當局與注冊會計師利益聯盟的生成基礎。在此基礎上,尋求解決治理會計市場,保證落實審計三原則的基本對策。

二、審計三原則的關注度和逆向討論

(一)審計三原則被關注程度的數據分析

注冊會計師審計獨立性問題受到社會各界極大關注。通過中國期刊全文數據庫,分別以“審計獨立性”、“審計客觀性”和“審計公正性”為關鍵詞進行模糊與精確的跨庫檢索,1979年至今,對審計三原則的討論、研究論文情況如表1。

近三十年來,討論“審計獨立性”問題的論文之多令人驚訝,同樣作為審計原則的“客觀性”、“公正性”卻很少被研究。以精確的跨庫檢索為例,研究審計獨立性的論文是研究審計客觀性論文的近73倍,是研究審計公正性論文的79倍,可見審計獨立性在審計理論與實務研究中的重要地位,也進一步折射出審計獨立性問題受到理論界和實務界關注的頻度,以及審計三項基本原則被研究者和實務工作者關注程度的差異。

2006年新會計、審計準則以后,對審計三原則研究討論的基本構架不但沒有改變,還有繼續加劇的趨勢,研究并發表的審計獨立性的論文比例繼續上升,而研究審計客觀性、公正性的論文比例在降低。具體情況如表2。

在所有關于審計獨立性研究的論文中,絕大多數將審計獨立性視為審計理論和審計實踐中一個最基本的概念,是審計的靈魂和本質特征,這是理論界與實務界比較認同的觀點。同時認為審計獨立性的重要性體現在企業內部的契約監督活動和企業外部投資公眾的投資決策依賴方面,沒有獨立性,審計就失去社會價值;甚至有人認為,審計獨立性是注冊會計師審計的生存根本和靈魂。

(二)審計獨立性逆向思考的研究成果

在上述諸多研究審計獨立性的論文中,很少有作者提出對“審計獨立性”地位與作用的逆向研究,主要是強調審計獨立性的正面效應、具體表現、影響因素、保證措施等內容,但也有少數作者對此提出了質疑,盡管他們仍然堅持獨立性是注冊會計師審計的靈魂。其中,孔凡軍、崔宏等的觀點具有代表性。

孔凡軍認為,“作為信息利用者的社會公眾,其真正關注的是注冊會計師審計的獨立性呢,抑或是審計的可靠性?顯然是后者。因為后者才對社會公眾的決策有參考價值。現實中,公眾之所以對注冊會計師的獨立性大加指責,究其深層次的目的,還是期望借助獨立性,保證審計的可靠性”。孔凡軍的這種判斷和分析,應該引起整個審計界的高度重視。他強調四個方面:一是比起注冊會計師的獨立性,社會公眾更加關注審計結果的可靠性,關注注冊會計師的獨立性是期待借助獨立性保證審計的可靠性;二是獨立性未必一定能夠保證審計的可靠性,審計的可靠性受包括注冊會計師獨立性在內的諸多因素的影響;三是審計獨立性存在難以克服的內在局限性;四是審計獨立性缺乏切實可靠的衡量標準。

崔宏、劉爾奎兩博士等認為,從獨立性的經濟性質來看,獨立性是一個相對的概念、是一種概率(審計獨立性是一種注冊會計師頂住客戶壓力、不為任何利益相關方意見所左右而調整或披露重要的錯報或漏報的概率,實質上也就意味著這個概率不可能永遠等于1,而是經常地表現為小于1,在[0,1]之間取值的一種客觀事實)、是一種風險。他們認為,由于審計獨立性的上述特征,應當淡化甚至取消“超然獨立”的提法,堅持審計只能提供合理保證、合理確信的理念。

上述研究提出的“審計獨立性”的不確定性,相對于長期以來人們研究審計獨立性問題的方向,選擇了一種具有逆向性的思維方式,而這些逆向思考,又是注冊會計師審計現實與理論中必須面對的問題。

(三)實證研究結果的證明

盡管人們期待注冊會計師保持足夠的獨立性,但事實上,審計獨立性始終處在一種博弈狀態中。在過去的歷史發展過程中,無論是市場經濟發達的國家,還是像我國這樣的發展中國家,注冊會計師審計盡管發揮著重要作用,但其獨立性程度始終成為利益關系者批判的對象,社會經濟生活中也不斷地提供著足以批判審計獨立性不足的證據(國內外上市公司會計、審計舞弊事件)。

國內研究者中,較早對審計獨立性提出質疑的是張麗云翻譯的文章,文中指出,這種要求(注冊會計師保持獨立性)無形中采用了一種幼稚的、不合實際的心理學模式;文中還提出了一個值得研究的觀點,審計師出具失實的審計報告,受害者是一個統計意義上的概念,正因為如此,會計師事務所和注冊會計師未保持審計獨立性原則而進入訴訟程序的案件所占比例并不高。

耿建新教授等通過對2000年以前上市公司變更事務所的實證研究得出結論:如果上一年度執行審計的會計師事務所對所審計公司出具非規范的標準審計報告時,被更換的可能性比出具規范的標準無保留意見審計報告要大得多;與所審計公司不在同一區域比同在一個區域被更換比例也很高。另得出結論:中國注冊會計師審計業務地方保護主義嚴重。這從一個方面反映出我國注冊會計師保持審計獨立性的難度。

陳曉博士等以1998―2002會計年度滬深兩地上市公司為樣本進行統計分析得出結論:在1998―2002年間,我國注冊會計師的獨立性有了一定程度的展現,對于一些易發生利潤操縱的問題上敢于說“不”,但更多的是風險回避型的“兩難取其輕”的選擇結果,出于多種因素考慮,還不敢該說“不”時就說“不”,獨立性十分有限。

由此可見,我國注冊會計師的獨立性在整個發展過程中都處在一種不合理的狀態,并且缺乏合理的保障,這也正是有眾多研究者對其進行研究、尋找解決途徑和辦法的原因所在。然而,筆者認為,孔凡軍提出的“社會公眾更關心審計的獨立性還是審計的公正性”、“審計獨立性不能嚴格保證審計公正性”的觀點是一種客觀存在,具有理論與現實的合理性;崔宏、劉爾奎兩博士總結、歸納的“獨立性是一個相對概念、是一種概率、是一種風險”的觀點,也是客觀存在的。這些逆向研究及成果告訴我們,應當對審計獨立性的地位和作用進行實事求是的分析與評價。因此,如何定位審計的獨立性還需要進行深入研究,上述學者從實證研究出發得出的結論還需要一定的理論給予解釋和支持。

三、路徑、路標與目的地――審計三原則與審計目標的關系

從邏輯關系上看,研究者普遍認為,通過獨立性保證審計過程的客觀性,進而實現審計結果的公正性,這樣的設想是非常正確的思維定式。問題是,僅僅有獨立性能否實現我們預期的美好目標呢?又如何保持獨立性呢?

從筆者的疑問假設中可以清楚地分辨出注冊會計師審計“三原則”的關系,獨立性是保證審計人員審計判斷客觀、公正的重要保證(是不是充要條件需要研究);審計過程的客觀性和公正性是實現審計結果可靠性(審計結果客觀、公正)必須保持的精神狀態和行為模式,審計結果的可靠性才是審計追求的目標。在注冊會計師審計活動中,目標是唯一的,就是要使審計結果公正、公平。從這一關系來看,審計結果的可靠性才是注冊會計師審計的價值核心。沒有審計過程的客觀性、公正性,即使注冊會計師或事務所保持了多么令人信服的獨立狀態,也可能因為注冊會計師不能保持客觀的精神狀態和實事求是的審計觀念,或由于專業判斷失準、沒有盡到職業上應有的謹慎等原因導致審計失敗,獨立性也就沒有實現其現有研究者追求的目標。審計質量控制與審計三原則之間的關系大致可以形象化為圖1。

從圖1中可以看出,設計、研究和保障審計獨立性的初衷,就是要通過獨立性控制,實現審計過程的客觀性、公正性和結果的可靠性,但是并不排除繞過獨立性對審計過程和結果的質量控制程序和措施。事實上,現行很多法律手段、經濟手段和行政手段,直接作用于審計過程的客觀性、公正性和結果的可靠性。

如果將獨立性比作通往目的地的路徑,將審計的客觀性和公正性比作通往目的地的路標,那么,審計結果的可靠性就是目的地。合理的獨立性程度可能是實現審計結果可靠性的捷徑,但是,通往目的地的路徑可以有很多條,未必就是“自古華山一條路”。按照這樣的解釋,保證審計結果可靠性的方式、方法也不可能僅限于保持獨立性,或者說僅有獨立性是遠遠不夠的(事實上獨立性本身也需要通過法律、制度、道德的社會規范予以保證)。盡管我們制定了很多規范(注冊會計師法、審計準則、職業道德規范、質量控制標準等),強調保持審計的獨立性,但在現實審計活動中還是無法保障合理的審計獨立程度,尤其是過去幾年幾個著名的審計失敗事件的影響,社會公眾對審計獨立性的判斷取向更為不滿,認為審計獨立性越來越讓人們看不清楚。

客觀性、公正性是實現審計結果可靠性的“路標”。無論通往某個目的地的道路有多少條,正確的路標都會指引想要到達目的地的人們以正確的方向,引導路人到達該目的地。審計客觀性和公正性原則正是走向審計結果可靠性的“路標”,它向執行審計業務的任何組織和人員,指明實現審計結果可靠性的方向和要求:以不偏不倚的精神態度、以國家法律和職業標準為行為依據,將審計對象的財務報告的生成過程與結果同其應遵循的規范、標準進行對照、比較,尋找偏差,將所審計財務會計報告的可信賴程度以審計意見的形式向各方利益關系者報告。客觀性、公正性既是一種要求,也是一種警示,它時刻提醒注冊會計師必須在執業過程中始終保持實事求是、不偏不倚的精神狀態。只有以這樣的精神狀態,處理、判斷審計事項,才有可能實現審計結果的可靠性。如果注冊會計師在審計過程中有違客觀性、公正性要求,即使有嚴格的獨立性作為保障,也極有可能導致審計結果失去可靠性,致使審計失敗,承擔審計風險。審計獨立性直接與審計客觀性、公正性相關,決定客觀性、公正性或者是決定客觀性、公正性的程度;而注冊會計師在審計過程中的能力、客觀性、公正性及其保持程度,也是影響審計結果可靠性和可信賴程度的關鍵因素。

也許有人認為上述比喻不成立。那是因為大多數人認為,只有獨立性才能促使注冊會計師保持客觀的、實事求是的審計態度和不偏不倚的職業精神,進而保證實質性獨立方面明確列出應注意的各種情況,如直接經濟利益關系、間接利益關系和與經濟利益相關的情形。但正如前文提到的那樣,很多審計案例告訴我們,盡管大部分審計合約在表面上看符合審計法規規定的獨立性要求,但未必能夠保持足夠的精神獨立。由于精神獨立性的喪失和利益驅動的影響,會計師事務所和注冊會計師在審計過程中沒有合理保證審計的客觀性和公正性,也沒有給審計報告信息的使用者提供他們決策程序中希望得到的可信賴信息。我們可以再作一下反向思考:盡管在制度上規定會計師事務所和注冊會計師必須具備獨立性,在確定審計合約時,也沒有研究者提出的“直接經濟利益、間接經濟利益及其與經濟利益相似的情形”的事項存在,那么就一定可以保證會計師事務所和注冊會計師堅持審計原則,客觀、公正地實施審計過程,保證審計工作質量嗎?答案當然是否定的。如果沒有相應的審計責任的法律規定和可能承受的巨額經濟賠償,情形會怎樣呢?注冊會計師獨立地濫用審計準則和專業判斷也可以導致審計失敗。可以斷言:沒有這些法律規范和巨大賠償責任承擔的威脅,注冊會計師事業或許會消亡。因為會計師事務所公司化、資本人格化和注冊會計師作為理性經濟人的特征與本質,都將決定會計師事務所和注冊會計師會選擇自身利益最大化的行為方式,最終使注冊會計師沒有市場而消亡。所以,可以直言不諱地說,不是獨立性從根本上保證審計過程的客觀性和結果的公正性,而是那些法律、規范和違反法律、規范的審計責任承擔等因素在維護著注冊會計師事業的發展和審計質量。那么,如果制定的注冊會計師違背客觀、公正原則、操縱審計結果的審計責任承擔(處罰標準)足以抵消或超過注冊會計師放棄客觀公正審計原則而可能獲得的綜合(短期與長期、個人與組織)利益,情況又如何呢?會計師事務所及其注冊會計師之所以選擇放棄獨立性、或與客戶共同舞弊、或接受客戶的主張而放棄應有的審計原則,主要還是出于獲得自身利益、穩定客戶、保持長期合作與長期收益的考慮。從經濟利益角度出發,建立一種可以制約注冊會計師肆意放棄客觀性、公正性的法律規范,才是保證審計人員精神獨立、審計過程客觀與公正、審計結果可靠的可選擇路線。

對于社會和信息使用者來說,審計結果的可靠才是注冊會計師審計在市場經濟中存在與發展的基礎,也應該是事務所和注冊會計師的社會價值所在,是注冊會計師審計的目標。在這里應當分清注冊會計師、會計師事務所的目標同注冊會計師審計的目標是兩個不同性質的概念,注冊會計師和會計師事務所的目標是以獲得個人或組織利益最大化為行為目標的,正是這種目標追求的存在,才會導致部分注冊會計師和事務所放棄審計原則,作出逆向選擇行為;注冊會計師審計的目標則是會計師事務所和注冊會計師應當共同努力爭取達到的狀態和境界,它的標準確定不是來自注冊會計師或事務所,而是來自于社會、市場和公眾的合理期待。

如果上述解釋和考慮成立,在致力于確保審計質量的工作當中,就不應當僅僅過于關注審計的獨立性問題,因為它只是個道路選擇問題。獨立性可能是一條捷徑,但在目前的我國社會環境當中,未必是一條唯一可以選擇的合理路徑。

上述比喻也許并不恰當,但是對于說明問題卻具有直接的解釋意義。如果將獨立性視為托起注冊會計師審計事業這座大廈的支柱之一,那么它或許是非常關鍵的支柱之一;但是無論如何關鍵,它也絕對不是唯一支柱,這是必須明確的。

四、正視會計師事務所的社會屬性和社會環境

會計師事務所是市場經濟發展的產物,它以市場經濟為發展基礎,也生存于市場經濟環境之中。其本來的社會屬性決定了它同其它企業具有相同的本質特征和環境適應性。到目前為止,大多數學者在其研究中總是把會計師事務所、注冊會計師放在一個技術、道德等方面高于一般社會組織和與社會成員水準的層次上進行討論,很少考慮會計師事務所本身就是一個企業,其投資也是資本性投資,注冊會計師也有與其他社會成員一樣的欲望和追求,這是以往研究特別是實證研究中最大的缺陷。

(一)“資本”及“資本規律”的影響

市場經濟說穿了就是“資本經濟”。無論是在西方資本主義制度環境下,還是在我國這樣的社會主義制度環境下,拋開具體的政治制度,兩種社會經濟運行與發展的核心都是“資本”,或者說社會經濟運行的內核就是“資本”的循環與周轉。在“資本規律”構成社會經濟、甚至決定或影響政治等主要活動的驅動機制的社會中,一切經濟行為的驅動力量,首先要考慮的就是“資本”的作用。盡管經歷長期的發展歷程,“資本”原始性的、非理性的掠奪、逐利理念和本性已經在社會道德和法律規范面前有所退縮和修正,但是,“資本”的本質特征還是沒有改變,變化的只是追逐利潤的方式,以及融入社會理性發展要求的程度,否則就不是“資本”。當我們選擇市場經濟發展模式的時候,也就必須承認“資本規律”將成為社會經濟發展的基本規律之一。會計師事務所或注冊會計師為自身利益放棄獨立性和客觀性,導致審計結果的不公正,或者說他們的逆向選擇行為,也正是由于“資本”的本質功能發揮作用的結果。

注冊會計師審計是基于市場經濟發展的需要而產生、發展的。市場經濟、產業資本和金融資本分離、兩權分離等社會環境,為會計專業人士在市場經濟的發展中尋找到了滿足社會需求、社會地位高雅的資本介入點。在該領域,一方面是專業會計人士找到了謀生的途徑;另一方面還使其持有的資本和自身的人力資本價值得到了完美體現。可以說,是資本社會的發展與進步,為注冊會計師審計的產生和發展提供了肥沃的土壤,也為一部分資本找到了新的追逐利潤的領域和機會。西方會計師事務所經過了多次優勝劣汰和兼并過程,使得事務所不斷分化,僅有少數在競爭中運作得當、信譽相對良好的會計師事務所成長起來。這種競爭、兼并,絕對是以會計師事務所自身利益為基本目的的。從以前形成的“”,到現在的“四大”,要么因為競爭、市場占有等因素合并;要么因為違反審計原則、嚴重審計舞弊,失去市場信用而被其他事務所兼并。存在競爭本是一個好的環境,建立競爭機制的初衷就是設想利用競爭,優勝劣汰,提高整個審計界的執業水平和質量。這一目標應該說在一定程度上得到了實現,我國會計師事務所的審計質量和注冊會計師隊伍的整體技術能力與素質已經得到了極大的提高。但是,應該認識到:這種審計領域的資本積聚和組織變更,是以整個行業競爭、資本逐利為動因的。

會計師事務所吸納合伙人的投資,在會計上直接記錄為“實收資本”,會計師事務所投資人也一樣是資本投資者。試問,如果會計師事務所不是一個預期贏利的企業類型,還有那么多人想成為合伙人嗎?還有資本會積極注入嗎?同樣,如果注冊會計師行業不是一個預期高收入、有社會地位的職業,每年還會有人蜂擁考試,試圖進入該領域嗎?回答當然是否定的,毋庸贅述。

(二)會計師事務所行為的企業性質決定

企業是以營利為目的的資本積聚體,沒有營利性的誘導,也就沒有企業的建立與發展,這是毋庸置疑的,會計師事務所完全具備企業的所有性質和特征。

前文已經說過,會計師事務所為部分游動資本和具有專業技能的注冊會計師人力資本找到了投資和追求投資回報的較為理想的領域。在我國恢復注冊會計師審計事業初期,還把會計師事務所定義為“事業單位”,不以營利為主要目的,實際上是將注冊會計師審計納入了政府監管的延伸體系之中。在20世紀90年代中后期,我國改變了這種與時代和會計師事務所自身本質特征相矛盾的觀念,承認會計師事務所是以營利為目的的、獨立的公司法人,會計師事務所的原始投資、新資金加入、經營積累等,均納入事務所的實收資本和資本積累,這也就是完全承認會計師事務所的企業性質,承認會計師事務所是以營利為目的的資本積聚體。

會計師事務所的企業性質與一般經營性企業確實存在差異。第一,它屬于基本社會服務性企業,企業服務能力和信譽是企業發展的主要依靠;第二,受國家法律和世界性行規的約束,會計師事務所間的競爭規則具有與其他企業不同的特征。一是不能采取不正當競爭和公開競爭手段,比如拉取其它會計師事務所的客戶、上門拉取客戶、支付傭金拉取客戶等等。二是不可以通過廣告的方式宣傳自己和爭取客戶,這同一般企業努力通過多種渠道和高水平廣告,宣傳和推銷自己及其產品、服務表現出明顯的差異。三是行業管理比一般企業嚴格、規范,制度規范更具直接約束性,行業執業標準可以深及各成員單位及其執業人員的行為細節。四是,同其他管理咨詢、中介業企業一樣,會計師事務所的工作成果最終表現為提交的審計報告的質量和社會認可程度,而這種工作成果的業績評價同上市公司或一般企業不同:其它企業業績評價中,各方面利益關系人大多關注企業合法收益的高低。在這方面,會計師事務所的投資人、管理當局也具有同樣的利益追求,作為企業(會計師事務所)的投資人和管理當局,他們也關注企業的服務質量,但是這種關心是以趨利性為前提的,即為了保證事務所獲取滿意的客戶群,進而獲得滿意的審計服務收入,這同一般生產企業關心自己的產品質量具有相同的目的性――贏得客戶、贏得市場,保持穩定、長期的利益追求。沒有這樣的前提,事務所就不會關注自身的服務質量。相對于此,作為會計師事務所服務結果的使用方――所審計公司投資人、債權人及其他使用審計報告并與該公司存在或即將發生經濟交易的利益群體,他們評價事務所的好壞,則更注重會計師事務所提供的審計服務是否能夠滿足他們決策所需信息的可靠性方面。

無論有什么不同,也只是行業特征不同,事務所的企業性質不會改變,事務所投資及盈余積累的資本性質亦不會改變,所以,會計師事務所的行為選擇必然以考慮經濟利益為主要標準,這也是不會改變的。

如果承認會計師事務所是企業,其經營也是資本經營,符合社會發展邏輯,那么,就應該承認會計師事務所和注冊會計師追逐利潤的客觀現實,并在此基礎上,研究如何保證審計質量問題;也就應該在這樣的前提下,研究審計三原則的地位、作用和相互關系。在研究審計獨立性時,絕對不可以忽視這些具有根本性影響的現實環境因素。

(三)理性經濟人原理與行為選擇

從社會現實來看,在有正常行為能力的人群中,人們都是有欲望的,都有試圖滿足個人欲望的渴望和行動選擇;而社會又是制度化的,人們的行為選擇一旦超越法律、制度的邊界,就會受到法律、制度的強行修正或處罰。在相對穩定的社會環境下,大多數人會選擇既符合社會制度規范、又可以獲取自身可以接受的滿意報酬的行為方式獲取經濟利益,但是,利益追求也會誘惑人們超越法律、制度界限,選擇更加利己的利益實現方式和途徑。會計師事務所是由注冊會計師及其輔助人員等社會經濟人組成的、以獲取經濟利益為目的的企業組織,資本觀念及資本經濟的價值規律仍然是現實的客觀存在,不可以因為注冊會計師從事所謂的“高尚”職業,就可以不去探求他們社會的、個人的價值觀和價值取向,就認為他們的品格超凡脫俗,沒有自身經濟利益的追求,這是絕對錯誤的。

經濟學研究中經常探討“理性經濟人”的行為選擇問題,理論假設和研究過程很深奧,在此筆者也借用“理性經濟人”這個名稱來說明注冊會計師的行為選擇,但使用的相關概念未必完全同“理性經濟人”理論一致。假設:“純經濟人”――任何行為的取舍僅以獲取或可能獲取的經濟利益為唯一選擇標準的組織或個人;“理性人”

――任何行為的取舍僅以所在社會制度(法律規范的規定)框架為選擇標準的組織或個人;“理性經濟人”――權衡經濟利益獲取與法律規范要求對自身行為進行選擇的組織或個人。我們應該將注冊會計師定位在上述概念中的“理性經濟人”范疇之內進行研究,承認沒有高尚的職業,只有與某種職業相匹配的高尚職業品格和道德,正視并承認注冊會計師的行為選擇同樣遵從價值規律,會計師事務所行為遵從資本規律的現實。只有這樣,對注冊會計師審計的行為研究才具有意義,才有可能得出符合市場經濟發展規律的結論。

(四)雇傭關系和審計客戶的可選擇性影響

從注冊會計師審計的歷史和現實來看,會計師事務所與審計客戶之間完全是一種雇傭關系,對外編報財務會計報告的組織可以自由選擇會計師事務所為其做審計服務。盡管審計職業界有避免不正當競爭的諸多限制,但來自于審計客戶的自由選擇權并沒有明確限制,從而使審計客戶可以隨意選擇為之服務的審計機構。還有,雖然有關法規規定公司不可以隨意無正當理由更換或解聘會計師事務所,但是審計客戶可以找出很多理由為自己辯護,耿建新教授等的研究結果已經證明了這一點。這種雇傭關系和審計客戶選擇權的現實存在,使注冊會計師及其組織不得不酌情考慮審計客戶提出的一些不當要求,甚至屈從客戶的壓力,違背審計原則,出具不當審計意見。

(五)審計制度安排易發生注冊會計師與管理當局的茍合

已經有很多學者研究了現行審計委托方式的缺陷,指出了委托主體由管理當局替代可能產生的危害。雷光勇研究了審計合謀及其治理問題,吳聯生研究了審計意見購買問題,在此不做更多討論。但現行審計委托制度和操作程序,容易導致注冊會計師同客戶管理當局形成利益聯盟,共同欺騙會計信息使用者。首先雇傭關系的存在使會計師事務所處于被選擇的地位,作為盈利經濟組織,會計師事務所必須考慮如何獲取和保持更多客戶,增加盈利的機會。受資本經營理念的影響,不可能不考慮客戶的要求。其次,注冊會計師在一定程度上成為客戶的會計顧問,指導和參與客戶的會計工作,且要求對審計報告所附的財務會計報告共同承擔責任,盡管要區分會計責任和審計責任,但在現行制度框架下,這種責任的區分很困難。再次,只要對外披露的、經審計的財務會計報告能夠通過監管機構的檢查,注冊會計師和管理當局就算完成了各自的責任;即使出現問題,只要能夠證明注冊會計師審計程序無差錯,審計證據充分就可以免除審計責任,這給注冊會計師規避責任提供了機會和可能。上述制度安排和現行審計制度安排為管理當局和注冊會計師結成聯盟創造了條件。

五、管理對策:目標與道路選擇

(一)獨立性仍然非常重要,但評估或保證獨立性同樣艱難

盡管筆者認為獨立性不是保證審計過程客觀、公正和結果可靠的唯一關鍵性前提,但是,獨立性對于注冊會計師審計來說仍然是重要的。正如吳聯生博士等所說“注冊會計師能否保持應有的職業關注,首先與注冊會計師的獨立性相關,特別是財務利益的獨立”。這是因為,一旦有存在某種直接或間接的利益關系,特別是經濟利益關系,行為選擇發生的利己偏差可能性會極大地增加。所以,筆者的宗旨不是不要審計的獨立性,而是正確認識獨立性與審計目標的關系,從獨立性和其他能夠保證注冊會計師審計目標實現的方面,共同構筑實現注冊會計師審計過程客觀、公正和結果可靠的基石與管理對策。

如何證實會計師事務所和注冊會計師的獨立性,比起注冊會計師證實所審計的財務會計報告的可信賴程度同樣艱難。在審計實務中,注冊會計師一般要索取客戶管理當局聲明書和律師聲明書,有時還包括存貨等項目的聲明書,以表明管理當局對整體財務會計報告、重要項目、或有事項、存貨狀態的真實性、合規性,或者說對與會計準則及會計制度的符合程度負責。這些盡管不能減輕、免除和替代注冊會計師的審計責任,但注冊會計師仍然在每一次審計中要求客戶作出這樣的承諾,試圖以此來區分管理當局的會計責任和注冊會計師的審計責任,也以此告知財務會計報告及審計報告使用者:審計業務的目標并不是保證客戶的財務會計報告完全真實、完整、合法,而是在于證實客戶財務會計報告的可信賴程度。但是,到目前為止,沒有一個事務所在審計報告中對其組織和執行本次審計業務的注冊會計師,是否具備有關規范所要求的獨立性做任何形式的陳述或聲明。換句話說,盡管審計規范中要求會計師事務所和注冊會計師必須嚴格遵守獨立性規定,但是,審計報告的使用者卻沒有任何途徑和方式獲取這種獨立性信息,只能無條件地相信注冊會計師審計組織及其執行具體審計業務的注冊會計師是獨立的,審計過程也會是客觀、公正的,能夠實現審計結果的可靠性。這樣的狀況,是不是有些“王婆賣瓜”與“掩耳盜鈴”的嫌疑?也許還有人說,注冊會計師審計組織的獨立性除了審計法規的約束外,還有職業團體和政府管理機構予以審核、監督,可是,我們卻很少看到這些機構對會計師事務所的獨立性做具體審核或出具正式的評價報告。也就是說,這些管理機構實際上并沒有真正介入到各審計組織獨立性的具體檢查活動當中。

可以肯定,一般利益關系人對注冊會計師和事務所的獨立性是無法判斷的。除了個別規模較大或利益攸關的信息使用者可能有能力關注審計人的獨立性問題,其它財務信息使用者不可能有能力、時間和途徑判斷審計人的獨立性,那么,審計人的獨立與否,對他們還有什么意義?如果為了鑒證審計人的獨立性,再建立一個審計人獨立性的評價機構,是否有必要呢?接下來的問題就是誰又能保證審計人獨立性鑒定機構的獨立性呢?循環往復,沒有停止,顯然,這種方式是行不通的。也許有人說注冊會計師管理機構――注冊會計師協會可以監督、檢查注冊會計師的獨立性,但這種行業管理機構的監管歷來不被社會公眾認可,因為他們同屬于一個利益集團;還有人認為可以由政府監管機關來負責注冊會計師獨立性的監督、監察工作,那么又會形成審批與監督職能的重置,也缺乏得到信任的根據。

如果上述描述和立論結果成立,就必然會提出一個新的課題:如何進行會計師事務所和注冊會計師獨立性檢驗?從一定角度來說,這同注冊會計師鑒定客戶財務會計報告同樣艱難。

(二)風險、利益與責任

在美國,很多商學院畢業的學生希望通過考試成為注冊會計師當中的一員,每年參加注冊會計師考試的人數居高不下,可見尋求進入該領域的人數眾多。因為人們一致認為,在他人看來,注冊會計師是一個品格高尚、有道德、有社會地位并且收入很高的職業,特別是能夠加入世界著名的會計公司,已經成為人們獲取榮耀的象征。在我國,即使是國內有影響的會計師事務所,其每年希望加入的人數也很多。但是,如果沒有“收入高”這一特征,品格高尚、道德、社會地位等美妙的詞匯都會顯得蒼白無力。筆者作為一個會計教育工作者,非常理解和熟悉年輕會計工作者和大學畢業生加入注冊會計師行業的愿望和積極性。同時,筆者也充分認識到,已經進入和準備進入注冊會計師行業的大多數人,看到的主要是注冊會計師的社會地位、榮耀與利益,很少、甚至沒有考慮該職業可能或應該面對的風險與責任,這是我國注冊會計師事業發展并不理想和不那么健康的主要意識因素之一。持有這樣思想的人進入執業界,其社會價值判斷、行為選擇、道德觀念等方面很難滿足注冊會計師審計職業的需求,也很難保證審計質量。

很多學者已經討論了注冊會計師和該行業的風險、利益與責任,在此不再贅述。筆者要說明的是,不能正確認識注冊會計師及其事務所的逐利特征,對注冊會計師行業沒有一個全面、完整、客觀的認識,是不利于注冊會計師行業發展的。這也是提高注冊會計師執業水平對策中應當給予重要關注的問題。

(三)保證審計質量的客觀性和可靠性的根本出路

注冊會計師的產生與發展是迎合市場經濟發展,特別是經營權與所有權分離的社會環境而產生、發展的,所以,尋求解決注冊會計師審計的獨立性、客觀性和公正性的具體措施,也應該在市場規則與對策中尋找答案。市場經濟既是資本經濟也是法制經濟,在以市場和法律手段調節經濟運行的社會環境下,完善的法律體系、有效的司法程序和高效率的監督體系是確保經濟行為符合社會規范必不可少的手段和措施。

1.嚴格保障注冊會計師的經濟利益、社會地位

物質決定意識,經濟決定或影響人們的行為選擇。筆者認為,應當保持注冊會計師行業具有一定程度的高收入性,這是保持注冊會計師獨立性、客觀性和公正性的經濟基礎。可以想象,如果注冊會計師職業成為一般的白領甚至是藍領階層,又要求他們承擔那么大的審計風險,那么必然會導致無人進入該領域,使注冊會計職業后繼無人;或者迫使他們違背職業道德,作出逆向選擇。“衣食足而知廉恥”,我們提出高薪養廉,作為政府官員廉政建設的重要措施之一的時候,在解決注冊會計師審計獨立性、客觀性、公正性的問題上,這樣的法則同樣是必需的。試想,如果讓一名注冊會計師為養家糊口而奔波,他如何能抵擋住其他利害關系人對其獨立性、客觀性和公正性的收買呢?

比較我國注冊會計師審計收費與國際業務的情況就可以發現一些問題:在我們雙重審計試驗階段,首先聘請國內注冊會計師執行審計,審計收費幾十萬或上百萬;之后聘請國際會計公司的注冊會計師進行再審,審計收費則是幾百萬、上千萬,甚至幾千萬,同樣的審計對象、同樣的審計業務,甚至還可能利用國內會計師事務所的審計成果,審計的價值卻有如此大的差異,又如何能夠建立起保證我國注冊會計師驕傲的社會地位和足以保持其獨立性、客觀性、公正性的經濟基礎呢?我們也看到了我國民眾總體的收入水平與國際發達國家民眾收入的差距,但是,保證注冊會計師合理的高收入,本身就是造就提升執業質量合理環境的重要基礎。也只有這樣,才有可能吸引優秀人才進入審計職業界。

要提高注冊會計師收入水平,必須使注冊會計師成為一個像目前國際會計公司那樣具有相對國內一般行業的高收入、高社會地位、高信用、高品質的團體和職業。如何解決注冊會計師“高收入職業收入不高”的問題呢?筆者認為,不可以向國際會計公司看齊,要根據我國國情和注冊會計師審計業務的成本及相應的保障機制綜合確定。高收入應當有高門檻,應當適當增加注冊會計師職業的準入難度和要求,在提高事務所業務收入水平同時,建立健全適合于注冊會計師發展規律、符合國情實際、有助于注冊會計師行業發展的管理機制和市場氛圍。

可以選擇的現實行動包括:一是提高會計師事務所的最低注冊資本金門檻。現行承接證券資格業務的事務所注冊資本金的最低金額為200萬元,可以想象,這點微薄的資本金如何承擔得起任何一次證券審計服務失敗可能給利益相關者帶來的損失呢?深圳會計師事務所采取了寬松的有限責任形式,合伙人基本上以向事務所的投資為承擔責任上限,他們審計“銀廣夏”收取6 000萬元的審計費用,而因為審計失敗給“銀廣夏”的投資者、特別是中小股東造成的經濟損失,比他們收取的審計費用要多得多,那么,他們拿什么來賠償審計報告利害關系人因為誤信審計報告而造成的投資損失呢?遭受損失的投資者即使訴諸法律且勝訴,又能得到什么樣的補償呢?這也是為什么我國因審計師審計失敗而遭受巨大損失的審計報告使用者,輕易不將會計師事務所或注冊會計師訴諸法律的關鍵因素之一。會計師事務所的資本金可能僅能補償審計案件的訴訟費用,遭受損失的審計報告使用者即使勝訴也不會得到什么滿意的賠償。這種僅可能彌補訴訟費用,卻不能挽回損失的訴訟程序,是審計報告使用者不愿意接受的。二是提高證券業務審計費用最低標準。我國沒有明確的最低收費標準,特別是上市公司年度報表審計業務,個別公司僅支付6萬元的審計費用,這樣的收費,無法體現注冊會計師真正的社會地位與價值,也不可能提高事務所的實際收入。筆者建議,根據我國實際情況,可以由證券監管機構設定上市公司年度報表審計的最低收費標準,強制性地提高審計收入。其實,如果第一條能夠很好地實施的話,具有證券職業資格的事務所會大幅度減少,很可能提高事務所與客戶的談判能力和收費水平,改變我國注冊會計師收入和風險承擔能力的現狀。

2.建立嚴格的注冊會計師法律規范和監管體系,嚴肅處罰違規注冊會計師

如何促使會計師事務所和注冊會計師在審計業務中保持獨立性、客觀性和公正性,以確保審計結果的可靠性,盡可能地減少審計舞弊(杜絕舞弊在市場環境下很困難),這是專業管理機構和社會各界利害關系者非常關注的問題,也是執行審計服務的審計機構及注冊會計師感到迷惑的問題。目前的主要解決辦法是:行政保障――主管部門和專業團體機構的監管;法律保障――以注冊會計法為核心的法律法規規范;司法保障,也可以稱為風險責任保障――通過事后的訴訟程序解決由于獨立性偏差帶來的問題,即通過訴訟程序解決由于獨立性偏差引起的糾紛。但事實上缺乏實際的事前合理的獨立性評價,審計過程的客觀性、公正性和審計結果的可靠性評價基本處于真空狀態,而且,即使建立和實施有關監管程序和措施,也很難真正發揮作用。

在不斷強調和優化人們社會公德的今天,具有強制性和威懾力的約束手段仍然是健全、嚴格的法律規范,而不是缺乏約束力的思想說教和道德條款,這不是說道德規范和思想教育不重要,而是要說明在市場經濟(資本經濟)環境下,人們還是主要以經濟利益作為行為選擇的基本參考,在社會法律規范允許的范圍內,人們的價值取向主要受經濟利益的驅動,而約束人們經濟利益欲望的手段就是經濟政策、行政控制和法律手段。在經濟政策既定、可用行政控制受到限制、明確會計師事務所企業性質的環境下,起關鍵性約束作用的、最常用的和最有效的約束手段就應當是法律手段和經濟手段,一般情況下,這兩種控制手段同時運用更為有效。在給予注冊會計師高收入、高社會地位的同時,對于違規注冊會計師和會計師事務所也必須建立嚴格的懲罰機制,使高收入、高地位與高風險嚴格對等,創造社會公平機制。

我國及世界其他國家,對違規會計師事務所和注冊會計師的處罰,都在相關法律、制度和準則中作出了相應的規定,如行業管理機構作出的警告、罰款、停止執業、吊銷注冊會計師證書、停止證券資格、取締會計師事務所等等。但是,在國外大多數審計案件中,不少案件可以使事務所破產或被吊銷注冊會計師證書,而會計師事務所通過庭外收買(庭外和解)的方式,避免了會計師事務所遭受處罰。這樣的結果雖然可以觸動會計師事務所的經濟利益,起到警示和制裁作用,但是卻使那些違規行為和違規人員得到了庇護,在一定程度上保護了那些控制不健全、管理不善的會計師事務所和執業狀況不理想的注冊會計師,使那些違規會計師事務所得以生存,違規注冊會計師繼續執業,為他們繼續占據會計市場和繼續尋租資本市場監督權利提供了可能,對規范的會計師事務所發展以及整個會計市場的發展是不利的。

必須注意:在我國證券市場發生過的重大舞弊案件中,應當承擔責任的會計師事務所和相應的注冊會計師所受到的處罰,包括行政處罰、經濟責任承擔等是相當輕松的,根本無法觸動違規會計師事務所、注冊會計師的根本利益,不要說“殺一儆百”,連“敲山震虎”的效應都沒有。在我國,負責審計“瓊民源”的中華會計師事務所、負責審計“紅光實業”的成都蜀都會計師事務所、負責審計“東方鍋爐”的四川會計師事務所等僅僅被停止證券執業資格6個月,而被處罰的時期,也可能正是上市公司年度報告審計的間歇期間,不會對會計師事務所的證券業務構成較大影響。與此相對比,國際著名會計公司“安達信”卻因類似的審計舞弊事件解體。雖然在事件的絕對金額上國內事件與安然事件相差懸殊,但相對比率方面(作假金額與發生事件公司營業額或注冊資本的比率)并不落后,但承受的處罰和命運卻截然不同。事實上,會計師事務所和注冊會計師因為自身利益為上市公司掩飾財務會計報告中虛假信息的行為,比明火執仗地搶劫更為卑鄙和可恨,因為他們假借高尚職業和較高的社會地位,采取欺騙手法謀取個人利益。因此,對于保障市場經濟和資本市場健康運營的注冊會計師職業,更應該以市場規則與法律、經濟和行政手段并用的方式,嚴格規范,加大懲處。比如說在經濟制裁上,要保證使放棄審計原則的會計師事務所和注冊會計師從其逆向選擇中所得到的經濟利益,遠遠不能補償被查處后的經濟懲罰。這樣,即使沒有實質上的獨立,也會促使注冊會計師作出經濟利益權衡,也有可能保障審計結果符合審計準則等規范的要求,保證審計過程的客觀性和公正性,實現審計結果的可靠性。產生審計舞弊的根源在于利益追求,控制與約束的對策也應該針對利益追求,在制度安排上,不應給予注冊會計師可以肆意投機的經濟選擇機會。也許有人認為這樣過于苛刻,甚至認為不符合社會與人的正常規范,但是,對于關乎市場經濟穩定運行和資本市場秩序的重要環節,不加大規范和懲處不足以保障注冊會計師隊伍與業務的相對純潔性。筆者也無意不讓那些違規注冊會計師繼續生存,但卻一定不允許他們重回注冊會計師職業界,他們只能在其他行業中尋找安身立命之所。

3.適當解決注冊會計師與管理當局可能形成的利益聯盟問題

在經濟利益驅使和資本市場競爭壓力的雙重推動下,管理當局與注冊會計師及其事務所很可能達成審計合謀,形成審計利益聯盟。關于這方面的研究已經有很多,在此不作一一介紹,筆者也提出了一個解決利益聯盟的基本對策,就是在信息上嚴格區分審計責任和會計責任,并大幅度地縮短上市公司財務報告的限期。這種對策思路與方法已經體現在筆者發表于《中國會計理論與實務前沿》(第六卷)“企業財務信息編報與審計責任明晰性研究”一文之中,在此不作贅述。

六、結論

通過上述研究與分析,筆者認為:第一,獨立性不是保證審計過程客觀和審計結果公正的唯一重要途徑,在治理會計市場時,也不能過于單一地關注對獨立性的考慮,還要更加直接地關注保證審計過程客觀性、公正性和審計結果可靠性的有效保障措施上來;第二,承認會計師事務所的企業地位和注冊會計師的利益追求,沒有高尚的職業,只有高尚的人的品格和道德,正視注冊會計師、會計師事務所行為選擇同樣遵從價值規律、資本規律的現實;第三,市場、資本的問題,主要用經濟、法律手段輔之以必要的行政手段來解決才可能有效,經濟制裁應該保證對注冊會計師、會計師事務所的違規處罰和訴訟賠償高于其違規所得,同時配以職業違規禁入制度,不給會計師事務所和注冊會計師在會計市場上再次尋租監督、鑒定權利的機會;第四,加速上市公司自行年度報告的時間,不僅有助于提高財務信息的時效性,而且可以恰當劃分會計責任和審計責任,可以有效發揮注冊會計師對上市公司的會計監督作用,提高注冊會計師的獨立性,抑制注冊會計師同公司管理當局建立利益同盟。

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李永臣教授簡介

篇3

    內容提要: 英國《2010年能源法》很大程度上體現了社會秩序規則二元觀的理念。這種對碳捕獲與封存的市場激勵與強制社會價格支持機制相結合的制度性設計帶給我們的啟示是,新能源立法應限定政府對市場的干預僅是提供一種普遍的機會,以發揮市場作為個人、地方制度性設計的主渠道,同時也應確立政府在社會保障方面的首要地位。而所有這些制度性設計得以實現的關鍵則在于能否完成對新能源發展的過程與手段的制度性安排,以及建立起具有中國語境范式的新能源立法體系。

    在全球金融危機影響下,中國經濟正面臨著三重連鎖反應的困境:外向型經濟遭遇嚴重擠壓;[1]高速經濟增長對能源需求的極度膨脹;[2]以及擴大的能源消費引發的氣候環境的破壞。[3]因此,經濟轉型、能源安全和氣候變化乃是當下中國亟待解決的現實而又嚴峻的課題。這也就不難理解,為何人們將更多的目光投向新能源投資。[4]然而,新能源投資必然能帶來經濟增長的轉型、能源供應的安全和溫室氣體排放的下降么?

    羅爾斯在《萬民法》一書中提到,“國家生活的如何,極其重要的因素在于其政治文化,而并非其資源水平”。[5]這表明國家經濟財富的增長并非立基于資源之上,而是政治文化。所以,既便我們擁有龐大的新能源投資,并不意味著就必然能實現上述三者的轉變。而這其中的關鍵則在于是否有適宜的制度。美國制度經濟學家達龍·阿塞墨格魯(Daron Acemoglu)在其新著《現代經濟增長導讀》中再一次用詳盡的數據證明,制度才是一國經濟增長、財富積累的最根本的原因。[6]是故,我們認為在中國新能源立法呼之欲出之際,找到新能源發展的制度路徑才是其根本。而英國經濟學家哈耶克的社會秩序規則二元觀無疑為我們提供了一個良好的理論旨趣。

    哈耶克認為,“許多社會制度都是我們成功追求我們有意識的目標所不可或缺的條件,然而這些制度事實上卻是那些既不是被發明出來的也不是為了實現任何這類目的而被遵循的習俗、習慣或慣例所形成的結果。在我們生活于其間的社會中,我們之所以能夠成功地對我們自己做出調適,而且我們的行動也之所以有著良好的機會去實現它們所指向的目標,不僅是因為我們的同胞受著已知的目的的支配,或者受著手段與目的之間已知的關系的支配,而且是因為他們也受著這樣一些規則的約束—而對于這些規則所具有的目的或起源,我們常常是不知道的,甚至對于這些規則的存在,我們也常常是不意識的”。[7]正是基于這種理念,哈耶克將社會秩序分為兩類即內部秩序和外部秩序。內部秩序乃是一種自生自發秩序,是“人之行動而非人之設計的結果”,是一種非依賴于人之目的的高度復雜的秩序;而外部秩序是一種組織安排,是人們刻意創造出來的,服務于人之目的的相對簡單的秩序。[8]與之對應的則是內部規則與外部規則。所謂內部規則乃是指社會在長期的文化進化過程中自發形成的規則,而外部規則意指那些根據組織或治理者的意志制定的,只適用于特定之人或服務于統治者的目的的規則。[9]

    這種社會秩序規則二元觀認為,內部規則即自生自發秩序才是社會進化的根本,而外部規則所起的作用則主要是補充自生自發秩序的不及,而不是干預或打破內部秩序的平衡。一如哈耶克所指出的,“正是由于現代社會的結構并不依賴于組織而是作為一種自生自發的秩序演化發展起來的,所以它才達到了它所擁有的這種復雜程度,而且它所達致的這一復雜程度也遠遠超過了刻意建構的組織所能夠達致的任何復雜程度”。因而,“人們不僅完全不可能在以組織替代自生自發秩序的同時,又欲求盡可能地運用其成員所掌握的分散的知識,而且也完全不可能在以直接命令的方式干涉自生自發秩序的同時,又達致對這種秩序的改進或矯正。”[10]這正是哈耶克為我們型構的一個在制度性設計上的基本認知。

    當下我們發現,在新能源立法方面英國一直處于世界前列。[11]其頗具特色的能源法范式很大程度上就體現了上述哈耶克社會秩序規則二元觀的理念,特別是《2010年能源法》更是將內部規則與外部規則有機地與新能源發展緊密結合在一起,也是對市場與政府在新能源發展定位上做出的一個恰如其分的界分。盡管這些制度設計未必適合于中國的新能源立法建設,但它所體現出來的理念價值卻是值得我們把味和深思的。

    一、英國《2010年能源法》對哈耶克內部規則的制度性設計—市場激勵機制

    英國《2010年能源法》是繼2009年英國《低碳轉型計劃》國家戰略文件公布之后,在能源法律政策領域出臺的第一部法律。它規定了碳捕獲與封存、強制社會價格支持機制等相關新能源法律問題,其間對碳捕獲與封存的制度性設計,正是旨在實現對新能源發展的市場激勵。

    碳捕獲與封存(Carbon Capture & Storage,以下簡稱CCS)是新能源中最具潛力的技術之一,它具有使單位碳排放減少90%的潛能。[12]因而世界各國特別是發達國家競相開發這一技術。[13]而英國在CCS上不僅占據技術領先的優勢,而且擁有他國不可比擬的地理環境優勢。[14]無疑,一旦實現CCS徹底商業化,無論對于英國本身的經濟發展,還是全球低碳市場都將帶來一場新的技術革命。英國在其《2007年能源白皮書》中正式提出發展CCS技術的新能源政策。[15]《2008年能源法》則第一次以法律形式確定了CCS發展的法律地位。[16]2009年英國《低碳轉型計劃》國家戰略文件又將CCS設定為低碳轉型的主要手段和途徑。[17]《2010年能源法》則正式啟動了CCS的商業化運作。

    《2010年能源法》規定,在全英燃煤發電廠建造4個具有CCS商業規模的示范項目,到2025年全面實現CCS發電能力,并使英國成為全球CCS研發中心。為實現這一目標,立法機構擬第一步提出CCS的市場激勵機制;第二步到2010年夏對市場激勵機制立法進行征詢;第三步2010年秋季正式提交CCS市場激勵機制立法;第四步2011年4月進入CCS市場激勵機制的操作階段。為此,《2010年能源法》提出三項制度設計:一,創設CCS稅;二,以合同形式資助CCS示范項目;三,通過市場競爭選擇CCS示范項目。

    毋庸置疑,技術進步是經濟長期增長的一個關鍵因素。[18]因此,促進技術進步就成為各國政府倍加關注的內容之一。但這是否意味著可以通過政府的具體行動來直接推動技術進步呢?哈耶克深刻指出這種行動的不可行性,因為“無論是科學還是任何為我們所知道的技術,都不可能使我們克服這樣一個事實性困難,即任何個人心智,從而任何一項接受刻意指導的行動,都不可能通盤考慮到所有的特定事實;盡管這些事實是一些人所知道的,但是作為一個整體,這些事實又是任何特定的個人所不知道的。”[19]這一論斷表明,在社會的發展過程中存在著一種理性不及,無論未來我們所獲得的知識多么充分、完備,都不可能逾越這一現實。同理,人存在這樣一種理性不及,而由人組成的政府亦存在這種理性不及,政府不可能聚集所有個人擁有的分散知識,所以無論它制定的計劃多么完善,也總會有未能考慮到的因素。因此,如果政府采取一種指令式的行政手段來推動技術進步,帶來的結果只會是適得其反。

    那么這是否意味著在技術進步方面政府將無可作為?哈耶克同樣指出這也是一種謬誤,他認為,“人們在一個只是部分為他們所知的世界中試圖獲得成功,實是一個難題,然而他們卻可以經由遵循那些極有助益于他們但他們本人并不知道而且也不可能知道它們是否是笛卡爾意義上的那種真的規則來解決這個難題。”[20]顯而易見,正是經由這種自生自發秩序,眾多分散的知識得以檢驗,才最終發現那個具有“真”的規則,進而促進社會進步。這樣做的結果,一方面可以找到理性所不及的那部分知識,使其得以發揮作用,另一方面也降低了人類設計之結果的“惡性”。所以,無論我們的理性正確與否,只有投入到自生自發秩序中,才能將理性發揮至極致,才能最大程度減小理性不及所帶來的危害。

    至于如何才能實現分散的知識投入到自生自發秩序中,哈耶克為我們提供了一條方法路徑,即“在自生自發秩序的情形中,我們可以經由確定一些形成這些秩序的因素來確定它們的抽象特征,但是我們卻不得不把具體細節留給我們并不知道的情勢去決定。”[21]就CCS的技術進步的制度性設計來看,市場無疑是最為典型的自生自發秩序,因而將CCS技術進步由市場來決定是最為理想的選擇。

    為此,英國《2010年能源法》規定的三個制度性設計都緊密圍繞市場展開。首先,在創設CCS稅中,稅收的份額分配是根據電力供應商在電力市場上擁有的市場份額比例進行征收,這樣對電力供應商而言,稅收份額的比例不是固定的,而是隨著市場變化而變化的,不會造成CCS技術進步上來自電力供應商的阻礙。其次,政府對CCS示范項目的資金撥付是以合同形式完成的,通過法律手段確立了政府與開發商之間的市場地位、權利和義務,以及相關責任,保證了資金撥付使用的有效性和開發商按市場運作進行技術創新的自由。最后,通過市場競爭對CCS示范項目進行選擇。開發商將通過展示燃燒前捕獲技術、燃燒后捕獲技術以及燃燒后二者最大捕獲值的比較這一方式來自由競爭,最終擁有最優技術的開發商將首先獲得項目資助。毫無疑問,通過這種圍繞市場進行的制度設計會極大地促進CCS技術的創新與進步,即使我們不知道哪一種CCS技術更符合商業化運作,但最終脫穎而出的必將是經由市場選擇出來的CCS技術。

    二、英國《2010年能源法》對哈耶克外部規則的制度性設計—強制社會價格支持機制

篇4

1 重視民政檔案的利用，提高管理功效

民政檔案管理工作的開展，與民生有著密切的關聯，是維護社會穩定、促進經濟持續發展的關鍵。民政部門的有關領導要提高對于檔案管理工作的重視程度，組建檔案管理控制隊伍，對于檔案管理工作的機制進行全面研究，對檔案管理工作中存在的問題進行及時有效的解決，讓各項管理制度和任務得到更加深入地落實，為檔案管理工作的開展奠定一個良好的基礎，更好地發揮檔案管理工作的功效。

2 對于檔案利用效率進行改善，提高檔案資料利用的規范性與可控性

民政部門的工作與廣大人民群眾的基礎利益有著密切的關聯，并且檔案資源具有不可再生和不可替代的性質。針對檔案管理工作的具體特點，檔案管理部門要對檔案管理工作的制度進行調整和完善，并嚴格地履行各類工作規范，依據檔案利用制度來開展日常檔案資料的收集、歸檔、借閱、保管、保密、移交及銷毀等，讓民政檔案資料管理更加完整、全面、真實。

3 以科學的管理思路和形式來開展檔案管理工作，提高檔案管理工作的科學性

作為社會公共服務部門中的重要角色之一，民政部門的檔案管理工作是非常重要的。在相關管理工作開展的過程中，要樹立負責任的態度，積極地為廣大人民群眾提供完善的服務。結合當前社會的熱點問題，對于檔案資源的利用情況進行不斷地完善，對于檔案管理工作進行深入調研，提高對于日常婚姻登記、收養、優待撫恤、城鄉居民最低生活保障、復退軍人接收安置等方面的原始檔案資料的管理水平，為民政檔案管理利用的深度提高奠定堅實基礎。結合當前檔案管理工作的具體需求，檔案管理信息化建設的開展也是非常重要的。檔案管理工作的開展是民政工作開展的重要基礎和支持，同時也是提高民政管理水平和工作成效的重要保證。在檔案資料利用機制的構建上，要將電子檔案的管理利用作為其中的一個重點內容，對于檔案信息資料的內容進行不斷豐富，通過提供多樣化的信息資料服務，讓民政檔案的資料和參考作用得到更好地發揮。在檔案管理利用的過程中，也要對于管理方式進行不斷地完善，通過創新利用形式和途徑，讓民政檔案的民生價值得到最大限度地利用。

4 積極開展和落實人才的培養和隊伍建設工作

民政檔案的利用水平受到檔案管理人員的自身素質的影響。只有有效地提高檔案管理人員的綜合素質水平，才能更好地提高檔案利用的規范化、科學化、高效化水平，同時提高檔案資源的整體質量和利用效果，讓檔案資源的價值得到有效的發揮。在檔案管理隊伍建設上，要確保在崗人員具有較強的業務素質能力，提高在崗人員的責任感，打造一個專業的檔案管理氛圍和風氣。在日常檔案管理工作開展中，也要積極組織和落實相關的學習培訓工作，組織檔案管理人員對檔案管理的有關法律法規進行學習，并通過交流來更好地學習和汲取檔案管理利用經驗。另外，民政部門也要積極做好宣傳和推廣工作，提高不同部門對于民政檔案管理工作的支持配合程度，讓檔案資料的收集和管理效率得到更好地提高，促進檔案管理工作標準化建設，讓檔案管理更加現代化、科學化，從而提高民政檔案資源的利用效果。

篇5

長春的實踐證明，事在人為，關鍵是要心系群眾，為民辦實事。

分工協作：建立健全企業職工檔案管理體系

根據企業職工檔案分布的廣泛性、成分的復雜性、內容多樣性等特點，長春市檔案局積極牽頭，與有企業職工檔案管理職能的各部門聯系，共同調研，統一謀劃。先后與長春市勞動和社會保障局聯合印發《長春市企業職工檔案管理暫行辦法》，規范全市企業職工檔案管理。與長春市社會保險局一道積極協調，以市政府辦公廳的名義下發了《關于企業退休人員檔案實行集中統一管理有關問題的通知》及《長春市企業退休人員檔案管理中心檔案利用工作意見》。與市國資委聯合印發了《關于長春市改革企業檔案歸檔移交工作相關事項的通知》，編制了《改制企業檔案處置工作方案》(樣本)，在全市企業職工檔案管理的重點及難點問題上取得了階段性進展：一是劃定了企業職工檔案管理的范疇，企業職工檔案管理是指：長春市行政區域內的企業、事業單位、社會團體、民辦非企業單位、有雇工的城鎮個體工商戶中，與之形成勞動關系的職工檔案管理，及非全日制從業人員、靈活就業人員、與原用人單位終止(解除)勞動關系的失業人員、自費出國等人員檔案管理。二是明確了管理機構，確定用人單位、勞動就業服務機構、社會保險經辦單位為企業職工檔案具體管理機構。檔案管理機構要接受勞動保障行政部門及檔案行政管理部門的監督、指導。三是建立了管理體系。明確用人單位、勞動就業服務機構、社會保險經辦單位、國資委、檔案行政管理部門在檔案管理工作的職責，幾個部門分工協作，密切配合，保障企業職工檔案管理的連續性，形成齊抓共管的良好局面。四是開展職工檔案管理資格認定工作，由市勞動保障行政部門成立職工檔案管理資格認定聯審辦公室，檔案行政管理部門為成員單位，辦公室設在勞動保障行政部門，具體負責用人單位、勞動就業服務機構檔案管理資格認定工作。五是進一步規范改制企業檔案處置工作，規范了改制企業檔案處置工作的內部審批程序，明確了檔案局、檔案館在企業檔案處置和檔案接收進館過程中的責任，為改制企業正確編制檔案處置工作方案，及時完成檔案處置審批工作提供了保障。

為了保證這些與企業職工檔案管理工作密切相關的政策盡快落實，省內新聞媒體給予了大量報道，深受企業和職工個人的歡迎。據市社保局檔案中心的同志介紹，當時每天都有企業預約移交檔案，日平均工作量在800至1000案卷。

求真務實：推進企業職工檔案資源建設

在加強企業職工檔案資源建設過程中，長春市檔案局遵循“盡力而為、量力而行”的原則，緊密依托勞動部門、社保、國資委等幾家大單位，開展企業職工檔案收集。

長春市社保局在全國率先實現了企業退休人員檔案集約化管理，其管理模式和規模在全國副省級城市和省會城市中位于前列，目前其檔案中心被評為科技事業單位檔案管理國家二級。現擁有企業職工檔案23萬余卷。

市勞動就業局成立了企業職工檔案管理中心，目前已擁有企業職工檔案10萬余卷。針對企業職工檔案丟失問題，長春市勞動保障部門從2006年開始研究制定“補檔”政策。設計了補建檔案的相關卷宗和業務流程。現在，只要職工能提供調配手續或招工名冊等原始檔案資料復印件、職工所在單位證明材料、職工參保或未參保證明材料、職工轄區派出所證明等，就可申請補建檔案。長春市啟動職工人事檔案補建工作以來，已為幾千人解決了檔案丟失的問題。

長春市檔案館接收了企業職工的錄用調配檔案115萬件，還主動接收66家123062卷破產企業檔案，這部分檔案里的文書、財務檔案也包含很多反映企業職工人動情況的佐證信息，如一位20世紀60年代參加工作的老同志曾連續8年在有毒有害工種的崗位上工作過，想辦理提前退休，但因工廠破產，手續無法辦理。經過長春市檔案館接待人員仔細查找，終于在破產企業的工資名冊中找到了他的名字，為他辦理提前5年退休手續提供了真實確鑿的證據。

面對不斷激增的企業職工檔案，如何做到既滿足廣大企業職工利用檔案的迫切需求，同時又能保證企業職工檔案安全與完整，提高工作效率的問題凸顯出來。據當時統計，每個利用者利用手工查詢工人調配檔案，平均需查35.5卷、翻閱1770件調配證、犧牲3個小時時間才能查到屬于自己的那一份檔案。有一位下崗職工花了六天時間，翻閱760卷、3萬多件調配證，才找到有自己名字的那一份。利用現代化手段，開展企業職工檔案數字化工作被提上最緊迫的日程。

長春市檔案館僅用45天工作日就完成115萬工人調配檔案數據錄入任務，極大地方便了企業職工查找檔案。為了讓利用者在“查到”的同時，更快速地“拿到”，長春市檔案館還創新了“三個替代”的利用工作方式，即網絡檢索替代手工檢索，數字檔案替代紙質檔案，網絡打印替代原件復印。在檔案原件不出庫的情況下，幾分鐘內即可完成整個“調檔”“出證”的流程。

長春市勞動就業局為檔案管理中心利用科技手段實現接收、歸檔、微機錄入、數據庫查詢同步進行，當天接收的檔案當天錄入微機，當天就可進行信息查詢。這種巧妙的鏈式管理方法，使工作效率有了明顯提高。

長春市社保局退休人員檔案管理中心已建立電子檔案68638卷，年平均為群眾提供檔案查詢數約占庫存檔案數的25％。

今年長春市又實施了區域內館藏信息遠程共享工程，即將長春市檔案館與10個縣(市)區綜合檔案館的民生檔案數據進行整合和交換，實現了“互通有無、互換數據、互開證明”。這樣只要在館藏范圍內，利用者在首訪的檔案館就能查到所需信息，并可異地開具檔案證明。這種“只進一個館就OK”的方式，使查找企業職工檔案將會更加便捷，減少了利用者往返奔波之苦

樹立形象：打造陽光服務窗口

服務是檔案工作的永久主旋律，長春市企業職工檔案管理部門始終把為企業、為企業職工做好服務作為工作的出發點和落腳點，不斷提升服務質量，讓窗口服務充滿人性化、灑滿“陽光”。

長春市社保局檔案管理中心為企業移交檔案建起“綠色通道”，企業移交檔案可以提前進行電話預約，同時開展不間斷的業務咨詢，對破產企業、特困下崗職工可以特事特辦，免收服務費。

2009年明，公交集團為其單位2000多名退休職工辦理醫療保險，通知這些退休人員到檔案中心復印檔案材料，一時間這些退休職工全部擁至檔案中心。時值盛夏，天氣炎熱，加上這些退休職工年紀都偏大，在排隊等候過程中有一些老人由于體力不支幾乎暈倒。面對此景，檔案中心領導立刻聯系公交集團，建議其統一提供職工名冊為退休職工辦理佐證材料，以免去這些年邁老人東奔西走、舟車勞頓之苦。公交集團即刻派出工作人員來到檔案中心，以單位的名義為其職工辦理相關手續。原本需要冒酷暑排長隊的退休職工高興極了，連連稱贊檔案中心為企業職工辦了實事。

長春市勞動就業局在辦公場所緊張的情況下為檔案管理中心設置了通透式服務大廳，每日來查檔、交接檔案的企業和個人絡繹不絕、人頭攢動，一位姓解的檔案員說：“我們窗口接待日均七八十人，在辦理企業職工再就業及退休手續查檔高峰時，我們每天要接待企業職工200人左右。”“中心的服務態度很好，檔案存在這兒，我放心，今年在辦理退休手續時發現我的戶口和身份證用名不一致，是中心的同志幫我查找檔案開具證明材料。”一位叫鄒鐘裕的企業職工開心地對筆者說。