財(cái)政資金和自有資金的區(qū)別精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇財(cái)政資金和自有資金的區(qū)別，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

關(guān)鍵詞:農(nóng)業(yè)科技園區(qū);PPP;融資模式;引導(dǎo)基金;資金杠桿;社會(huì)資本

2017年“中央一號(hào)”文件重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”工作的抓手、平臺(tái)和載體建設(shè)，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)就是其中重要一環(huán)，通過(guò)園區(qū)建設(shè)匯集資金、科技、人才、項(xiàng)目等要素，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)三產(chǎn)融合，加快推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。但在園區(qū)建設(shè)過(guò)程中，建設(shè)資金缺乏、來(lái)源單一等因素嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，也無(wú)法發(fā)揮推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的載體作用。因此，有必要對(duì)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的融資難題進(jìn)行深入研究。目前，國(guó)外對(duì)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的融資問(wèn)題研究較少，主要是針對(duì)中小企業(yè)融資問(wèn)題進(jìn)行研究。在已有的研究結(jié)果中，國(guó)外學(xué)者側(cè)重從完善市場(chǎng)機(jī)制的角度來(lái)研究中小企業(yè)融資體系建設(shè)問(wèn)題［1－2］。國(guó)內(nèi)對(duì)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資的研究主要集中在制約因素分析和創(chuàng)新融資體系構(gòu)建這兩方面。在已有的融資體系構(gòu)建研究中，有學(xué)者強(qiáng)調(diào)應(yīng)在園區(qū)建設(shè)過(guò)程中引入風(fēng)險(xiǎn)資本［3－4］，有學(xué)者從直接和間接金融市場(chǎng)等不同角度構(gòu)建了園區(qū)融資體系［5－8］，但上述研究更多強(qiáng)調(diào)政府在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)中的資金主導(dǎo)地位，較少?gòu)募兪袌?chǎng)角度或政府與市場(chǎng)結(jié)合的角度進(jìn)行構(gòu)建。因此，筆者嘗試從政府和市場(chǎng)結(jié)合的角度出發(fā)，整合資金，借助PPP模式，構(gòu)建農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資模式，用于解決園區(qū)融資難問(wèn)題。已有的關(guān)于農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資的研究主要涉及兩方面，一是園區(qū)建設(shè)過(guò)程中涉及的融資問(wèn)題，二是園區(qū)內(nèi)科技企業(yè)的融資問(wèn)題。筆者重點(diǎn)針對(duì)園區(qū)建設(shè)所需資金問(wèn)題進(jìn)行研究。

1農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資中存在的問(wèn)題

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)是集農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化和特色技術(shù)示范，以及服務(wù)農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展于一身的載體［9］，其運(yùn)行機(jī)制為“政府指導(dǎo)、企業(yè)運(yùn)作、中介參與、農(nóng)民受益”［10］。這就使得農(nóng)業(yè)科技園區(qū)具有混合組織特性，既要滿足園區(qū)自身的利益目標(biāo)又要滿足一定的公益性目標(biāo)［11］。正是這種混合特性，使得其運(yùn)營(yíng)難度增大，降低了其對(duì)資金的吸引程度。目前，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)資金供給主體包括政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)和其他組織，涉及到的問(wèn)題主要集中在以下幾點(diǎn)。首先，從政府角度來(lái)看，財(cái)政支持力度不足。在國(guó)家級(jí)和省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)中，都有一定的財(cái)政撥款，但資金量相對(duì)較少，且投入方式比較粗放，缺乏針對(duì)性，存在“大水漫灌”“天女散花”的現(xiàn)象;同時(shí)這些財(cái)政資金多作為園區(qū)建設(shè)前期的啟動(dòng)資金，并沒(méi)有通過(guò)一定的市場(chǎng)機(jī)制(如園區(qū)引導(dǎo)基金等)發(fā)揮其引導(dǎo)作用和杠桿效應(yīng)。此外，政府的支持更多體現(xiàn)在對(duì)農(nóng)村土地使用的優(yōu)惠政策上，雖然可在一定程度上降低園區(qū)建設(shè)成本，但這種土地僅可使用不能用來(lái)抵押，無(wú)法解決園區(qū)后續(xù)建設(shè)資金不足問(wèn)題。其次，從傳統(tǒng)金融機(jī)構(gòu)角度來(lái)看，園區(qū)建設(shè)缺少抵押資產(chǎn)，傳統(tǒng)融資渠道狹窄。農(nóng)業(yè)科技園區(qū)缺少有效的抵押資產(chǎn)(由于農(nóng)村土地所有制問(wèn)題，無(wú)法進(jìn)行抵押)，且收回投資周期長(zhǎng)，因此傳統(tǒng)商業(yè)銀行和政策性銀行無(wú)法提供大規(guī)模的貸款支持，即便支持，資金數(shù)額相對(duì)較小、期限較短、利率相對(duì)較高。再次，從企業(yè)或其他組織(如涉農(nóng)高?；蚩蒲性核?角度來(lái)看，園區(qū)建設(shè)規(guī)模較大，企業(yè)或其他組織很難獨(dú)自承擔(dān)建設(shè)費(fèi)用。另外，盡管園區(qū)遵循市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，但由于農(nóng)業(yè)科技園區(qū)具有一定公益性目標(biāo)［12］，使得其在運(yùn)作過(guò)程中無(wú)法完全按照市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，盈利效率下降，降低了企業(yè)投資意愿;同時(shí)，盡管政府在園區(qū)建設(shè)中投入的財(cái)政資金有限，但并不想喪失其對(duì)園區(qū)的“引導(dǎo)權(quán)”，表現(xiàn)出來(lái)的就是政府的控制力和其出資規(guī)模不匹配，這種不匹配也一定程度上抑制了企業(yè)的投資意愿。最后，由于園區(qū)的特殊性質(zhì)，其他融資渠道，如上市、發(fā)行債券等形式尚難以大規(guī)模開(kāi)展。因此，在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)中引入PPP融資模式恰恰可以解決上述問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)其“政府引導(dǎo)，企業(yè)投入，市場(chǎng)化運(yùn)作”的初衷。

2引入社會(huì)資本的PPP項(xiàng)目融資模式的引入

PPP模式表面上跟現(xiàn)有的園區(qū)融資模式非常類似，都是政府和社會(huì)資本的合作，但兩者之間有本質(zhì)的區(qū)別，即PPP模式具有三大特征:伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)［12］。在農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)中引入PPP模式有利于協(xié)調(diào)各方關(guān)系，建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，推進(jìn)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)健康發(fā)展。

2．1構(gòu)建思路

著力于解決現(xiàn)有農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資過(guò)程中的瓶頸問(wèn)題，調(diào)動(dòng)各方投資主體的積極性，基于利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作機(jī)制，確立共同目標(biāo)，促使政府和企業(yè)形成伙伴關(guān)系，以期實(shí)現(xiàn)各自追求(在共同目標(biāo)下，私營(yíng)部門是以此目標(biāo)來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)自身利益的追求，而公共部門則是以此目標(biāo)實(shí)現(xiàn)其對(duì)公共福利的追求)，進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村科技創(chuàng)新，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化與示范，促進(jìn)農(nóng)民增收和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2．2構(gòu)建原則

伙伴關(guān)系是前提。堅(jiān)持政府與企業(yè)間的合作，以合作為基礎(chǔ)，堅(jiān)持契約精神、法制意識(shí)和平等意識(shí)，利用雙方異質(zhì)資源的互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建積極的合作關(guān)系，實(shí)現(xiàn)公平和效率目標(biāo)的平衡。利益共享是基礎(chǔ)。PPP項(xiàng)目中政府與企業(yè)的合作并不是簡(jiǎn)單的利潤(rùn)分享。這里的利益分享除包括分享企業(yè)等私人部門和機(jī)構(gòu)獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資回報(bào)，還包括分享PPP項(xiàng)目的社會(huì)成果(非金錢回報(bào))。因此，在PPP項(xiàng)目中，既要兼顧私人部門的利益需求，還要控制其可能出現(xiàn)的高利潤(rùn)。風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)是關(guān)鍵。堅(jiān)持風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)相當(dāng)于創(chuàng)建了一種約束機(jī)制，有利于克服政府和企業(yè)在園區(qū)建設(shè)中規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并轉(zhuǎn)嫁給對(duì)方的情況，有利于提高項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理能力，有助于改善園區(qū)融資供給質(zhì)量和效率［13］。

2．3運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)PPP融資模式遵循市場(chǎng)規(guī)律運(yùn)作，具體運(yùn)行流程如下。第一步，建立農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展引導(dǎo)基金。整合地方涉農(nóng)科技資金，結(jié)合農(nóng)業(yè)科技園區(qū)財(cái)政建設(shè)資金共同組成農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展引導(dǎo)基金，按照市場(chǎng)化方式運(yùn)作，是下一步杠桿效應(yīng)放大的基礎(chǔ)(圖1中①部分)。第二步，財(cái)政資金杠桿放大。利用已經(jīng)成立的農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展引導(dǎo)基金作為抵押，向商業(yè)銀行或政策性銀行進(jìn)行融資，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金杠桿放大效應(yīng)(圖1中②部分)。第三步，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)過(guò)程(PPP開(kāi)發(fā)項(xiàng)目)。把經(jīng)過(guò)放大后的財(cái)政資金和社會(huì)資本(包括企業(yè)自有資金和企業(yè)融資部分)共同注入到農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的建設(shè)中，按出資比例進(jìn)行權(quán)責(zé)劃分。農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展引導(dǎo)基金和社會(huì)資本兩方共同構(gòu)成了PPP項(xiàng)目的初始投資資金(圖1中③、④部分)。第四步，農(nóng)業(yè)科技園區(qū)運(yùn)營(yíng)過(guò)程。以社會(huì)資本為主體，按照市場(chǎng)化機(jī)制，運(yùn)營(yíng)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，獲得收益可分成兩部分，一部分是產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)收益，由社會(huì)資本和園區(qū)引導(dǎo)基金共同獲得，按投資比例分成;另一部分包括租金和利息，租金主要用來(lái)支付園區(qū)建設(shè)占用農(nóng)民土地的租金，利息主要用來(lái)支付向金融機(jī)構(gòu)借貸資金的報(bào)酬(圖1中⑤～⑨部分)。最后，支持園區(qū)企業(yè)，帶動(dòng)周邊產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。農(nóng)業(yè)科技園區(qū)發(fā)展引導(dǎo)基金利用獲得的收益給園區(qū)內(nèi)企業(yè)提供優(yōu)惠資金供給，并支持周邊農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)、帶動(dòng)、輻射效應(yīng)(圖1中⑩部分)。

2．4保障措施

保持政策的持續(xù)支持。穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政投入增長(zhǎng)機(jī)制，確保各級(jí)財(cái)政投入逐年加大，整合涉農(nóng)科技資金以PPP融資模式重點(diǎn)支持國(guó)家級(jí)、省級(jí)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，解決農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資瓶頸問(wèn)題。提升科技管理部門內(nèi)部協(xié)作，做好相關(guān)政策銜接，只要能對(duì)園區(qū)融資提供咨詢、人才支持的政策都可以融入進(jìn)來(lái)，真正體現(xiàn)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)在農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域的載體、平臺(tái)作用。建立完善的信用擔(dān)保機(jī)制。借助地方城市建設(shè)投資公司，建立農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資擔(dān)保體系，創(chuàng)新?lián)７绞?，提高?dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資的擔(dān)保能力和積極性，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)的信貸支持力度，形成政府、銀行、擔(dān)保公司及企業(yè)多元參與的信貸風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)科技保險(xiǎn)服務(wù)。在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，涉農(nóng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)根據(jù)農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)特點(diǎn)，探索涉農(nóng)保險(xiǎn)資金參與農(nóng)業(yè)科技園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的方式方法。積極進(jìn)行產(chǎn)品創(chuàng)新和應(yīng)用試點(diǎn)，積累大規(guī)模農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)的投保經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步拓寬農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)領(lǐng)域，也可有效降低農(nóng)業(yè)科技園區(qū)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。

3結(jié)語(yǔ)

農(nóng)業(yè)科技園區(qū)PPP融資模式的構(gòu)建有利于財(cái)政資金集中力量辦大事，提高財(cái)政資金使用效率，對(duì)周邊農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民致富的輻射、帶動(dòng)效果顯著;有利于解決農(nóng)業(yè)科技園區(qū)融資難問(wèn)題，通過(guò)政府與企業(yè)合作，引入市場(chǎng)機(jī)制，撬動(dòng)社會(huì)資本向農(nóng)業(yè)農(nóng)村流動(dòng)，有效緩解政府財(cái)政資金不足的情況;有利于園區(qū)管理機(jī)制的創(chuàng)新，PPP模式可有效解決農(nóng)業(yè)科技園區(qū)混合組織特性所帶來(lái)的管理難題，通過(guò)確立政府、企業(yè)的共同目標(biāo)，以利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)兩者合作上的伙伴關(guān)系，有效調(diào)動(dòng)雙方積極性，發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)運(yùn)營(yíng)效率的提高和項(xiàng)目質(zhì)量的提升。

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篇2

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施 BT 產(chǎn)業(yè)投資基金 模式

中圖分類號(hào)：F832.48 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）05-172-02

中國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速持續(xù)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展使國(guó)內(nèi)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求日益增加，由政府主導(dǎo)、以財(cái)政支持、以銀行信貸為主的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式已面臨日益嚴(yán)峻的壓力和挑戰(zhàn)，遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城市發(fā)展的需要。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，BT、BOT、產(chǎn)業(yè)投資基金等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式出現(xiàn)并不斷衍生創(chuàng)新，為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資提供了新方向和新思路。

一、BT建設(shè)模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用

1.BT建設(shè)模式特征。近年來(lái)BT建設(shè)模式愈發(fā)廣泛地應(yīng)用于市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，例如北京地鐵奧運(yùn)支線工程、深圳地鐵五號(hào)線工程、佛山市政基礎(chǔ)設(shè)施工程等。BT建設(shè)模式是由政府或其授權(quán)單位作為BT項(xiàng)目發(fā)起人通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式確定項(xiàng)目投資人并與其簽署相關(guān)協(xié)議，并由該投資人根據(jù)招投標(biāo)要求組建項(xiàng)目公司承擔(dān)投資、融資和建設(shè)，項(xiàng)目竣工后移交并向BT項(xiàng)目發(fā)起人分期收回對(duì)價(jià)的一種項(xiàng)目融資建設(shè)模式。每個(gè)項(xiàng)目中BT建設(shè)模式具體運(yùn)作不盡相同，但它們具備一些共同優(yōu)點(diǎn)和特征。一是有效緩解公益性項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政壓力；二是市場(chǎng)化運(yùn)作方式有助于提升建設(shè)效率；三是合同法律關(guān)系復(fù)雜，考驗(yàn)業(yè)主協(xié)調(diào)能力。

2.BT模式潛在投資建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。由于BT建設(shè)模式下項(xiàng)目投資額巨大、技術(shù)復(fù)雜、建設(shè)和資金回收時(shí)間較長(zhǎng)等特點(diǎn)，致使項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中帶有一定的經(jīng)濟(jì)技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。眾多專家和學(xué)者對(duì)BT建設(shè)模式風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別分類和風(fēng)險(xiǎn)防范做出系列專題研究，周磊和周正康對(duì)BT建設(shè)模式項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了分析，按照風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)傇瓌t提出了預(yù)防和控制措施{1}。王耀輝和馬榮國(guó)在構(gòu)建BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，提出模糊綜合評(píng)價(jià)分析模型法以衡量BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)。{2}

作為寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的發(fā)起人，基于BT項(xiàng)目發(fā)起人或業(yè)主的視角更為關(guān)注BT項(xiàng)目投資人的投資能力和工程管理能力風(fēng)險(xiǎn)。在大型城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)中，僅僅依靠BT項(xiàng)目投資人自有資金難以保障項(xiàng)目如期建設(shè)的巨額資金投入，BT項(xiàng)目投資人往往通過(guò)銀行貸款等再融資推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目投資人的再融資能力成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵影響因素，融資能力不足不僅會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目投資人資金鏈緊張，甚至?xí)?dǎo)致BT建設(shè)項(xiàng)目擱置并抑制項(xiàng)目公益性社會(huì)效益的發(fā)揮。在項(xiàng)目管理能力方面，雖然BT項(xiàng)目業(yè)主的投融資和施工建設(shè)工作轉(zhuǎn)移至BT項(xiàng)目投資人，但為了防止BT模式下項(xiàng)目投資人及其他參與單位在建設(shè)中以次充好降低工程質(zhì)量，還必須對(duì)項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施嚴(yán)格的流程監(jiān)管，以防范工程質(zhì)量領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)。正是鑒于BT建設(shè)項(xiàng)目投資人存在的上述風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，在杭州灣新區(qū)項(xiàng)目招投標(biāo)設(shè)計(jì)時(shí)業(yè)主方創(chuàng)新性提出引入產(chǎn)業(yè)投資基金，在拓寬建設(shè)資金來(lái)源的同時(shí)，利用產(chǎn)業(yè)基金的專業(yè)性以防范BT建設(shè)項(xiàng)目投資人引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。

二、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金參與BT建設(shè)的必要性

（一）基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金概況及國(guó)內(nèi)外運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)

產(chǎn)業(yè)投資基金是投資基金和產(chǎn)業(yè)投資的有機(jī)融合體，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金是產(chǎn)業(yè)投資基金與城市基礎(chǔ)設(shè)施融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)相融合的一種資本運(yùn)營(yíng)模式和金融制度創(chuàng)新?；A(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金通過(guò)一系列的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)吸納和集聚民間資本和社會(huì)資金，引導(dǎo)民資進(jìn)入具有一定的壟斷性質(zhì)的城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，并在合適的時(shí)機(jī)通過(guò)各類退出方式實(shí)現(xiàn)資本增值收益。

20世紀(jì)70年代起歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家開(kāi)始探索發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，進(jìn)一步降低政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資，使有限的財(cái)政資金發(fā)揮更大效益提供更多的社會(huì)服務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)積極嘗試和探索產(chǎn)業(yè)基金投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，2009年光大控股與澳大利亞麥格理銀行共同組建光大麥格理基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金，2012年3月全國(guó)工商聯(lián)發(fā)起城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金，都是借助基金平臺(tái)引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金進(jìn)入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

（二）杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)投資基金模式構(gòu)建

1.杭州灣模式發(fā)起設(shè)立背景。

（1）最大限度破解工期約束。寧波杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT項(xiàng)目直接服務(wù)于上海大眾汽車浙江寧波基地及其周邊零部件配套企業(yè)，項(xiàng)目必須在上海大眾汽車浙江寧波基地量產(chǎn)前投入使用。采用傳統(tǒng)BT建設(shè)模式由于涉及到項(xiàng)目投資人向銀行金融機(jī)構(gòu)再融資需求，銀行要進(jìn)行BT項(xiàng)目公司信用等級(jí)評(píng)定和授信調(diào)查、審查、落實(shí)抵押擔(dān)保等措施致使融資流程相對(duì)較長(zhǎng)，難以在時(shí)效上滿足項(xiàng)目建設(shè)需要。引入產(chǎn)業(yè)投資基金作為項(xiàng)目公司資金來(lái)源有利于加快融資進(jìn)程，滿足項(xiàng)目建設(shè)的時(shí)間緊、任務(wù)重的要求。

（2）緩解財(cái)政時(shí)序錯(cuò)配壓力。從基礎(chǔ)設(shè)施投資與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的對(duì)比看，無(wú)論是全部基礎(chǔ)設(shè)施投資、還是與地方政府融資平臺(tái)相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施投資的增長(zhǎng)速度，都大大高于同期GDP的名義增長(zhǎng)速度。{3}杭州灣新區(qū)亦不例外，隨著近年來(lái)一系列道路、水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度的加大，短期內(nèi)新區(qū)財(cái)政面臨著暫時(shí)性建設(shè)資金短缺，借助BT+產(chǎn)業(yè)投資基金的創(chuàng)新模式，合理疏導(dǎo)富庶的江浙民間資本和社會(huì)資金投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，緩解新區(qū)財(cái)政資金需求與盈余的時(shí)間錯(cuò)配產(chǎn)生的財(cái)政緊張局面。

（3）突破傳統(tǒng)銀行債權(quán)融資壓力。受宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策下地方政府融資平臺(tái)貸款收緊影響，借助產(chǎn)業(yè)基金渠道引導(dǎo)民間資本和社會(huì)資金參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅有利于產(chǎn)業(yè)基金的穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)，而且能夠在銀行和地方政府融資平臺(tái)之間有效建立防火墻和隔離帶，突破了銀監(jiān)會(huì)清理和限制政府融資平臺(tái)貸款的政策約束。BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式秉承基金股權(quán)投資特性并有效發(fā)揮市場(chǎng)配置資源優(yōu)勢(shì)，BT項(xiàng)目發(fā)起人、投資人和項(xiàng)目公司均無(wú)需提供任何融資抵押擔(dān)保措施，亦無(wú)需杭州灣新區(qū)提供財(cái)政兜底承諾。

2.杭州灣模式運(yùn)營(yíng)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)。杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施BT+產(chǎn)業(yè)基金模式中基金總規(guī)模35億元，第一階段總認(rèn)繳出資額8.3億元，首期認(rèn)繳出資1.6億元，產(chǎn)業(yè)基金以有限合伙企業(yè)的形式發(fā)起設(shè)立并構(gòu)建項(xiàng)目資金池。BT項(xiàng)目發(fā)起人按照基金規(guī)模20%的比例出資，BT項(xiàng)目發(fā)起人發(fā)起并參與產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作有利于充分發(fā)揮政府資金的引導(dǎo)示范作用，保持政府必要的調(diào)控能力。其余絕大部分資金充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，由江浙地區(qū)民間資本和社會(huì)資金出資，并由專業(yè)基金管理公司作為基金執(zhí)行合伙人負(fù)責(zé)基金運(yùn)作管理。

杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金投資并控股BT項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司可向銀行申請(qǐng)市場(chǎng)化再融資進(jìn)一步放大財(cái)務(wù)杠桿。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金的創(chuàng)新模式優(yōu)化設(shè)計(jì)可以有效控制地方政府信用額度超額投放，突破政府融資平臺(tái)貸款限制并有效降低信用風(fēng)險(xiǎn)。BT項(xiàng)目發(fā)起人以項(xiàng)目業(yè)主和產(chǎn)業(yè)基金投資人的雙重身份全流程參與項(xiàng)目建設(shè)，有效強(qiáng)化項(xiàng)目資金運(yùn)用和工程建設(shè)方面的監(jiān)督管理。

三、杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金模式的創(chuàng)新與特色

1.開(kāi)放滾動(dòng)的產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式不同于傳統(tǒng)的銀行項(xiàng)目貸款的貸款額度固定、貸款期限固定、資金使用固定，它以基金規(guī)?？蓾L動(dòng)發(fā)展、投資方可中途增加、基金投向不局限于單個(gè)項(xiàng)目的多重滾動(dòng)方式令人耳目一新。首先，基金可以視項(xiàng)目情況調(diào)整規(guī)模實(shí)施滾動(dòng)發(fā)展，歷經(jīng)多個(gè)階段分層次梯度發(fā)行募集，最終規(guī)?？蛇_(dá)35億元。其次，基金投資方可中途加入或退出，根據(jù)項(xiàng)目投資和資金募集情況各投資方可分階段追加或減少對(duì)基金的出資額，各投資人按照其實(shí)繳出資時(shí)間參與基金投資項(xiàng)目的收益分配。再次，基金不局限于單個(gè)項(xiàng)目或特定項(xiàng)目，在投資期限內(nèi)可參與杭州灣新區(qū)內(nèi)新的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資，實(shí)現(xiàn)基金的多重滾動(dòng)開(kāi)發(fā)。

2.產(chǎn)業(yè)投資基金控股BT項(xiàng)目公司。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式以集中投資絕對(duì)控股的投資策略區(qū)別于傳統(tǒng)私募股權(quán)基金分散投資參股為主的投資范式，通過(guò)產(chǎn)業(yè)基金投資控股BT建設(shè)項(xiàng)目公司，能夠避免作為小股東所承受的信息不對(duì)稱、無(wú)法控制分配政策等風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)充分發(fā)揮基金管理人專業(yè)穩(wěn)定的基金運(yùn)營(yíng)管理能力，在同等競(jìng)爭(zhēng)條件下通過(guò)創(chuàng)新模式使投資更加公開(kāi)、公正、透明以及更加市場(chǎng)化，有利于進(jìn)一步降低資金使用成本和BT建設(shè)商務(wù)成本，并且杜絕政府直接投融資引發(fā)的財(cái)政資金運(yùn)作效率不足及相關(guān)道德風(fēng)險(xiǎn)，

3.基金和BT項(xiàng)目同步雙重管理。在傳統(tǒng)BT模式的理念下，BT工程竣工移交給相關(guān)單位之前，BT項(xiàng)目承辦人對(duì)BT工程具有絕對(duì)的控制權(quán)，BT項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)項(xiàng)目的控制較弱。{4}杭州灣新區(qū)模式中項(xiàng)目業(yè)主以BT項(xiàng)目發(fā)起人和基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金投資人雙重身份參與整個(gè)項(xiàng)目全程運(yùn)作，并具有項(xiàng)目設(shè)計(jì)、監(jiān)理單位委托等重大事項(xiàng)的決策權(quán)。另外，產(chǎn)業(yè)基金執(zhí)行合伙人在管理基金的同時(shí)直接管理BT工程建設(shè)，完全的市場(chǎng)化機(jī)制在投資管理、概預(yù)算、項(xiàng)目管理、資金支付、工程技術(shù)方面發(fā)揮了第三方監(jiān)管作用，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)BT模式單一監(jiān)管的不足，使之有利于尋求項(xiàng)目成本、時(shí)間、資源和質(zhì)量四要素的最優(yōu)均衡。

4.借助民資拓展建設(shè)資金來(lái)源。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有一定的壟斷性且需要專業(yè)管理，對(duì)于普通投資者而言進(jìn)入這一領(lǐng)域門檻極高，普通投資者難以分享中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中基礎(chǔ)設(shè)施高速增長(zhǎng)帶來(lái)的收益。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式使廣大閑散投資者能夠通過(guò)基金渠道參與具有穩(wěn)定和較好收益的基礎(chǔ)設(shè)施投資，并通過(guò)股權(quán)投資于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目公司，結(jié)合項(xiàng)目公司的再融資可實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金10余倍的財(cái)務(wù)杠桿放大作用。通過(guò)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式在疏導(dǎo)民間資本同時(shí)有效探索國(guó)資和民資在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)合，促進(jìn)了城市建設(shè)和社會(huì)的公平分配。

四、杭州灣模式的繼續(xù)探索及應(yīng)用前景

1.拓展產(chǎn)業(yè)基金上市退出模式。杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式采用傳統(tǒng)回購(gòu)的退出方式，產(chǎn)業(yè)基金作為BT項(xiàng)目公司股東分享紅利，退出方式較為狹窄，盈利模式簡(jiǎn)單。基礎(chǔ)設(shè)施的投資一般很難在短期獲得巨額回報(bào)，而必須通過(guò)長(zhǎng)期的建設(shè)和專業(yè)的管理逐步實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)。{5}本著長(zhǎng)期持有并運(yùn)營(yíng)產(chǎn)業(yè)基金的角度考慮，為了滿足投資者對(duì)基金流動(dòng)性的需求，可借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)在基金設(shè)立一段時(shí)間后將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)基金本身上市而非建設(shè)項(xiàng)目上市，從而為基金投資者拓寬退出渠道并實(shí)現(xiàn)盈利機(jī)會(huì)，另一方面公開(kāi)市場(chǎng)的開(kāi)放性極大程度上拓展了項(xiàng)目的資金籌措能力。

2.BT回購(gòu)成本的合理設(shè)置。BT項(xiàng)目回購(gòu)價(jià)款和回購(gòu)策略很大程度上取決于項(xiàng)目發(fā)起人的融資成本。融資成本首先體現(xiàn)在項(xiàng)目發(fā)起人對(duì)BT項(xiàng)目的回購(gòu)價(jià)格與BT項(xiàng)目實(shí)際造價(jià)間的差額部分，其次為項(xiàng)目發(fā)起人支付的BT投資期和建設(shè)期的利息費(fèi)用。在BT項(xiàng)目的招標(biāo)和商務(wù)談判階段，原則上應(yīng)以批準(zhǔn)的項(xiàng)目概算下浮一定比例報(bào)政府批準(zhǔn)后作為工程招標(biāo)控制價(jià)，在業(yè)主給予項(xiàng)目投資人投資收益固定回報(bào)的利息費(fèi)用時(shí)，應(yīng)重點(diǎn)預(yù)測(cè)銀行同期貸款利率的年浮動(dòng)趨勢(shì)與宏觀經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)， 并與投資方談判商定。{6}

3.融資租賃繼續(xù)盤活固定資產(chǎn)。融資租賃作為一種現(xiàn)融資方式，能夠通過(guò)融物的方式實(shí)現(xiàn)融資目的，拓寬承租人的融資渠道，為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資提供了又一新方向。對(duì)于杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式建成并回購(gòu)的基礎(chǔ)設(shè)施可以探索售后回租的方式，采用融資租賃能夠盤活已投入的固定資產(chǎn)，有效釋放政府前期投入的財(cái)政資金，并且用于固定資產(chǎn)的再投資。通過(guò)融資租賃放大政府的投資規(guī)模和投資乘數(shù)效應(yīng)，將有限的財(cái)政資金發(fā)揮最大的效用，進(jìn)一步提高財(cái)政資金的使用效率。{7}

同比傳統(tǒng)模式下城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，杭州灣新區(qū)BT+產(chǎn)業(yè)基金創(chuàng)新模式僅在成本控制方面的比較優(yōu)勢(shì)已初現(xiàn)端倪，隨著項(xiàng)目滾動(dòng)開(kāi)發(fā)基金二期、三期成本領(lǐng)先優(yōu)勢(shì)將得以進(jìn)一步鞏固。杭州灣模式推動(dòng)了寧波基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理體制創(chuàng)新改革，實(shí)現(xiàn)了政府、企業(yè)、銀行、民間資本和社會(huì)資金多方受益、合作共贏的新局面，有利于形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的高效運(yùn)作和可持續(xù)來(lái)源，為杭州灣新區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了全新思路并具有在更大范圍內(nèi)推廣的現(xiàn)實(shí)意義。

注釋：

{1}周磊，周正康.市政項(xiàng)目的BT融資風(fēng)險(xiǎn)的防范和控制研究[J].現(xiàn)代管理科學(xué)，2004（9）：108-109

{2}王耀輝，馬榮國(guó).基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)BT項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)模糊評(píng)價(jià)[J].交通運(yùn)輸工程學(xué)報(bào)，2009（9）：103-107

{3}劉勇.中國(guó)地方政府及融資平臺(tái)債務(wù)問(wèn)題研究[M].北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2012

{4}陳湘生，容建華等.BT模式在深圳地鐵5號(hào)線工程中的應(yīng)用與創(chuàng)新[J].鐵道建筑，2012（3）：P135-138

{5}蔡志洲，何小峰.澳大利亞產(chǎn)業(yè)基金的發(fā)展及對(duì)中國(guó)的啟示[J].經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊，2007（5）：50-53

{6}嚴(yán)玲，趙華，楊苓剛.BT建設(shè)模式下回購(gòu)總價(jià)的確定及控制策略研究[J].財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2009（12）：75-81

{7}譚向東.基礎(chǔ)設(shè)施融資租賃（實(shí)務(wù)）[M].北京：中信出版社，2011

篇3

1998年以來(lái)，作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策主要措施之一的國(guó)債投資在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，有效抵御了亞洲金融危機(jī)，保持了經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，成功進(jìn)行了一次反周期宏觀調(diào)整。

在西部，作為國(guó)債投資的重點(diǎn)地區(qū)也同樣取得了巨大成效，有力地推動(dòng)了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的順利實(shí)施。以陜西省為例，自1998年到2002年五年間，國(guó)家安排的國(guó)債項(xiàng)目涉及農(nóng)林水利、生態(tài)建設(shè)、技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級(jí)、農(nóng)村電網(wǎng)改造、教育旅游、交通通信、城市基礎(chǔ)設(shè)施等12大類626個(gè)，項(xiàng)目總投資647億元，其

務(wù)等違反“項(xiàng)目法人制”問(wèn)題。

導(dǎo)致上述這些問(wèn)題的方法具有與現(xiàn)行制度的“對(duì)抗性”，但問(wèn)題的危害性卻是嚴(yán)重的，不容我們回避。正是基于此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問(wèn)題“頑固性”和“對(duì)抗性”的成因，試圖從一個(gè)側(cè)面反映我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用中存在的具有共性的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性政策建議。

二、我國(guó)當(dāng)前國(guó)債資金管理使用問(wèn)題成因的理論分析

國(guó)債資金是重要的財(cái)政資金，國(guó)債項(xiàng)目是政府主導(dǎo)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措，是一項(xiàng)強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)手段。而衡量這一經(jīng)濟(jì)手段的的效果如何，國(guó)債資金使用效率和相關(guān)管理制度的有效性是重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。

1.在現(xiàn)行制度安排下，各級(jí)政府間或政府與項(xiàng)目建設(shè)單位間對(duì)國(guó)債項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

國(guó)債項(xiàng)目作為國(guó)家實(shí)施積極財(cái)政政策的重要措施具有兩層涵義、三個(gè)特點(diǎn)。兩層涵義：一是國(guó)債投資，二是項(xiàng)目建設(shè)。國(guó)債投資作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要政策工具，通過(guò)“投資乘數(shù)”作用調(diào)節(jié)積累與消費(fèi)，促進(jìn)兩者比例關(guān)系合理化；調(diào)節(jié)投資結(jié)構(gòu)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化；調(diào)節(jié)社會(huì)總需求，促進(jìn)社會(huì)總供給與總需求在總量和結(jié)構(gòu)上的平衡等，因而具有“宏觀”意義，目的是調(diào)控國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。項(xiàng)目建設(shè)則是作為國(guó)債投資的載體或途徑，一方面完成國(guó)債投資，具體實(shí)現(xiàn)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的目的；另一方面完成項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目本身的社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能，因而具有“微觀”意義。正因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目所具有“宏觀”與“微觀”雙重意義，國(guó)債政策被世界各國(guó)普遍認(rèn)為是調(diào)控經(jīng)濟(jì)最穩(wěn)妥、有效的財(cái)政工具。而在國(guó)債投資的實(shí)踐中，要想使國(guó)債政策達(dá)到預(yù)期目的，還必須遵循國(guó)債投資的三個(gè)特點(diǎn)：即國(guó)債項(xiàng)目的公共性、投資性、基礎(chǔ)性。公共性，要求國(guó)債項(xiàng)目應(yīng)以提供公共需求為目的，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)滿足個(gè)人或局部需求；投資性，要求通過(guò)國(guó)債項(xiàng)目的具體實(shí)施，合理發(fā)揮投資“乘數(shù)效應(yīng)”，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，反對(duì)只強(qiáng)調(diào)局部利益最大化的錯(cuò)誤行為；基礎(chǔ)性，要求國(guó)債項(xiàng)目具有為全國(guó)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的特性，反對(duì)短期行為、近期效益[1].

但在現(xiàn)行國(guó)債投資的制度安排下，下一級(jí)政府以及項(xiàng)目建設(shè)單位比較容易將國(guó)債項(xiàng)目看成是單純的項(xiàng)目建設(shè)，一個(gè)現(xiàn)實(shí)的資金來(lái)源。因此，“重項(xiàng)目建設(shè)，輕國(guó)債投資”的觀念反映最為突出。這一錯(cuò)誤觀念違背了國(guó)債政策的基本要求，反映在國(guó)債項(xiàng)目決策上，表現(xiàn)為：（1）“追大”式?jīng)Q策，即片面追求投資規(guī)模不斷擴(kuò)大，忽視國(guó)債項(xiàng)目投資性、基礎(chǔ)性建設(shè)作用的決策，例如屢禁不止的重復(fù)建設(shè)問(wèn)題；（2）“撒胡椒面”式?jīng)Q策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”項(xiàng)目中，有許多是因?yàn)閲?guó)債項(xiàng)目配套資金比例確定不當(dāng)，致使國(guó)債項(xiàng)目因投入不足，遲遲不能建成的項(xiàng)目。這一“撒胡椒面”式?jīng)Q策雖然在形式上滿足了“公平”，但國(guó)債項(xiàng)目失去了其投資效率以及應(yīng)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，甚至造成國(guó)債資金的直接損失。同時(shí)，也“養(yǎng)成”了一些國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位以能申請(qǐng)國(guó)債資金為目的“濫報(bào)”國(guó)債項(xiàng)目，然后再以國(guó)債項(xiàng)目不斷“逼要”國(guó)債資金的“釣魚”行為。這一錯(cuò)誤觀念反映在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位上，則表現(xiàn)為對(duì)國(guó)債資金使用的“隨意性”，例如：只要國(guó)債項(xiàng)目能建成，國(guó)債資金用途就可隨意變更，或作為單位運(yùn)行資金調(diào)劑使用、或補(bǔ)充非國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)，甚至用于交納養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)金等[2-3].

2.國(guó)債項(xiàng)目管理制度滯后

在國(guó)債制度的演進(jìn)中，不同行為主體“利益”的不均衡是目前國(guó)債管理制度滯后的主要原因。集中表現(xiàn)在：

（1）項(xiàng)目立項(xiàng)決策制度滯后。國(guó)債項(xiàng)目（尤其是大中型國(guó)債項(xiàng)目）的決策模式基本沿用了“下級(jí)申報(bào)、上級(jí)審批”模式。即國(guó)債年度發(fā)行總盤子基本確定后，根據(jù)當(dāng)年的投資重點(diǎn)切塊分割到各部門，這些部門將投資額細(xì)化到所分管的各個(gè)領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的項(xiàng)目主管部門再根據(jù)其投資重點(diǎn)和方向要求地方上報(bào)有關(guān)項(xiàng)目材料，經(jīng)項(xiàng)目主管部門初審、核定總的投資估算后報(bào)各部門匯總，然后上報(bào)國(guó)家計(jì)委，計(jì)委對(duì)項(xiàng)目的主要建設(shè)內(nèi)容和投資估算進(jìn)行審核后把計(jì)劃下達(dá)到各部門。

依據(jù)國(guó)債項(xiàng)目決策程序，能否實(shí)現(xiàn)合理決策的關(guān)鍵是國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)信息是否真實(shí)、可靠（這里排除了違規(guī)違紀(jì)等的惡意決策行為）。在實(shí)際操作中，項(xiàng)目立項(xiàng)信息來(lái)自兩方面：“小項(xiàng)目”主要由項(xiàng)目單位按要求填報(bào)；一些涉及面廣、投資大的地方性項(xiàng)目按照公平、公開(kāi)的要求，由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)提供主要項(xiàng)目評(píng)估信息?！靶№?xiàng)目”由于是項(xiàng)目單位自行填報(bào)多為主觀行為，在缺乏剛性監(jiān)督的情況下其信息的真實(shí)性、客觀性無(wú)法有效保障。由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)提供項(xiàng)目評(píng)估信息的“地方性項(xiàng)目”，由于多是水利、林業(yè)、公路、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等專業(yè)性較強(qiáng)的行業(yè)；在一個(gè)地區(qū)，能為這些行業(yè)的國(guó)債項(xiàng)目提供項(xiàng)目決策信息的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)數(shù)量非常少，加之這些為數(shù)不多的中介機(jī)構(gòu)又往往與項(xiàng)目申報(bào)單位有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，甚至是一個(gè)單位的兩個(gè)部門，如：在病險(xiǎn)水庫(kù)除險(xiǎn)加固項(xiàng)目中，對(duì)水庫(kù)是否為病險(xiǎn)狀態(tài)的診斷（即國(guó)債項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)）均是由水利系統(tǒng)內(nèi)部的“中介機(jī)構(gòu)”完成（公路、林業(yè)、電力等行業(yè)也存在類似情

況）。因此，項(xiàng)目立項(xiàng)信息的真實(shí)性、客觀性就失去制度保障前提，難?？煽?。

此外，由于國(guó)債項(xiàng)目數(shù)量眾多，情況千差萬(wàn)別，項(xiàng)目選擇又必須考慮地區(qū)利益等各種關(guān)系的平衡；國(guó)債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標(biāo)準(zhǔn)，有較強(qiáng)的靈活性，在很多情況下人為因素占據(jù)了主導(dǎo)地位等因素，各方為爭(zhēng)取項(xiàng)目資金必然八仙過(guò)海，各顯神通，而多方博弈的結(jié)果，可能造成所選項(xiàng)目不符合國(guó)債投資的初衷，國(guó)債項(xiàng)目的不當(dāng)決策就在所難免。

（2）國(guó)債項(xiàng)目投融資制度滯后。在現(xiàn)行的國(guó)債項(xiàng)目投融資制度中，項(xiàng)目資金主要來(lái)自兩個(gè)渠道，即地方配套資金和國(guó)債資金；配套資金的主要來(lái)源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府調(diào)度的財(cái)政資金；按規(guī)定，國(guó)債項(xiàng)目投資構(gòu)成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)單位關(guān)聯(lián)最密切的是項(xiàng)目配套資金問(wèn)題。

作為我國(guó)國(guó)債投資政策，從總體上考慮國(guó)債投資對(duì)整個(gè)社會(huì)投資的帶動(dòng)效應(yīng)，留下一個(gè)“投資缺口”由地方資金配套投入無(wú)疑是正確的。但具體到某一國(guó)債項(xiàng)目不分地區(qū)、項(xiàng)目情況“一刀切”地執(zhí)行其結(jié)果就會(huì)有悖于國(guó)債政策的初衷，這一問(wèn)題突出表現(xiàn)在國(guó)債項(xiàng)目居多的發(fā)展中地區(qū)或行業(yè)。在這些地區(qū)或行業(yè)，具有共性的難題之一是建設(shè)資金極度稀缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方政府對(duì)投資的需求。在此情況下，解決配套資金成為項(xiàng)目單位最大的難題，項(xiàng)目單位若單靠自身財(cái)力解決，要么“杯水車薪”，要么“無(wú)米之炊”；若尋求銀行貸款，由于國(guó)債項(xiàng)目的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款；若靠政府力量解決，要么為國(guó)債項(xiàng)目向銀行提供某種“承諾”或“擔(dān)?！保凑加闷渌猛举Y金滿足國(guó)債項(xiàng)目需要。因此，這些地區(qū)或行業(yè)的單位面對(duì)“渴望已久”的國(guó)債項(xiàng)目，尤其是中長(zhǎng)期國(guó)債項(xiàng)目由于解決不好配套資金問(wèn)題而深感“無(wú)奈”，地區(qū)或行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀迫切需要投資，需要國(guó)債政策的大力支持，但因配套資金問(wèn)題只能望“資”興嘆。而這一模式使國(guó)債投資政策的初衷與結(jié)果背離，為建設(shè)資金短缺的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供資金支持的國(guó)債投資政策，由于制度規(guī)定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長(zhǎng)此以往，國(guó)家各地方間經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)因此失去平衡與協(xié)調(diào)。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡本應(yīng)是實(shí)施國(guó)債投資的原因，但結(jié)果卻進(jìn)一步加深了不平衡[4].

其負(fù)外部性還表現(xiàn)在各地為爭(zhēng)取國(guó)債項(xiàng)目而相繼采取各種虛假行為，如：虛報(bào)國(guó)債項(xiàng)目、做假賬、編造配套資金甚至違規(guī)列支項(xiàng)目資金等。在這些行為中，有相當(dāng)部分是緣自對(duì)國(guó)債項(xiàng)目渴望的“被逼無(wú)奈”之舉，但當(dāng)一些“無(wú)奈之舉”更多地成為可能時(shí)，這一模式也為欺詐行為創(chuàng)造了客觀條件。更嚴(yán)重的是當(dāng)這些虛假行為越過(guò)誠(chéng)信門檻，越來(lái)越被更多的項(xiàng)目單位認(rèn)為是一種可選擇的方法時(shí)，不要說(shuō)為國(guó)債資金使用效率擔(dān)憂，我們整個(gè)社會(huì)投資環(huán)境更令人擔(dān)憂。

（3）一些管理規(guī)定不明晰、缺乏操作性。如：“凡使用國(guó)債專項(xiàng)資金的建設(shè)項(xiàng)目必須開(kāi)設(shè)國(guó)債專項(xiàng)資金專戶，實(shí)行單獨(dú)建賬，單獨(dú)核算”的規(guī)定（注：財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)債專項(xiàng)資金撥款管理的通知》）。在現(xiàn)實(shí)中，除一些投資大、建設(shè)周期長(zhǎng)的項(xiàng)目，建設(shè)單位能夠按此規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)行外，大多數(shù)項(xiàng)目單位是有選擇執(zhí)行，如：專戶管理制度執(zhí)行較好，而“單獨(dú)建賬”制度因?yàn)闀?huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)單位會(huì)計(jì)核算工作復(fù)雜化和工作量增大，又無(wú)明顯的實(shí)際管理意義，所以，大多數(shù)建設(shè)單位不能很好執(zhí)行，尤其對(duì)于一些投資小的項(xiàng)目也缺乏現(xiàn)實(shí)操作性。再如：“國(guó)債資金不能用于工程前期支出”的規(guī)定。該項(xiàng)規(guī)定的目的是確保國(guó)債資金真實(shí)有效地投入到項(xiàng)目建設(shè)中，但由于在規(guī)定中沒(méi)有對(duì)“工程前期支出”的范圍進(jìn)行明確界定，使得不同行業(yè)、不同地區(qū)的項(xiàng)目建設(shè)單位在實(shí)際執(zhí)行中難以準(zhǔn)確掌握，只能“仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智”，有時(shí)反而成為“違規(guī)列支項(xiàng)目資金”的借口[5-6].

3.監(jiān)督職能缺位

我國(guó)的國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督已基本形成了內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督組織體系，監(jiān)督檢查法規(guī)也在不斷得到完善，為國(guó)債政策的有效實(shí)施起到有力的保障作用。但在國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)中不斷出現(xiàn)的問(wèn)題說(shuō)明，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作也存在不足和缺位。

（1）監(jiān)督責(zé)任缺位。　　目前，參與國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督的部門非常多，有審計(jì)監(jiān)督行業(yè)，如國(guó)家審計(jì)署、從中央到地方的四級(jí)審計(jì)系統(tǒng)、重大項(xiàng)目監(jiān)督檢查系統(tǒng)；有綜合經(jīng)濟(jì)部門，如從中央到地方四級(jí)計(jì)劃系統(tǒng)、財(cái)政系統(tǒng)內(nèi)業(yè)務(wù)部門和監(jiān)督檢查部門；有地方行政部門，如省地縣三級(jí)政府部門；有項(xiàng)目所處行業(yè)內(nèi)的業(yè)務(wù)、專職監(jiān)督檢查部門，如苗圃項(xiàng)目要接受從中央到省地縣鄉(xiāng)五級(jí)林業(yè)系統(tǒng)的業(yè)務(wù)和專職監(jiān)督檢查部門的監(jiān)督；加上各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門等等，這些部門在國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作中雖各有所側(cè)重，但都具有對(duì)國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督監(jiān)察、跟蹤問(wèn)效的責(zé)任和義務(wù)。當(dāng)各部門履行其監(jiān)督職能時(shí)，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督工作已明顯呈現(xiàn)出對(duì)同一內(nèi)容多部門重復(fù)監(jiān)督的跡象，加之各部門間為保證監(jiān)督的獨(dú)立性不進(jìn)行相關(guān)監(jiān)督信息的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進(jìn)行一遍，一些國(guó)債項(xiàng)目單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。

例如：2002年底在對(duì)某市通縣公路項(xiàng)目進(jìn)行稽察的7天時(shí)間里就有4批不同部門來(lái)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，項(xiàng)目單位疲于應(yīng)付而不能正常工作。在如此強(qiáng)度的監(jiān)督下，其監(jiān)督效果并不理想，項(xiàng)目中存在的問(wèn)題依舊，數(shù)量也沒(méi)有減少，問(wèn)題還是那些問(wèn)題，前面檢查后面犯的情況時(shí)有發(fā)生。這些現(xiàn)實(shí)和統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)從監(jiān)督管理角度看監(jiān)督責(zé)任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責(zé)任等于沒(méi)責(zé)任，大家都有責(zé)任，結(jié)果是都無(wú)責(zé)任[7].

（2）事前監(jiān)督嚴(yán)重缺位。當(dāng)前國(guó)債項(xiàng)目的監(jiān)督

工作多為事中、事后監(jiān)督，界定監(jiān)督工作成績(jī)?nèi)绾我捕嘁圆槌鲞`規(guī)違紀(jì)事件的數(shù)量為指標(biāo)，監(jiān)督工作的重心明顯傾向于以救治為目的的事中、事后監(jiān)督。根據(jù)內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督不同重心的區(qū)分，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)以預(yù)防監(jiān)督為核心，外部監(jiān)督則以查處為重點(diǎn)，但在現(xiàn)實(shí)中，查處問(wèn)題成為各監(jiān)督部門的熱點(diǎn)，而事前的預(yù)防性監(jiān)督被忽視。主要表現(xiàn)在對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)過(guò)程監(jiān)督、工程開(kāi)工前執(zhí)行“四制”制度情況的監(jiān)督、項(xiàng)目開(kāi)工前對(duì)法人代表及項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)人員上崗資質(zhì)及業(yè)務(wù)情況的監(jiān)督等事前監(jiān)督工作的淡化，甚至缺位。

（3）對(duì)“三算”監(jiān)督力度不夠。

“三算”（即項(xiàng)目的概算、預(yù)算、決算）是從財(cái)務(wù)角度控制、監(jiān)督項(xiàng)目順利實(shí)施的有效工具。但由于認(rèn)識(shí)不足、重視不夠，對(duì)“三算”的監(jiān)督失去了剛性要求，而流于形式。一是認(rèn)為預(yù)算就是概算，就是匡算，出現(xiàn)“誤差”是正常的，有無(wú)監(jiān)督意義不大，甚至對(duì)一些明顯“誤差”也視而不見(jiàn)，結(jié)果造成項(xiàng)目資金嚴(yán)重缺口；二是在現(xiàn)行國(guó)債項(xiàng)目審批制度下，一些監(jiān)督部門對(duì)于為了爭(zhēng)項(xiàng)目、要投資，在可行性研究報(bào)告及其它申報(bào)立項(xiàng)文件中編造數(shù)據(jù)以迎合審批要求的虛假概預(yù)算表示“理解”，甚至“積極配合”，認(rèn)為這是有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“善意欺騙”；三是認(rèn)為決算工作只是事后結(jié)賬，不影響國(guó)債項(xiàng)目建設(shè)及其作用的發(fā)揮，因此不是監(jiān)督工作的重點(diǎn)而放松警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。

思考與建議

（一）提高對(duì)國(guó)債資金使用效率的認(rèn)識(shí)是實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度創(chuàng)新的前提

當(dāng)前，發(fā)展壯大地方財(cái)力已成為西部各地方政府優(yōu)先考慮的問(wèn)題。發(fā)展壯大地方財(cái)力是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制和公共財(cái)政體制兩個(gè)制度背景下的地方財(cái)政發(fā)展問(wèn)題。其內(nèi)涵包括以數(shù)量為指標(biāo)的財(cái)力增長(zhǎng)和以質(zhì)量（或效率）為指標(biāo)的財(cái)源發(fā)展兩方面。從財(cái)政經(jīng)濟(jì)職能角度看，其外延包括財(cái)政規(guī)模界定、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用三方面。在我國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政實(shí)踐中，財(cái)政規(guī)模、財(cái)政資源配置和財(cái)政資金使用是形成整個(gè)財(cái)政資金鏈的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機(jī)地統(tǒng)一到使用財(cái)政資源供給社會(huì)需求上來(lái)，這是一切財(cái)政行為的終極目標(biāo)，也是財(cái)政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財(cái)政資金供給社會(huì)需求過(guò)程中，是否符合節(jié)約或高效率的客觀要求是衡量財(cái)政效率高低的首要標(biāo)準(zhǔn)，也是發(fā)展壯大地方財(cái)力的重要方面[8-9].

提高財(cái)政資金使用效率是財(cái)政資金的有效性問(wèn)題，其核心內(nèi)容是以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)滿足最大的公共需求。這里包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財(cái)政資源耗費(fèi)來(lái)滿足；二是在一定的財(cái)政資源總量下，怎樣創(chuàng)造更多的公共供給以滿足社會(huì)公共需求。因此，圍繞發(fā)展壯大地方財(cái)力這個(gè)課題，應(yīng)該做好兩篇文章，一是如何做大做足“財(cái)政蛋糕”，滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求；二是在“財(cái)政蛋糕”既定前提下，如何充分發(fā)揮財(cái)政資金使用效率，提高財(cái)政產(chǎn)出率以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。結(jié)合上述分析和西部實(shí)際，做好做足提高包括國(guó)債資金在內(nèi)的所有財(cái)政資金使用效率這篇文章不僅具有立足現(xiàn)實(shí)，更充分地調(diào)動(dòng)廣大建設(shè)者主觀能動(dòng)性，以不斷進(jìn)取、積極創(chuàng)新的精神去實(shí)現(xiàn)發(fā)展壯大地方財(cái)力這一奮斗目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)意義，而且還具有為本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展盡快走上良性、快速、可持續(xù)發(fā)展之路打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)這一更深遠(yuǎn)的歷史意義。

（二）適時(shí)推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)

制度創(chuàng)新不僅是針對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，更重要的是著眼于國(guó)債政策未來(lái)發(fā)展的需要。將理論與工作現(xiàn)實(shí)相結(jié)合推進(jìn)制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)國(guó)債資金管理制度的良性演進(jìn)。

1.公開(kāi)制度　結(jié)合國(guó)債項(xiàng)目的特點(diǎn)，符合公開(kāi)條件的一些國(guó)債項(xiàng)目（如：退耕還林、城鄉(xiāng)電網(wǎng)改造等國(guó)債項(xiàng)目）都應(yīng)將有關(guān)的政策、標(biāo)準(zhǔn)等文件公開(kāi)，將項(xiàng)目立項(xiàng)、申報(bào)程序、項(xiàng)目單位申報(bào)、國(guó)債資金管理以及國(guó)債項(xiàng)目招投標(biāo)實(shí)施等各環(huán)節(jié)置于社會(huì)監(jiān)督之下，杜絕暗箱操作。

2.投融資制度　多樣化融資方式是國(guó)債投融資制度改革的目標(biāo)。國(guó)債投資應(yīng)區(qū)別項(xiàng)目性質(zhì)確定投融資制度，把國(guó)債投資集中在重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目和準(zhǔn)地方公共項(xiàng)目上，取消具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入。對(duì)于重大、關(guān)鍵性項(xiàng)目應(yīng)全額國(guó)債投資或其它政府投資；具有準(zhǔn)地方公共產(chǎn)品性質(zhì)的項(xiàng)目國(guó)債資金投入比例應(yīng)大于配套資金投入比例，確保建設(shè)資金準(zhǔn)時(shí)到位；具有補(bǔ)償性質(zhì)的國(guó)債資金投入應(yīng)改由以其它政府投資形式為主、社會(huì)投資為輔的方式解決。

5.國(guó)債項(xiàng)目管理制度?。?）監(jiān)督檔案制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督檔案，

將不同部門對(duì)項(xiàng)目檢查的內(nèi)容、問(wèn)題以及項(xiàng)目單位對(duì)存在問(wèn)題的整改情況和執(zhí)行檢查任務(wù)的部門、責(zé)任人等記錄在案，使各種檢查關(guān)聯(lián)起來(lái)，即可以減少重復(fù)檢查，提高檢查效率，又利于項(xiàng)目單位持續(xù)糾正不足。（2）國(guó)債項(xiàng)目信息管理制度。對(duì)每個(gè)國(guó)債項(xiàng)目由項(xiàng)目單位主管部門負(fù)責(zé)建立國(guó)債項(xiàng)目信息管理檔案，并實(shí)行動(dòng)態(tài)化管理。在此基礎(chǔ)上，由省級(jí)綜合部門建立全省國(guó)債項(xiàng)目管理信息系統(tǒng)，對(duì)全省國(guó)債項(xiàng)目實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。（3）建立省內(nèi)具有國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督職能各部門間的橫向聯(lián)席會(huì)議制度，及時(shí)交流項(xiàng)目監(jiān)督信息，提高監(jiān)督效率。（4）崗前培訓(xùn)制度。國(guó)債項(xiàng)目批準(zhǔn)后，國(guó)債資金到位前，應(yīng)由項(xiàng)目主管單位舉辦，計(jì)劃部門、財(cái)政部門參加的項(xiàng)目單位法人代表培訓(xùn)班、項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)主管和財(cái)務(wù)專管員培訓(xùn)班，有針對(duì)性地強(qiáng)化各項(xiàng)國(guó)債項(xiàng)目管理辦法、政策等的學(xué)習(xí)，使每個(gè)項(xiàng)目單位在國(guó)債項(xiàng)目開(kāi)工前，做到“三到位”，即思想認(rèn)識(shí)到位、管理人員到位、管理措施到位。

4.監(jiān)督制度　所謂“監(jiān)督”是指作為第三方對(duì)監(jiān)督對(duì)象的監(jiān)察督促，要求以積極、客觀的態(tài)度去“察看”，并在“察看”過(guò)程中以前瞻性眼光發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、給當(dāng)事方提出改進(jìn)建議。因此，監(jiān)督作為手段是一種管理行為。但這個(gè)管理手段在實(shí)施中沒(méi)有得到制度的有力保障，主要表現(xiàn)在對(duì)監(jiān)督本質(zhì)的認(rèn)識(shí)和監(jiān)督監(jiān)督者制度的缺位。

（1）作為管理行為，應(yīng)糾正一些錯(cuò)誤觀點(diǎn)，樹立監(jiān)督的“一個(gè)中心、三個(gè)觀念”的正確認(rèn)識(shí)?！耙粋€(gè)中心”即圍繞不斷提高財(cái)政效率這個(gè)中心，這是監(jiān)督工作的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，我們必須在監(jiān)督的各個(gè)環(huán)節(jié)自始至終地堅(jiān)決貫徹，否則，監(jiān)督將失去目標(biāo)、意義?！叭齻€(gè)觀念”，即正確的監(jiān)督觀念、服務(wù)觀念和成本觀念。監(jiān)督是行政行為，監(jiān)督的目的是為了更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，因此，必須以高度的責(zé)任感抓好源頭、嚴(yán)格把關(guān)，再嚴(yán)格監(jiān)督；另一方面還應(yīng)樹立良好的服務(wù)觀念，嚴(yán)厲查出問(wèn)題不是稽察的全部，更重要的是要針對(duì)稽察中的問(wèn)題和項(xiàng)目情況提供業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等服務(wù)，以積極的態(tài)度為項(xiàng)目單位提供服務(wù)；監(jiān)督要有成本觀念，強(qiáng)調(diào)稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”項(xiàng)目的性質(zhì)和意義的業(yè)務(wù)水平；二是稽察工作要有系統(tǒng)化意識(shí)，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準(zhǔn)備和稽察后的再督促，尤其是稽察后對(duì)項(xiàng)目單位的制度建設(shè)、業(yè)務(wù)水平提高等基礎(chǔ)性工作的督促監(jiān)察；三是加強(qiáng)稽察工作的橫向溝通與協(xié)調(diào)，監(jiān)督部門間、監(jiān)督部門與國(guó)債項(xiàng)目有關(guān)部門間應(yīng)在共同目標(biāo)下，積極聯(lián)系、協(xié)調(diào)行動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督信息共享。

（2）完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督者自我監(jiān)督制度。國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督屬于專項(xiàng)監(jiān)督范疇，具有不同于其它監(jiān)督工作的特殊性，國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督制度的演進(jìn)也是隨著國(guó)債政策的不斷深化而逐步得到完善。

國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督是通過(guò)預(yù)防和糾正他人的道德風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障國(guó)債項(xiàng)目順利實(shí)施，但監(jiān)督工作本身也存在道德風(fēng)險(xiǎn)。這是現(xiàn)行監(jiān)督制度有待完善方面，因此，第一，應(yīng)清晰界定監(jiān)督的權(quán)利和責(zé)任，建立監(jiān)督工作約束機(jī)制和監(jiān)督工作責(zé)任制是完善國(guó)債項(xiàng)目監(jiān)督管理有效運(yùn)行機(jī)制的關(guān)鍵所在。第二，監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)與建立服務(wù)型、專業(yè)化監(jiān)督檢查隊(duì)伍要求有一定差距，必須對(duì)提高監(jiān)督人員的綜合素質(zhì)，建立監(jiān)督人員上下崗制度，從根本上約束監(jiān)督者行為。第三，加大對(duì)違紀(jì)違規(guī)處罰力度，強(qiáng)化制度剛性，有效約束違紀(jì)違規(guī)行為。

「參考文獻(xiàn)

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篇4

一、財(cái)政專項(xiàng)資金管理的意義

按照構(gòu)建公共財(cái)政體系的目標(biāo)和集中財(cái)力辦大事的要求，為了盤活用好財(cái)政專項(xiàng)資金，把有限的資金用于穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，滿足群眾迫切需要，提高資金使用效益，非常有必要建立科學(xué)、規(guī)范、高效的財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)行機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政實(shí)力顯著增強(qiáng)，財(cái)政用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模逐年擴(kuò)大。財(cái)政專項(xiàng)資金為社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，起到了積極的推動(dòng)作用。專項(xiàng)資金在發(fā)揮作用的同時(shí)，也存在使用分散、效益不高以及管理混亂等問(wèn)題，使資金的使用效益大打折扣，嚴(yán)重影響了國(guó)家政策的有效落實(shí)。財(cái)政專項(xiàng)資金的管理不規(guī)范，在一定程度上制約了國(guó)家集中財(cái)力辦大事的能力，影響了社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的順利發(fā)展。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金管理中存在的問(wèn)題

（一）財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算不規(guī)范。項(xiàng)目單位只重視項(xiàng)目資金的爭(zhēng)取，對(duì)項(xiàng)目的可行性論證不嚴(yán)謹(jǐn)，項(xiàng)目資金的使用也不規(guī)范，財(cái)務(wù)管理弱化。有的項(xiàng)目單位不配備專職財(cái)務(wù)人員管理專項(xiàng)資金，人員變動(dòng)頻繁，甚至有些由不熟悉財(cái)經(jīng)政策的人員管理資金。財(cái)務(wù)人員只負(fù)責(zé)會(huì)計(jì)核算，不主動(dòng)參與項(xiàng)目的申報(bào)及實(shí)施，只是被動(dòng)地處理賬務(wù)，造成會(huì)計(jì)資料與項(xiàng)目決算數(shù)據(jù)的不一致。

（二）對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的概念模糊。專項(xiàng)資金應(yīng)是用于專門用途的資金，服務(wù)于事業(yè)。但在實(shí)際操作中，由于對(duì)專項(xiàng)資金的界定不同，造成了管理與核算口徑的不一致。對(duì)于行政事業(yè)單位取得的非稅收入和政府性基金，按規(guī)定全額上繳財(cái)政專戶，這類資金是否屬于專項(xiàng)資金，界定并不明確。用款單位有的作為專項(xiàng)管理，有的自行開(kāi)支，隨意挪用。

（三）缺乏科學(xué)規(guī)范的專項(xiàng)資金預(yù)算編制。財(cái)政預(yù)算普遍遵循專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際編制的方法。但實(shí)際是什么，無(wú)法找到明確的規(guī)定。由于沒(méi)有科學(xué)的依據(jù)，造成專項(xiàng)資金預(yù)算編制主觀化，使得專項(xiàng)資金分配不均衡。有的用款單位專項(xiàng)資金大量結(jié)余，有的專項(xiàng)資金供給不足，嚴(yán)重影響了社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（四）地方配套資金不到位，存在變相套取現(xiàn)象。很多專項(xiàng)資金立項(xiàng)審批后，都要求地方政府配套資金，但由于地方經(jīng)濟(jì)困難，多數(shù)縣、區(qū)配套資金不能到位，有的項(xiàng)目上面來(lái)多少錢就做多少的事，有的則做假配套。項(xiàng)目單位運(yùn)用各種手段虛報(bào)配套資金，有的采取先轉(zhuǎn)入后抽走的辦法，有的采取虛假列支作為自籌資金，有的將未到位的資金作為應(yīng)收款項(xiàng)處理，有的甚至采取制作虛假報(bào)表的辦法。

（五）預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行步調(diào)不一致。編制財(cái)政預(yù)算就是為了合理安排及有效控制專項(xiàng)資金的使用。現(xiàn)實(shí)操作中編制與執(zhí)行在時(shí)間和數(shù)量上均存在嚴(yán)重脫節(jié)的問(wèn)題。有的項(xiàng)目沒(méi)有批準(zhǔn)，但前期費(fèi)用已經(jīng)列支；有的項(xiàng)目完工后資金才到位，出現(xiàn)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)紅字；有的項(xiàng)目立項(xiàng)后資金撥付，但申請(qǐng)單位由于是為了申請(qǐng)資金而立項(xiàng)的，沒(méi)有實(shí)際支出，發(fā)生資金移用問(wèn)題。這些都給專項(xiàng)資金的規(guī)范管理造成嚴(yán)重困難，削弱了預(yù)算的控制作用。

（六）資金撥付不及時(shí)、不規(guī)范。有的項(xiàng)目投資計(jì)劃下達(dá)較晚；有的項(xiàng)目財(cái)政部門資金到賬晚；有的項(xiàng)目前期準(zhǔn)備不充分，進(jìn)度緩慢；有的項(xiàng)目對(duì)已立項(xiàng)報(bào)批、申請(qǐng)撥付的不及時(shí)核查，造成項(xiàng)目單位財(cái)務(wù)信息的不對(duì)稱。資金管理上不規(guī)范，與主管部門關(guān)系好的就撥的快，關(guān)系不好的資金難以到位；還有個(gè)別部門資金撥付時(shí)索要好處費(fèi)，以種種借口拖延撥付等，造成資金滯留賬面。

（七）專項(xiàng)資金不遵循“專款專用”。項(xiàng)目單位為了爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)資金，通過(guò)多種渠道在項(xiàng)目申報(bào)中造假。有的改變項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和地點(diǎn)，把甲項(xiàng)目資金用于乙項(xiàng)目；有的負(fù)責(zé)人“專款專用”的意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有實(shí)行單獨(dú)核算，不設(shè)立專項(xiàng)資金賬戶，認(rèn)為自己爭(zhēng)取來(lái)的資金可以隨意使用，不受任何限制，將項(xiàng)目資金與自有資金混合用于經(jīng)常性支出、非專項(xiàng)性列支；有的低成本卻高價(jià)結(jié)算，造成資金浪費(fèi)損失。

（八）專項(xiàng)資金監(jiān)督力度不夠。資金撥付后，沒(méi)有全方位跟蹤監(jiān)督。監(jiān)督方法不先進(jìn)，沒(méi)有制定相應(yīng)的日常監(jiān)督制度，突擊性檢查多，事后監(jiān)督多。一個(gè)項(xiàng)目有多個(gè)管理監(jiān)督部門，表面看控制制度完善，但事實(shí)上各監(jiān)管部門為了各自利益考慮，很難提供真實(shí)的項(xiàng)目資料。在利益驅(qū)使下，造成資金多頭下達(dá)和交叉使用。專項(xiàng)資金的使用由于缺乏有效的法律約束和制度保障，造成各種違規(guī)現(xiàn)象，沒(méi)有最大限度地發(fā)揮資金的使用效益。

三、存在問(wèn)題的原因

第一，在項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，地方政府和主管部門存在急功近利的思想。沒(méi)有考慮到地方財(cái)力和項(xiàng)目的市場(chǎng)效應(yīng)，盲目跑資金、上項(xiàng)目，只顧眼前利益，不考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。第二，有些主管部門存在應(yīng)付的心態(tài)，認(rèn)為財(cái)政專項(xiàng)資金應(yīng)是財(cái)政部門的事，與己無(wú)關(guān)，放松甚至放棄了資金監(jiān)管的責(zé)任。財(cái)政部門的重視程度不夠，造成財(cái)政監(jiān)督缺位。只重視資金的規(guī)模和數(shù)量，不追蹤資金使用的效益和質(zhì)量；只重視資金的安全以及是否合法合規(guī)，缺乏對(duì)資金社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的監(jiān)督。第三，財(cái)政專項(xiàng)資金涉及面廣，監(jiān)督力量薄弱，無(wú)法做到事前、事中和事后的全方位監(jiān)督管理，日常監(jiān)督和事后專項(xiàng)檢查不能有機(jī)結(jié)合，無(wú)法形成有效的共同監(jiān)督的合力。第四，地方債務(wù)和地方事務(wù)繁多，政府和部門急需用錢，無(wú)奈挪用專項(xiàng)資金以解燃眉之急，造成很多擠占挪用專項(xiàng)資金的行為。財(cái)政專項(xiàng)資金的管理不完善，很多專項(xiàng)資金通過(guò)多個(gè)系統(tǒng)逐級(jí)劃撥，沒(méi)有統(tǒng)一的資金渠道，導(dǎo)致政府無(wú)法掌握資金的來(lái)源和使用方向。第五，對(duì)配套資金的認(rèn)識(shí)不足，主要爭(zhēng)取上級(jí)資金和無(wú)償配套資金，只要項(xiàng)目到位，不關(guān)心地方應(yīng)承擔(dān)的配套資金。地方財(cái)政困難，拿不出相應(yīng)的配套資金，但為了經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展積極爭(zhēng)取項(xiàng)目，爭(zhēng)取上級(jí)資金的支持。配套資金不到位，上級(jí)資金下不來(lái)，只能弄虛作假，蒙混過(guò)關(guān)。第六，法律法規(guī)不夠完善，雖然國(guó)家出臺(tái)了《會(huì)計(jì)法》等法律法規(guī)，基本形成了一套有關(guān)財(cái)政監(jiān)督的體系，但由于這些法律法規(guī)僅限于原則性的規(guī)定，對(duì)財(cái)政監(jiān)督工作方面規(guī)定的不夠充分、系統(tǒng)，使得目前處罰手段上還缺乏有力的法律保障，直接影響了財(cái)政監(jiān)督效能的發(fā)揮。

四、完善財(cái)政專項(xiàng)資金管理的對(duì)策

（一）高度重視財(cái)務(wù)管理，規(guī)范會(huì)計(jì)核算。項(xiàng)目單位領(lǐng)導(dǎo)要高度重視專項(xiàng)資金的管理，無(wú)償使用財(cái)政資金，應(yīng)嚴(yán)格遵守資金使用和管理的各項(xiàng)規(guī)章制度。組織好財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，在掌握基本財(cái)務(wù)知識(shí)的同時(shí)，還要熟悉項(xiàng)目情況，提前介入項(xiàng)目概預(yù)算。財(cái)務(wù)人員除了會(huì)計(jì)核算，還要起到事前、事中和事后的監(jiān)督作用，及時(shí)提供財(cái)務(wù)意見(jiàn)。

（二）明確定義財(cái)政專項(xiàng)資金的概念。財(cái)政專項(xiàng)資金是來(lái)源于財(cái)政，具有專門用途，需要單獨(dú)核算的資金。財(cái)政專項(xiàng)資金種類繁多，有著不同的名稱，具體內(nèi)容也有一定的差別。財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)源于預(yù)算內(nèi)資金、預(yù)算外資金以及政府性基金等，主要用于基本建設(shè)支出、專項(xiàng)業(yè)務(wù)支出、專項(xiàng)購(gòu)置等其他專項(xiàng)支出。

（三）科學(xué)規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算編制。認(rèn)真做好預(yù)算編制前的準(zhǔn)備工作，分析近年來(lái)財(cái)務(wù)收支情況與預(yù)算執(zhí)行情況，提前編制下年度專項(xiàng)資金預(yù)算。編制財(cái)政專項(xiàng)資金的預(yù)算，應(yīng)擬定全年收支計(jì)劃，確定資金使用規(guī)模。緊緊圍繞專項(xiàng)中心工作，統(tǒng)籌兼顧，重點(diǎn)安排，資金優(yōu)先用于需緊急解決且具有可行性的項(xiàng)目。編制項(xiàng)目預(yù)算，應(yīng)細(xì)化到具體項(xiàng)目，進(jìn)行科學(xué)論證，提高項(xiàng)目申報(bào)的質(zhì)量，推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)。要做成一個(gè)項(xiàng)目，需經(jīng)過(guò)謀劃、論證、立項(xiàng)、審批等多個(gè)環(huán)節(jié)，過(guò)程復(fù)雜且持續(xù)時(shí)間較長(zhǎng)。所以要篩選出好的項(xiàng)目，建立項(xiàng)目庫(kù)，用好財(cái)政資源。加大資金整合力度，集中財(cái)力辦大事，充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的整體效益，促進(jìn)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。

（四）制定法規(guī)，確保配套資金按時(shí)足額到位。各地根據(jù)各自的實(shí)際情況，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)，并確保規(guī)范、約束力強(qiáng)。要根據(jù)地方實(shí)際，確定配套資金。區(qū)別經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和落后地區(qū)，充分考慮到困難地區(qū)的難處，相應(yīng)降低配套比例。要積極鼓勵(lì)項(xiàng)目單位自籌資金，采取政府多給一點(diǎn)，項(xiàng)目單位自籌一點(diǎn)，有關(guān)費(fèi)用減免一點(diǎn)的方式多方籌措資金。財(cái)政部門要做好項(xiàng)目配套資金的財(cái)政預(yù)算，按項(xiàng)目合同規(guī)定的配套資金比例合理安排資金，并把配套資金執(zhí)行情況作為財(cái)政工作的一項(xiàng)重要的考核內(nèi)容。

（五）確保預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行一致。規(guī)范科學(xué)的預(yù)算編制就是為了保障各項(xiàng)工作的正常開(kāi)展和任務(wù)的順利完成。各預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)預(yù)算編制，統(tǒng)一規(guī)劃，認(rèn)真落實(shí)國(guó)家政策，合理配置資源，最大限度地發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的作用。制定相應(yīng)的內(nèi)部控制制度，加大資金管理力度，嚴(yán)格控制支出。強(qiáng)化預(yù)算約束的剛性，加大預(yù)算執(zhí)行的力度。

（六）采取積極措施，加快資金撥付進(jìn)度。為提高資金申請(qǐng)和撥付的工作效率，要掌握預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)及撥付情況，對(duì)預(yù)算指標(biāo)未下達(dá)項(xiàng)目單位的要及時(shí)了解原因，找出解決的方法，督促項(xiàng)目單位加快工程進(jìn)度，確保項(xiàng)目資金按工程進(jìn)度落實(shí)到位。規(guī)范資金撥付程序，轉(zhuǎn)變觀念化被動(dòng)撥款為主動(dòng)服務(wù)。主動(dòng)到項(xiàng)目單位調(diào)研，到施工現(xiàn)場(chǎng)了解項(xiàng)目進(jìn)度和資金需求。明確崗位，專人負(fù)責(zé)，加強(qiáng)部門與項(xiàng)目單位之間的溝通，保證資金按時(shí)足額撥付，切實(shí)提高專項(xiàng)資金的使用效率。

（七）強(qiáng)化財(cái)政專項(xiàng)資金“?？顚Ｓ谩钡囊庾R(shí)。專項(xiàng)資金有專門用途，不可以挪用。要建立健全專項(xiàng)資金管理制度，明確資金違規(guī)違法行為的處罰規(guī)定。引用領(lǐng)導(dǎo)問(wèn)責(zé)制，從思想意識(shí)上予以警示，杜絕發(fā)生擠占挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象。嚴(yán)把審核關(guān)，加大項(xiàng)目申報(bào)的審核力度，從源頭上控制資金按規(guī)定使用。建立資金使用方向、數(shù)量的追蹤制度，保證專項(xiàng)資金的安全完整。

篇5

關(guān)鍵詞：非稅收入；高校；影響；對(duì)策

為了適應(yīng)新形勢(shì)下政府的財(cái)政管理工作，滿足建立公共財(cái)政的要求，2004年財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜[2004]53號(hào)），明確了政府非稅收入的概念和管理內(nèi)涵。接著，各地政府財(cái)政部門逐步開(kāi)始推行，高等學(xué)校也納入了這一改革的范圍。

一、政府非稅收入的內(nèi)涵和改革的主要內(nèi)容

1. 政府非稅收入的內(nèi)涵

政府非稅收入是指除稅收以外，由各級(jí)政府、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織依法利用政府權(quán)力、政府信譽(yù)、國(guó)家資源、國(guó)有資產(chǎn)或提供特定公共服務(wù)、準(zhǔn)公共服務(wù)取得并用于滿足社會(huì)公共需要或準(zhǔn)公共需要的財(cái)政資金，是政府財(cái)政收入的重要組成部分，是政府參與國(guó)民收入分配和再分配的一種形式。按照建立健全公共財(cái)政體制的要求，政府非稅收入管理范圍包括：行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益、彩票公益金、罰沒(méi)收入、以政府名義接受的捐贈(zèng)收入、主管部門集中收入以及政府財(cái)政資金產(chǎn)生的利息收入等。社會(huì)保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。

政府非稅收入是政府收入的重要組成部分。加強(qiáng)政府非稅收入管理是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府分配關(guān)系、健全公共財(cái)政職能的客觀要求。

2. 政府非稅收入改革的主要內(nèi)容及意義

（1）取消單位的收入過(guò)渡戶，應(yīng)繳非稅收入直接繳入相應(yīng)的政府非稅收入財(cái)政專戶。財(cái)政部門通過(guò)非稅收入財(cái)政專戶收繳資金，對(duì)執(zhí)收單位的收繳業(yè)務(wù)實(shí)施管理和監(jiān)督，從而改變現(xiàn)行由學(xué)校等執(zhí)收單位自己開(kāi)票、自己收款、自己存儲(chǔ)的方法。

（2）征收程序和管理方式發(fā)生變化，收繳分離，實(shí)行“單位開(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的新模式。即由各執(zhí)收單位按照經(jīng)政府相關(guān)部門批準(zhǔn)的收費(fèi)項(xiàng)目，開(kāi)具統(tǒng)一的非稅收入繳款憑證，交于繳款人，繳款人持票到財(cái)政指定的銀行代收網(wǎng)點(diǎn)去繳費(fèi)，資金由銀行直接繳入同級(jí)財(cái)政非稅收入專戶。

政府非稅收入改革從某種程度上來(lái)說(shuō)實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)與現(xiàn)金的徹底分離，是進(jìn)一步貫徹“收支兩條線”的重要形式和手段。實(shí)行票款分離的辦法，一方面有效地防止了資金在執(zhí)收部門的沉淀，有助于財(cái)政資金的及時(shí)入庫(kù)，杜絕單位不及時(shí)入庫(kù)、隨意占用、挪用資金的現(xiàn)象。另一方面，規(guī)范了收費(fèi)管理，有利于加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)督，增強(qiáng)了非稅收入收繳的透明度，對(duì)從源頭上防范腐敗起到了積極作用。

二、實(shí)行政府非稅收入改革對(duì)高等學(xué)校的影響

在實(shí)行政府非稅收入改革前，各地高等學(xué)校陸續(xù)實(shí)行了部門預(yù)算、預(yù)算外收支兩條線、國(guó)庫(kù)集中支付等項(xiàng)改革，這些改革政策的實(shí)行對(duì)高校的財(cái)務(wù)管理產(chǎn)生了較大的影響，同時(shí)也為進(jìn)一步實(shí)施非稅收入改革做好了一定的鋪墊。政府非稅收入改革給高校帶來(lái)的影響和變化主要有以下幾個(gè)方面：

1. 上繳的范圍擴(kuò)大，學(xué)校資金進(jìn)一步向財(cái)政高度集中

目前，高等學(xué)校的資金來(lái)源主要有“財(cái)、稅、費(fèi)、產(chǎn)、社、基、科、貸、息”等九個(gè)方面，其中“費(fèi)”即學(xué)校按照規(guī)定收取的各類學(xué)費(fèi)等，這部分收入占學(xué)校收入的一半以上，對(duì)學(xué)校有著舉足輕重的作用，尤其是在目前國(guó)家撥款明顯不足的情況下。近年來(lái)高校逐步實(shí)行預(yù)算外收入上繳，實(shí)行收支兩條線管理，并逐步實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付，政府推行的非稅收入改革應(yīng)該是收支兩條線管理的進(jìn)一步深化。從非稅收入的定義可以看出，非稅收入的范圍較預(yù)算外收入更廣，高校的大多數(shù)收費(fèi)行為都屬于政府非稅收入的管轄上繳范圍。學(xué)校能調(diào)控的資金量將繼續(xù)減少，學(xué)校資金運(yùn)行的成本將繼續(xù)加大，從某種意義上說(shuō)，削弱了高校資金的管理權(quán)和自。過(guò)去，學(xué)校為了節(jié)約資金成本，合理調(diào)度資金，占用了一些代管、往來(lái)資金，而政府非稅收入的改革、部門預(yù)算的執(zhí)行不利于學(xué)校對(duì)往來(lái)資金和代管資金的合理調(diào)配和管理。

2. 收費(fèi)方式的改變

高等學(xué)校經(jīng)過(guò)連續(xù)幾年的大規(guī)模擴(kuò)招，各高校的學(xué)生人數(shù)連續(xù)翻番，各類學(xué)生種類繁多、收費(fèi)工作量大，學(xué)校的收費(fèi)方式已經(jīng)從原來(lái)的單純手工開(kāi)票收費(fèi)轉(zhuǎn)向電腦開(kāi)票、計(jì)算機(jī)管理、信用卡繳費(fèi)等。在實(shí)行預(yù)算外收支兩條線后采取了集中匯繳的方式，但收費(fèi)還是依托銀行和學(xué)校共同收取，在每年開(kāi)學(xué)初，收費(fèi)量集中時(shí)，由銀行批量代扣，事后統(tǒng)一集中打印發(fā)票發(fā)放，收取的費(fèi)用并沒(méi)有直接進(jìn)入財(cái)政專戶。但實(shí)行非稅收入改革后，將改變?cè)械氖召M(fèi)方式，即由單位開(kāi)票、銀行代收、直接進(jìn)入財(cái)政非稅收入專戶。

3. 核算方式和管理內(nèi)容模式的改變

目前高校收費(fèi)核算和管理僅限于學(xué)校內(nèi)部，即學(xué)校各相關(guān)職能部門之間。而在實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校的管理范圍將更為擴(kuò)大，擴(kuò)展到財(cái)政、銀行等相關(guān)部門，管理的內(nèi)容將更為詳細(xì)。

三、政府實(shí)行非稅改革后高校應(yīng)采取的對(duì)策

政府非稅收入改革是國(guó)家財(cái)政改革的一項(xiàng)重要措施，其重要性不言而喻。但許多部門的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于政府非稅收入的屬性缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，甚至認(rèn)為非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政資金，尤其是對(duì)于具有獨(dú)立的法人資格高校來(lái)說(shuō)，這種觀念更是根深蒂固。因此，轉(zhuǎn)變觀念、提高認(rèn)識(shí)是積極適應(yīng)財(cái)政改革的要求，是做好政府非稅收入改革的重要思想保證。1996年國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的規(guī)定》中明確規(guī)定：“預(yù)算外資金是國(guó)家財(cái)政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財(cái)政管理?！狈嵌愂杖胧钦再Y金，其所有權(quán)屬于國(guó)家，調(diào)控權(quán)在政府，管理權(quán)在財(cái)政。要充分認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)政府非稅收入管理的根本目的是為了規(guī)范管理，是深化財(cái)政改革的需要，是我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下理順政府的關(guān)系，健全公共財(cái)政職能的客觀要求。這與國(guó)家積極支持各項(xiàng)行政事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)并無(wú)矛盾。改革不是要束縛各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的手腳。因此，高校應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)非稅收入改革，處理好以下幾方面的關(guān)系：

1. 正確理解非稅收入與預(yù)算外資金的關(guān)系

政府非稅收入與預(yù)算外資金相比較，無(wú)論從概念上還是從外延上既有區(qū)別又有聯(lián)系，正確理解非稅收入的準(zhǔn)確含義，是適應(yīng)政府非稅收入改革的前提和關(guān)鍵。

區(qū)別：（1）從概念上來(lái)說(shuō)，兩者分類的方式和強(qiáng)調(diào)的內(nèi)容不同：非稅收入是按照收入形式對(duì)政府收入進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)不同于稅收形式所取得的財(cái)政收入；預(yù)算外資金則是對(duì)政府收入按照資金管理方式進(jìn)行的分類，強(qiáng)調(diào)的是沒(méi)有納入政府預(yù)算管理的這部分資金。（2）從外延上來(lái)說(shuō)，兩者包含的范圍不同，非稅收入涵蓋了國(guó)家稅收以外的內(nèi)容，范圍大于預(yù)算外資金，而預(yù)算外資金對(duì)于學(xué)校來(lái)說(shuō)通常是指收費(fèi)資金。

聯(lián)系：預(yù)算外資金所包含的內(nèi)容是非稅收入內(nèi)容的一部分，但卻是規(guī)范政府非稅收入，強(qiáng)化非稅收入管理的核心內(nèi)容。與預(yù)算外資金比較，非稅收入對(duì)資金的定性更為準(zhǔn)確、合理，更符合公共財(cái)政改革的要求。隨著公共財(cái)政觀念的強(qiáng)化，國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理制度改革和政府收入機(jī)制的規(guī)范，預(yù)算外資金概念將逐步淡化，政府非稅收入將取而代之。

新的政府非稅收入除了收費(fèi)資金以外，還包括了國(guó)有資源有償使用收入、國(guó)有資產(chǎn)有償使用收入等?！皣?guó)家資源”、“國(guó)有財(cái)產(chǎn)”是非常廣泛的概念，如何理解？對(duì)于高校來(lái)說(shuō)，學(xué)校的資源都應(yīng)是國(guó)有，這些行為在學(xué)校都存在，如何界定，是否全部都應(yīng)納入管理的范圍？這些問(wèn)題都有待探討。

2. 正確處理政府非稅收入管理與會(huì)計(jì)核算工作的關(guān)系

政府非稅收入改革的執(zhí)行將引起高校的核算模式、程序的變化。近年來(lái)，財(cái)政改革不斷推行，但相應(yīng)的配套管理措施均沒(méi)有出臺(tái)。目前1998年頒布的《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》已不能適應(yīng)改革的需求，而事業(yè)單位的會(huì)計(jì)制度又不能完全適應(yīng)學(xué)校的實(shí)際情況，高校只能根據(jù)實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。為了避免非稅收入核算的不規(guī)范引起的一系列問(wèn)題，從政府部門來(lái)說(shuō)，應(yīng)結(jié)合政府收支分類科目的改革，完善政府非稅收入的管理體系。一方面規(guī)范和完善政府非稅收入征收和使用，完善財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)活動(dòng)的法規(guī)制度。另一方面，根據(jù)目前各地執(zhí)行的情況，完善現(xiàn)行規(guī)章，包括內(nèi)涵的界定，增強(qiáng)可操作性。

從學(xué)校來(lái)說(shuō)，實(shí)行政府非稅收入改革后，高校的會(huì)計(jì)核算科目應(yīng)及時(shí)調(diào)整，根據(jù)非稅收入核算的內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)增加或減少。比如建議取消負(fù)債類“應(yīng)繳財(cái)政專戶”科目，增加“應(yīng)繳政府非稅收入”科目，用于核算高校應(yīng)繳和實(shí)際繳入的非稅收入款項(xiàng)。同時(shí)考慮到高校非稅收入包含的具體項(xiàng)目較多而且繁雜，一些收入涉及學(xué)校分配政策，為便于管理，建議設(shè)置收入分類明細(xì)科目或利用財(cái)務(wù)軟件進(jìn)行項(xiàng)目明細(xì)核算。

3. 正確處理財(cái)務(wù)收費(fèi)管理系統(tǒng)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)的關(guān)系

高校不同于一般的行政事業(yè)單位，收費(fèi)行為有著特殊性，存在收費(fèi)項(xiàng)目多、人數(shù)多、金額大、收費(fèi)時(shí)間集中等特點(diǎn)。目前學(xué)校學(xué)生學(xué)費(fèi)等在經(jīng)過(guò)了多年的磨合后采用電腦收費(fèi)程序已基本完善，數(shù)據(jù)中學(xué)生的基礎(chǔ)資料也較為齊全。同時(shí)學(xué)校基本上采用了校園網(wǎng)絡(luò)查詢系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)學(xué)生收費(fèi)情況的實(shí)時(shí)查詢，便于收費(fèi)管理。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校從開(kāi)票到學(xué)生繳費(fèi)、收入實(shí)現(xiàn)將存在著一個(gè)時(shí)間差，因此學(xué)校應(yīng)與財(cái)政積極溝通，在現(xiàn)有的收費(fèi)管理系統(tǒng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)與財(cái)政信息管理系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，建立信息共享平臺(tái)。同時(shí)學(xué)校、銀行、財(cái)政三方還要完善收費(fèi)的方式，保證每年開(kāi)學(xué)學(xué)生繳費(fèi)、注冊(cè)、選課，學(xué)校正常教學(xué)活動(dòng)的開(kāi)展。

4. 正確處理政府非稅收入管理與學(xué)校內(nèi)部控制的關(guān)系

（1）內(nèi)部崗位設(shè)置體現(xiàn)不相容原則

政府非稅收入改革給會(huì)計(jì)核算帶來(lái)了新的變化，會(huì)計(jì)人員崗位分工也帶來(lái)了變化。學(xué)校要根據(jù)實(shí)際情況，按照內(nèi)部控制不相容職務(wù)相分離的原則重新進(jìn)行崗位的設(shè)置或調(diào)整，明確職責(zé)權(quán)限，以保證政府非稅收入的管理，包括應(yīng)收賬款、已收情況、財(cái)政、銀行、學(xué)校之間的對(duì)賬等環(huán)節(jié)。

（2）加強(qiáng)票據(jù)管理

票據(jù)是高校收入的法定憑證和會(huì)計(jì)核算的原始憑證，同時(shí)也是財(cái)政、物價(jià)、審計(jì)部門進(jìn)行檢查監(jiān)督的重要依據(jù)。票據(jù)管理是收入管理的源頭，因此加強(qiáng)票據(jù)管理，有利于規(guī)范單位的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)，保障單位的收入，從源頭上治理腐敗。目前高校使用的票據(jù)種類有行政事業(yè)單位收費(fèi)收據(jù)、內(nèi)部結(jié)算憑證、捐贈(zèng)票據(jù)以及經(jīng)財(cái)政批準(zhǔn)的電腦收費(fèi)收據(jù)。由于學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目繁多，各種違規(guī)使用票據(jù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，如使用不規(guī)范、票據(jù)混用等現(xiàn)象。實(shí)行非稅收入改革后，學(xué)校要進(jìn)一步加強(qiáng)票據(jù)管理，做好票據(jù)的“申購(gòu)、領(lǐng)用、使用、核銷”等環(huán)節(jié)的工作，實(shí)行專人管理，建立完善的票據(jù)領(lǐng)購(gòu)、核銷手續(xù)，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)的票據(jù)管理規(guī)定。

（3）進(jìn)一步加強(qiáng)收費(fèi)行為的管理

清理收費(fèi)項(xiàng)目。首先要按照國(guó)家的規(guī)定，嚴(yán)格收費(fèi)的報(bào)批制度，同時(shí)積極響應(yīng)國(guó)家的有關(guān)政策，實(shí)行收費(fèi)公示制度，亮證收費(fèi)，讓全校乃至全社會(huì)都來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，杜絕亂收費(fèi)現(xiàn)象。進(jìn)一步做好學(xué)生的學(xué)費(fèi)收繳工作管理，是實(shí)現(xiàn)非稅收入的重要保證。學(xué)生欠費(fèi)一直是困擾學(xué)校的老大難問(wèn)題，為了降低學(xué)生欠費(fèi)率，各校都想盡一切辦法，包括積極推行助學(xué)貸款、學(xué)費(fèi)減免、提供勤工助學(xué)崗位、將催繳欠費(fèi)與院系經(jīng)費(fèi)酬金掛鉤等。但隨著非稅收入的改革，在收費(fèi)的各個(gè)管理環(huán)節(jié)方面可能會(huì)帶來(lái)一些漏洞，如學(xué)校開(kāi)票、學(xué)生到銀行的實(shí)際交款情況，相互銜接如果不到位將會(huì)導(dǎo)致學(xué)費(fèi)不能及時(shí)催繳，征收收入下降。加強(qiáng)其它收費(fèi)行為的管理。在學(xué)校除了學(xué)歷教育之外，還存在很多非學(xué)歷的教育如各種培訓(xùn)班、聯(lián)合辦學(xué)等，這些也是學(xué)校收入的一項(xiàng)重要來(lái)源。因此，學(xué)校在規(guī)范收入行為的同時(shí)，也要保證院系創(chuàng)收積極性。因此學(xué)校應(yīng)適應(yīng)改革需要，及時(shí)調(diào)整相關(guān)校內(nèi)政策，通過(guò)制定合理科學(xué)的收入收繳、支付結(jié)算流程保障學(xué)校、院系增加收入的積極性。

（4）強(qiáng)化預(yù)算管理控制，提高資金使用效益

部門預(yù)算雖然執(zhí)行了幾年，但由于高校的特殊性，一直存在著校內(nèi)外預(yù)算兩張皮的現(xiàn)象。國(guó)庫(kù)集中支付、非稅收入的改革等財(cái)政政策的執(zhí)行，對(duì)高校的預(yù)算管理提出了越來(lái)越高的要求，因此，高校要進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，對(duì)預(yù)算編制合理性、執(zhí)行的嚴(yán)肅性、分析的科學(xué)性、考核的規(guī)范性等一系列環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，建立科學(xué)的預(yù)算控制體系，及時(shí)分析和控制預(yù)算執(zhí)行差異，使得預(yù)算的編制和執(zhí)行不斷趨于科學(xué)合理，真正達(dá)到財(cái)政改革的目的。

[參考文獻(xiàn)]