自然災害的界定標準精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇自然災害的界定標準，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：存貨；非正常損失；會計處理

一.存貨非正常損失的基本概述

（一）存貨非正常損失的稅法界定

2009年《增值稅暫行條例實施細則》中規定：非正常損失是指因管理不善造成被盜、丟失、霉爛變質的損失。同時規定了非正常損失的購進貨物及相關的應稅勞務，非正常損失的在產品、產成品所耗用的購進貨物或者應稅勞務對應的進項稅額均不得抵扣。

（二）存貨非正常損失的會計處理

存貨非正常損失在會計中屬于存貨盤虧，企業對于盤虧的存貨，對于盤虧的存貨應根據造成盤虧的原因，分別情況進行轉賬。若屬于定額內損耗以及存貨日常收發計量上的差錯，即正常損失，以及無法收回的其他損失，經批準后都將記入“管理費用”科目。而對于自然災害等不可抗拒的原因而發生的存貨損失，即會計準則所謂非正常損失，經批準后計入“營業外支出——非常損失”科目。

二.存貨非正常損失界定及處理存在的問題

（一）存貨非正常損失的稅制不完善

新《增值稅暫行條例實施細則》中規定因管理不善導致的損失屬于非正常損失，但是僅對“管理”一詞而言，企業廣義的管理活動基本上涵蓋了企業的每一項經濟事項，企業發生的各類存貨損失都可以歸因于企業管理不善。例如企業由于沒有及時改變營銷策略，導致沒有跟上市場潮流，最終造成存貨的積壓，導致存貨的損失。對于這種存貨損失既可以理解為是由于企業管理不善造成的，也可以理解為是由于企業正常經營中造成的正常存貨損失，而不同的理解方式對企業的增值稅稅負將產生極大的影響，稅法并未對“管理不善”一詞作出更加詳細更加統一的規定。

目前只有《安徽省國家稅務局關于若干增值稅政策和管理問題的通知》對“管理不善一詞”做了詳細規定，通知中規定：納稅人因庫存商品已過保質期、商品滯銷或被淘汰等原因，將庫存貨物報廢或低價銷售處理的，不屬于非正常損失，不需要作進項稅額轉出處理。該文件對“管理不善”的內容進行了具體化規定，但是卻容易造成企業偷稅漏稅。由于目前國家對此尚無統一的稅收政策，各個地方對于“管理不善”又有自己的理解和規定，不利于全國政策的統一，更容易滋生偷稅漏稅行為的發生。

（二）難合理界定非正常損失與合理損耗

企業的存貨在運輸、倉儲、使用過程中，不可避免的會發生一定的損耗。按照稅法的規定，企業貨物運輸與產品制造加工中，因自然原因或者非人為因素的損耗，屬于正常損失。企業發生的正常損失，應當計入相關存貨的成本之中，不必做增值稅的進項稅額轉出。但稅法并沒有給出確切的合理損耗具體區分標準。一般來說，生產技術先進的行業，存貨損耗會小一些；反之，則可能大一些。如果稅法不能夠分行業對合理損耗作出明確的規定，企業很可能通過將非正常損失申報為合理損耗的方式，偷逃稅款。

（三）損失相關進項稅額會計處理不規范

由于在稅法中難以合理界定非正常損失與合理損耗，某些企業從謹慎性考慮，對發生的存貨損失一律將其中的進項稅額主動轉出，以避免不必要的麻煩。但是，這樣處理的結果會將正常損失的存貨中相應的進項稅額一并轉出，使企業多繳增值稅，增加了企業的稅收負擔。也有某些企業為了減少稅負，不論是否為管理不善引起的損失，企業均不作進項稅額轉出。這樣處理不利于企業自身對資產的嚴格管理，很容易造成偷稅漏稅。

（四）會計和稅法對自然災害損失的處理有異

新《增值稅暫行條例實施細則》將自然災害排除在“非正常損失”之外，由國家來承擔自然災害損失中進項稅額這部分損失，給企業減輕了負擔。但自然災害作為不可抗力、一種偶發的意外，成了正常損失，意識上難以認同。在會計處理上，因自然災害等不可抗力導致的損失反而是記入“營業外支出——非常損失”。也就是說，會計準則中將自然災害導致的損失認定為非正常損失。這就使得稅法和會計準則在自然災害導致的存貨損失問題上，出現了差異。稅法上規定的非正常損失僅由管理不善引起，那么，管理不善的損失作為非正常損失，在會計處理時再記入管理費用就不太合適，筆者認為應當計入“營業外支出——非常損失”這個科目。自然災害作為會計上的非正常損失，稅法上卻是正常損失，那么，自然災害的損失記入“營業外支出”科目中進行核算，這就造成了會計處理和稅法的差異。

三.存貨非正常損失界定及管理之我見

（一）完善非正常損失相關范圍界定

由于企業發生的各活動所導致的存貨損失都可以歸咎于企業管理不善，有些會由于企業的理解導致企業所繳納稅款就會不同，而稅法則沒有一個非常明確的定義。因此，僅僅定義一個“管理不善”是不夠的，稅法中還應該進一步闡明“管理不善”的范圍，以便于企業進行準確操作，防止偷稅漏稅現象出現。

（二）取消合理損耗與非正常損失的分類

筆者認為，稅法上“生產經營過程中的損失”沒有必要區分 “正常損失”與“非正常損失”。從廣義上來講，所謂的定額內損耗以及存貨日常收發計量上的差錯導致的“正常損失”也屬于因管理不善導致的存貨損失。因此，現在這樣區分“正常損失”與“非正常損失”，會直接導致企業在存貨損失的處理上及納稅活動中與主管部門出現不必要的歧義，加大企業偷稅漏稅的風險。為了解決這一問題，筆者認為應當簡化處理，在稅法中明確，只要是在生產經營過程中發生的損失，就一并要求不得從銷項稅額中抵扣進項稅額，已經抵扣的進項稅額應作進項稅額轉出；而自然災害仍舊按照人們的普遍認識，界定為“非正常損失”，允許將對應的進項稅額進行抵扣，減少受災企業的稅收負擔。這樣既簡化了會計上的操作，同時又降低了偷稅漏稅的風險。而在會計處理上，因為稅法上取消了生產經營過程中“正常損失”與“非正常損失”的界定，那么管理不善的損失理所當然記入“管理費用”，自然災害仍舊屬于會計上的非正常損失，記入“營業外支出”，會計與稅法不再出現差異，也與人們的普遍認識相吻合。

（三）不轉出進項稅額需有合理損失證明

由于對“管理不善”一詞的把握，各個企業的理解有所偏差，因此會造成有些企業對發生的存貨損失一律將其中的進項稅額主動轉出，以避免不必要的麻煩；更多的企業不論存貨損失是否由管理不善引起，企業均不作進項稅額轉出。這便使得進項稅額管理上面出現一定的問題。企業應當加強這方面的管理。例如：

1.自然災害和管理不善都會造成貨物霉爛變質，前者可以不作進項稅額轉出，后者要做進項稅額轉出處理。那么，這種霉爛變質到底由什么原因引起，企業應保留相關證據，或由中介機構出具存貨損失鑒證，這樣才可以讓稅務機關相信和認可。

2.企業定額內損耗。在實務中對“定額”判斷標準存在多種形式。這些標準都可會隨著生產技術的進步、經營環境、地理、氣候等諸多原因而發生相應的調整或變化，因此，稅務相關不能作出統一標準加以規范。在這種情況下，企業所執行的定額，一定要符合常規，企業應當對定額的合理性提供證明。否則很容易造成企業“偷稅漏稅”。

（四）統一會計和稅法對自然災害導致存貨損失的界定

由于自然災害作為不可抗力、一種偶發的意外，已經給企業帶來不可挽回的損失，是具有偶然性的，因此筆者認為應當按照人們的普遍認知，將自然災害損失認定為“非正常損失”，允許進項稅額進行轉出，統一會計和稅法相關的規定，減少企業由自然災害引起的損失。同時簡化企業對于存貨損失的處理，便于管理。

參考文獻：

[1] 財政部.企業會計準則[M].北京：經濟科學出版社，2006.1：274-276.

[2] 楊煥云.存貨非正常損失：界定標準及財稅處理[J].會計之友，2010（10）：13-14.

篇2

關鍵詞： 巨災保險；國際經驗；對策建議

中圖分類號：F842.6 文獻標識碼：A 文章編號：1003-9031（2014）11-0033-05 DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2014.11.07

自然災害多數是地理環境演化過程中的異常現象，但卻成為阻礙社會經濟可持續發展最重要的因素之一。近百年來，隨著人口的迅速膨脹與城鎮化進程的加快，人類經濟活動呈現集中趨勢，高風險區域的財產和基礎設施價值相應提高，巨災風險所導致的經濟損失不斷上升。巨災保險作為一種重要的風險管理工具，可以減少財政負擔，有效分散風險，提高公眾防災減災意識。因此，研究建立巨災保險制度對于中國經濟發展有著重要的現實意義。

一、巨災風險及其特點

（一）巨災風險的界定

巨災風險是指由地震、臺風、洪水和恐怖活動等不可抗力造成的，一旦發生會引起大量保險標的受損并可能對人類社會財富和生命安全造成巨大損失的特殊風險。巨災本身是一個發展變化的概念，因此國內外學者和實踐部門對于巨災風險沒有統一明確的界定標準。美國保險服務局（Insurance Service Office，簡稱ISO）財產理賠部1983年前將巨災事件界定為超過100萬美元的保險損失，1983年后調整為500萬美元，1997年后則是指導致財產直接保險損失超過2500萬美元并影響到大范圍保險人和被保險人的事件。標準普爾（1999年）把巨災界定為，一個或一系列相關風險事件導致保險損失超過500萬美元的事件。瑞士再保險公司將巨災風險分為自然災害和人為災難，并每年更新巨災界定標準，2013年其對巨災的界定標準見表1。

（二）巨災風險的特點

相對于普通風險來說，巨災風險具有發生頻率低、影響范圍廣、危害巨大、難以準確預測等特點。同時，巨災風險由于發生次數少又缺乏可靠的參考資料，無法用大數法則和概率論來厘定巨災保險費率，費率過高或過低都將影響保險公司的償付能力。因此，普通的商業保險無法單獨承保巨災風險，必須構建政府主導、各方共同參與的巨災保險制度，以有效分擔巨災風險，解決巨災保險供給不足的問題。

二、中國自然災害保險的現狀

（一）巨災風險及管理現狀

我國是一個自然災害頻發的國家，災害種類多，分布地域廣，發生頻率高，造成損失大。我國三分之二國土面積不同程度受到洪水威脅，近半數的城市人口分布在地震帶上，發生災害的風險較大。2009―2013年，我國自然災害造成的直接損失分別為2523.7億元、5339.9億元、3096億元、4185.5億元和4210億元。

目前，我國巨災風險管理是由國家財政支持的政府主導型模式，風險補償多采取財政補貼為主、社會與國際援助為輔、商業保險補償為補充的方式，尚未建立專門的巨災保險體系，只在農業領域嘗試建立自然災害保險并得到政策支持。中國農業保險于1982年啟動，分為兩個階段。第一階段是1982―2002年，主要由中國人民財產保險公司（PICC）承保，是一項保護農民的社會福利機制，但運行結果不甚理想，保費從1992年的8.29億元降至2002年的3.3億元。第二階段從2003年開始，引入新的農業保險計劃并將其作為農業政策一部分，政府給予大量補貼。2007年，政府在6個省市開展政策性農業保險保費補貼試點工作，隨后拓展至25個省市和自治區。與農業相比，其他領域的自然災害保險非常有限。20世紀80年代后期，部分保險產品曾經承保地震風險，但隨著風險上升和損失加劇，地震風險重新被列入除外責任。2008年汶川地震引發巨額損失，直接經濟損失8451億元，但僅獲得保險業賠付18.06億元，不及總損失的1%，可見政府主導的巨災風險管理模式已經越來越無法適應社會經濟發展和風險保障需要[1]。

（二）存在的主要問題

1.政府主導的損失分散機制存在明顯缺陷。一是財政收支平衡受到影響。政府財政的基本原則是量入為出，隨機性的巨災風險損失如果主要由政府承擔，則收支平衡面臨干擾。同時，救災支出作為政府轉移支付一部分，存在較高機會成本，會減少國家對其他項目的投資。二是受災主體的補償效率低。政府主導的補償機制是一種非契約型補償，面臨補償時間、補償程度等各方面的不確定性，而外部援助通常緩慢，因此容易造成補償不及時，或者補償金額無法滿足受災需求等情況[2]。

2.商業巨災保險供給不足。一是財產保險市場發展水平較低。截至2014年5月末，我國財產保險市場共有保險公司64家，市場供給主體相對較少，而其他發達國家的財產保險公司一般均達到數百上千家（如美國財險公司超過3000家，美國和德國財險公司近千家）。另外，財產保險市場中人保財險、太平洋財險、平安財險處于絕對壟斷地位，該市場結構也從側面驗證了我國財產保險市場處于低水平的均衡狀態。二是保險公司提供巨災保險產品的意愿不強。巨災風險不符合傳統的可保理論，缺乏風險定價基礎，且存在強烈的逆向選擇和道德風險，因而保險公司缺乏承保主動性。

3.巨災保險需求不足。我國巨災發生地區的經濟發展程度通常較低，以地震為例，主要發生在內陸地區如新疆、、四川。2008年，四川汶川地震震中阿壩地區，全州農牧民人均年純收入2406元，城鎮居民人均可支配收入10726元，在滿足基本生活開支后，居民的低收入水平無法支持其購買高費率的巨災險種。同時，我國居民保險意識依然較低，2013年我國保險深度3.07%，仍低于國際平均水平。政府主導的救災體制也強化了社會對政府補償和社會救助的心理依賴，間接造成居民防災減災意識落后[3]。

4.外部存在制約環境。一是法律法規不健全。迄今為止，政府和保險業在災害管理中的地位和作用不明確，對巨災保險的保費連同其他保費一起征收營業稅與所得稅，巨災保險管理缺乏有效的政策保障。二是缺乏應對巨災風險的應急管理機制。我國在中央層面沒有真正明確巨災應急管理決策機構，國家財政部門也沒有巨災風險管理的專項基金，現行應急決策體制在預防與處置、常態與非常態方面結合不夠，各級機構設置和運作模式的差異難以形成上下聯動的合力，無法適應日益嚴峻的災害形式。

三、國際上主要國家巨災保險制度的實踐經驗

根據世界銀行有關研究，全球約10個國家（包括發達和發展中國家）針對不同的自然災害建立了巨災保險制度，其中大部分采用政府和市場公私合作模式，實行完全政府主導的國家比較少。這些國家的運作經驗對我國建立巨災保險制度具有寶貴的借鑒意義。

（一）美國國家洪水保險計劃

美國于1968年創立國家洪水保險計劃（NFIP），為颶風、熱帶風暴以及暴雨等所引發的洪水提供相關保險。NFIP以社區為基礎，社區參加NFIP的先決條件是采取防洪減災措施，社區中的房屋所有人可自愿選擇購買洪水保險。如果在特定洪水風險區（SFHAs）通過抵押貸款購置房屋，那么根據法律規定，金融機構要求相關房屋所有人強制參保。NFIP制定洪泛區域圖，對不同洪泛區劃分相應風險等級，并據此確定洪水保險費率。

NFIP與大約90家財產意外保險公司聯合開展了一項名為“以你自己的名義（WYO）”的公私合作計劃。該計劃中，保險公司以自身名義與投保人簽訂保險合同，并負責災后理賠，但無須承擔最終賠償責任。NFIP充分利用私營保險公司的市場營銷以及渠道優勢，而參與WYO的保險公司也可以獲取一定的預算撥款①。政府最初設想NFIP能自負盈虧，但自1968年以來，該計劃一直處于虧損狀態，不得不依靠財政借款等事后融資機制進行賠付。

NFIP運行中存在以下問題：一是道德風險較明顯。投保人利用NFIP風險定價不足②從而獲利，導致其出現重復損失。有關數據顯示，大約25%～30%的賠償對象是極易遭受洪水沖擊的住宅。為此，政府嘗試通過征購洪泛區房產、外遷移民安置、改進房屋抗洪水沖擊性結構以及將房屋變更為空地等多種措施，但能否取得成效尚待進一步評估。二是退保風險較明顯。由于對保險功能缺乏正確認知，大多數投保人通常在購買洪水保險后2至4年選擇退保。此外，家庭開支用途變化以及聯邦政府對洪災的事后補助資金也降低了投保人的積極性。三是風險轉移機制欠缺。NFIP沒有通過再保險方式將風險轉移到國際資本市場。公共財政負擔較重，NFIP每年欠美國財政部約10億美元，總欠款合計約178億美元。四是洪水風險圖的更新面臨兩難困境。更新過慢意味著高風險區域的投保人所繳納的保費不足，或者沒有履行恰當的減災舉措。然而較頻繁的更新，則可能不斷擴大高風險區域，降低房產價值，增加保費。五是WYO計劃的管理成本削弱了NFIP的償付能力。參與WYO計劃的保險公司在洪水保險中無須承擔風險，而聯邦應急管理局（FEMA）則缺乏相關信息以確定WYO的賠付支出是否合理[4]。

為了解決NFIP的償付能力問題，并償還財政部債務，美國于2012年6月通過《Biggert-Waters洪水保險改革法案》。該法案在維持WYO不變的情況下，進行了如下改革：一是NFIP將逐漸停止對重復損失房屋的保險補貼；二是建立技術測繪咨詢委員會，對洪泛區域圖進行修正，以便保費能夠充分反映該區域的風險；三是對洪水理賠設定最低免賠額；四是允許FEMA購買再保險，從而將風險轉移到資本市場。

（二）加州地震保險

1994年加州北嶺地震造成嚴重的經濟損失和人員傷亡，巨大的賠付導致純商業運作的地震保險陷入困境，許多保險公司此后停止或減少地震保險。在此背景下，加州地震局（CEA）于1996年成立，是政府特許經營、私營部門籌資的公司化組織。CEA的保單通過參與的商業保險公司進行銷售，繳納的保費由CEA統一管理。法律規定，在加州出售住宅財產保險的保險公司應該同時出售地震保險作為附加險。地震保險只提供基本保障，承保住宅，不承保其他附屬建筑。此外，CEA的地震保險對地震災害后的住宅修復提供保障，確保新住宅符合最新建筑標準；在住宅重建期間對被保險人提供生活費。

CEA不接受財政撥款，也不能申請破產。CEA無力一次賠付的可以通過分期的形式支付給投保人。CEA獲得貝氏評級公司（A.M.Best）“A-”的財務實力評級，賠付能力超過90億美元，賠款資金來源包括保費、成員保險公司的資金征收、借款、再保險以及投資收益。

CEA的公私合作運行模式非常有效，收取基于風險的精算公平保費，實施風險緩釋措施，降低巨災保險的長期成本。但目前CEA的保險滲透率只有12%，主要原因在于保費仍然過高。同時，CEA在運作中還存在以下困境：一是公眾普遍低估甚至忽視地震可能引發的巨大損失；二是存在道德風險。假如個人或企業認定政府會進行賠償救濟，那么他們將不會選擇購買地震保險。部分學者研究表明，嚴格的、強制性的地震保險購買要求可能有助于解決保險密度低的問題，但如果宣傳不到位，也可能遭遇公眾抵制。

（三）日本地震保險

1964年新瀉地震后，為及時提供災后財政援助，日本政府于1966年頒布《地震保險法》，開始全面推廣地震保險。日本地震保險堅持“無虧損、無盈利”原則，在厘算費率時，將利潤率排除在外，居民自愿購買，地震保險屬于住宅火災保險的附加險種。日本地震保險采取政府和商業保險公司公私合作的模式，風險和損失由政府、日本地震再保險公司（JER）和保險公司共同承擔，按照以下三個層次進行責任分配：一級損失（0～1040億日元，約0～12.3億美元）100%由私營部門承擔；二級損失（1040～6910億日元，約12.3～88.6億美元）由政府和私營部門各自承擔50%；三級損失（6910～62000億日元，約88.6～795.2億美元）由政府承擔98.4%，私營部門承擔1.6%。

2011年3月，日本東北地區發生9級大地震，并引發大規模海嘯，預計總保險損失為3萬億日元（384.6億美元），這是自1970年以來全球第二大自然災害賠案。為加快賠付進程，保險公司采取多項措施，如利用航空照片劃定總損失面積以簡化理賠流程等，使其在3個月內解決了90%的索賠，該事件提升了公眾對地震保險的認知，投保人數較上年增長10%。同時，政府于2012年4月將保險限額從5.5萬億日元（705.4億美元）增加至6.2萬億日元（795.2億美元），政府充當了該體系的最終保險者。

日本沒有一家保險公司因2011年地震損失而陷入財務困境，這證明了地震保險制度的有效性。一是地震保險理賠快速處理的關鍵在于支付方式的簡便性。二是稅收優惠政策的實施推動地震保險發展。投保人可從所得稅稅基和地產居住稅稅基中分別扣除5萬日元和2.5萬日元。三是公私合作伙伴關系對于抵御災害風險非常重要。

（四）挪威自然災害保險

挪威自然災害共保組織（NNPP）于1979年成立，是一個由私人保險公司組成的共保組織，對地震、山體滑坡、臺風、洪水和火山爆發等巨災導致的損失進行賠付。法律規定挪威所有開展火災險的保險公司必須加入NNPP，所有火宅險均要附加自然災害保險，抵押貸款公司只有在借款人為抵押資產購買火災險后才能發放貸款，這推動了自然災害保險的發展。自1996年起，挪威允許成員保險公司根據共保份額購買相應再保險。目前，NNPP擁有大量資本儲備，市場占有率高，償付能力充足。

NNPP由政府監管，私營保險公司通過銷售、管理和控制風險等方面的專業知識和技能對共保項目提供支持。NNPP堅持公平分攤損失和分散風險的原則，并采取多種方法以降低道德風險（譬如對沒有采取措施以防止或降低損失的投保人，有權減少或拒絕賠付）。保險費率由共保組織董事會決定。災害賠付主要根據成員公司在自然災害保險市場中的份額進行分攤。如果普通商業保險能夠覆蓋災害損失，NNPP將不予賠付從而鼓勵居民購買普通保險。如果個體損失超過規定限額，NNPP將按比例進行賠付。NNPP運行中存在以下問題：一是實行統一保險費率，存在低風險的投保人對高風險投保人提供補貼的問題。二是新設保險公司面臨更大的競爭壓力，因為NNPP的成員保險公司資格較長，運營優勢更明顯。

（五）國際經驗總結

由于自然災害可能造成嚴重的經濟損失，阻礙社會進步，巨災保險制度應運而生，并逐漸走向成熟完善。從發達國家實踐經驗分析，雖然不同國家在險種屬性（單獨險或者附加險）、政府職能、承保范圍、損失分攤等各個方面存在差異，但基本發展理念已經達成共識（見表2）。

1.保險在風險緩釋和出險理賠方面具備專業知識，可為受巨災影響的經濟體提供有效的流動性支持。在日本大地震和海嘯中，日本保險業快速應對，憑借雄厚的資金儲備和有效管理實踐在災后進行快速理賠，為經濟復蘇提供流動性支持。同時，保險公司在風險評估、風險轉移、損失防范和產品開發等方面具備豐富知識，因此各國應充分引導保險業在巨災風險管理方面發揮優勢。

2.公眾對保險的認知程度非常重要。公眾對投保私人財產價值的認可，以及政府對保險風險管理功能的推廣，有助于風險減緩和災后重建。例如，加州和日本地震保險均曾面臨投保不足問題，但日本2011年發生大地震后，日本公眾才重新深刻意識到保險制度在災后重建中的重要作用，投保積極性日益上升，因此公眾教育不可忽視。

3.基于風險的精算公平保費是發揮保險風險緩釋作用的前提條件?？茖W的保險定價有助于鼓勵投保人采取低風險行為。美國加州地震保險在此方面就是成功例證，對實施減災措施的財產所有人降低其保費水平。相較而言，美國國家洪水保險計劃多次出現重復理賠，納稅人承擔最終成本，美國政府未來計劃提升洪水保險費率以便更好反映風險水平。此外，保險公司可利用精算公平的保險定價推動一國（地區）實施更嚴格的建筑標準和土地使用政策，促使投保人在更安全的區域修建更堅固的建筑。

4.政府和市場合作模式具有一定的優越性，但制度設計是關鍵。巨災保險具有準公共產品特點，政府的參與和支持必不可少。政府和市場共同合作模式既可以降低財政支出壓力，減輕政府管理壓力，也可以有效利用私營保險公司的銷售渠道和管理特長，實現風險共擔，提高賠付效率。公私合作模式的關鍵是制度設計，即如何在政府公共利益與保險公司追求盈利的私人利益之間取得平衡。以美國加州地震保險和挪威自然災害保險為例，兩者均是政府和市場合作，但加州地震保險滲透率較低，運營效果不甚理想，而挪威自然災害保險認購率較高，儲備水平充足。

5.應充分資本市場以分散巨災風險。保險公司除過利用明確的再保險安排之外，還可利用保險相關證券等新型風險轉移工具，借助資本市場分散風險[5]。

四、完善我國巨災保險制度的思考建議

（一）建立健全相關法律法規，為巨災保險制度提供法律保障

立法是確保巨災保險制度順利實施的基礎，我國應建立巨災保險制度，將其納入國家綜合災害防范救助體系，出臺專門的法律，明確各參與主體的法律地位及其權利義務關系，對巨災風險的分類分級、費率、保額免賠額、核保、準備金提取等進行具體規定[6]。

（二）科學試點，研究合理的投保方式、承保范圍和保險費率

巨災保險具有地域性特點，通過以點帶面，分災種、分地區開展試點，可以逐漸搭建起我國巨災保險體系。2013年起，我國在深圳、云南開展地震保險試點工作，保障范圍和規模還都比較小。下一步，建議保監會統籌規劃各地巨災保險制度，研究合理的投保方式和承保范圍，提高巨災防范和救助能力。在投保方式上，國際經驗表明，自愿購買的純市場行為容易引發逆向選擇問題，而半強制的方式對低收入人群無法實現激勵目的，因此，強制購買方式更為有效。在承保范圍上，不可能對居民所有損失進行補償，建議將保障范圍設定為保證居民最基本生存條件，而對于私人財產損失，可納入商業保險范疇，居民自愿參保。在費率設定上，建議采取基于風險的區別定價，由專家技術委員會根據經濟發展水平、災害水平等綜合因素厘定，由保監會審核通過。

（三）政府市場聯手，恰當定位政府角色

從各國巨災保險制度建設的成功經驗分析，政府與市場合作模式已經成為一種普遍選擇，即政府主導進行制度的頂層設計，商業保險公司負責經營管理并承擔相應責任，包括賠付能力責任，以便提高社會低于自然巨災和其他極端風險事件的能力。建議我國在中央層面成立巨災保險基金，明確基金管理機構，并選擇具備巨災保險銷售資格的保險公司作為銷售管理方，將保費按照比例扣除銷售費用后上繳巨災保險基金。巨災發生后，按照免賠額和損失分攤比例由商業保險公司、再保險和巨災基金賠付，并發展完善資本市場，以便更好分散巨災風險。在此過程中，政府應發揮保險知識普及和后臺支持作用。例如，國家對商業保險公司給予稅收優惠等，提高商業機構參與積極性；投資建設系統性和可靠的巨災風險數據庫，歷史數據和前瞻性數據應向保險公司免費開放。考慮到住宅是地方政府潛在收入來源，地方政府應根據風險分類和差別費率對住宅相關的巨災保險基金進行財政補貼，從而保證保費在居民可承擔的合理范圍內[7]。

（四）多措并舉，建立多層次的巨災風險分散體系

一是加快再保險市場的發展。首先，培育國內再保險的供給主體，加快再保險市場競爭機制的形成，同時大力培育專業的再保險經紀公司；其次，加大與資金實力雄厚、業務技術精湛的國際知名再保險公司和組織的合作，擴大保險公司對巨災風險的承保能力。二是積極探索巨災風險證券化、指數化保險等方式，將傳統意義上不可保的風險通過資本市場轉移，使得更多主體參與、關注與支持巨災保險的發展，譬如嘗試引進發行條件相對較低的巨災債券[8]?！?/p>

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篇3

為認真貫徹黨的十六屆六中全會精神，加快農村社會保險體系建設，完善救災保障機制，提高災區重建能力，根據《浙江省人民政府關于開展政策性農村住房保險工作的通知》（浙政發〔*〕67號）精神，經市政府同意，現就我市開展政策性農村住房保險工作提出如下實施意見：

一、總體要求

堅持以“三個代表”重要思想和科學發展觀為統領，以提高參保農戶災后重建家園、恢復基本生活的能力為目標，按照“農戶自愿參保、政府補助推動、保險公司市場運作”的原則，在全市全面開展政策性農村住房保險工作，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會提供重要保障。

二、實施辦法

（一）投保人和保險標的。投保人為本市范圍內具有*市農業戶籍的所有農戶。保險標的為農村居民自有的生活居住房屋。

（二）保險責任。政策性農村住房保險只保住房倒塌，不保住房受損。房屋倒塌的界定標準和裁定辦法按省有關規定執行。因自然災害（地震災害除外）和意外事故造成農民保險房屋倒塌，保險公司按約定標準賠償。責任范圍由保險條款界定。

（三）保費標準。每戶農戶每年保費10元，其中農戶交費3元，省財政補助3元，市、縣（市）財政補助4元。

（四）賠付標準。根據本市農戶住房現狀和“低保障、低保費、廣覆蓋”的原則，確定本市農戶住房保險金額每間最高為3600元（即每間最高賠付3600元），每戶住房保險金額最高為18000元（即每戶最高賠付18000元）。

（五）運作方式。本市政策性農村住房保險，由人保財險*分公司承擔經營業務，實行“單獨建帳、獨立核算、以豐補歉、自負盈虧”，經營費用按20％確定，每年年終向市政府報告保費收支執行情況。

（六）時間安排。*—2009年為試行期，不斷總結，逐步完善。具體要求：今年年底前召開動員大會、完成調查摸底和分戶清冊的制定；*年1月底前，基本完成參保50％以上的任務，爭取達到80%，各縣（市）最遲不得超過*年3月底。

三、政策措施

（一）財政補助與農戶自愿參保相結合。市及各縣（市）兩級財政補助以農戶自愿交費參保為基礎，農戶不參保，政府不補助。農村低保戶和沒有實行集中供養的“五?！比藛T，其自交保費部分由所在地財政給予全額補助。

（二）地方財政補助與農戶參保比例相結合。以市直（包括越城區、*經濟開發區、袍江工業區和鏡湖新區）和各縣（市）為單位，地方財政補助實行分塊負責，市直由市財政負責落實補助資金，各縣（市）財政分別落實各自補助資金。農戶參保面必須達到50％以上，市及各縣（市）財政補助必須落實到位。

（三）中央、省及其他救災資金補助與農戶參保相結合。中央、省財政及其他用于恢復重建的救災資金，優先、從優支持參加政策性農村住房保險的農戶，調動農民參保積極性，促進農村保險事業發展。

四、組織領導

（一）加強組織領導。各縣（市、區）政府和*經濟開發區、袍江工業區、鏡湖新區都要成立分管領導任組長的領導小組，加強對政策性農村住房保險工作的領導和協調。民政部門要成立倒房糾紛裁定機構，嚴格按照省里制定的界定標準和裁定辦法，及時有效地裁定糾紛。人保財險*分公司要建立健全承保理賠業務服務網絡，并延伸到鄉鎮和村，方便群眾參保和理賠。

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一、工作目標

以提高參保農戶災后重建家園、恢復基本生活的能力為目標，按照“農戶自愿參保、政府補助推動、保險公司市場運作”的原則，在全縣全面開展政策性農村住房保險工作，為建設社會主義新農村和構建社會主義和諧社會提供重要保障。

在2007年至2009年三年試行期內，各鄉鎮（含開發區，下同）政策性農村住房保險農戶參保面每年確保達到50%以上，力爭達到80%。

二、實施辦法

（一）保險主體和對象。保險主體為全縣范圍內具有XX農業戶籍的所有農戶（含撤村建居社區的非農業戶），并以2006年12月31日戶籍為基數。保險對象為農村居民自有的生活住所。一戶多幢宅者，政府只補助一宅參保。

（二）保險責任。政策性農村住房保險只保住房倒塌，不保住房受損。房屋倒塌的界定標準和裁定辦法，按照《浙江省政策性農村住房保險倒塌房屋界定標準和裁定辦法（試行）》執行。因遭受自然災害（地震災害除外）和意外事故造成農民保險房屋倒塌，根據《中國人民財產保險股份有限公司浙江省分公司政策性農村住房保險條款（試行）》，界定責任范圍，按約定標準賠償。

（三）保費標準。按照風險系數，我縣屬省劃歸的二類風險區域。每戶農戶每年保費10元，其中農戶交費3元，省財政補助3元，縣財政補助4元。

（四）賠付標準。根據省定標準，按照低保障、低保費、廣覆蓋的思路，每戶農戶住房保險金額為1.8萬元（即每戶最高賠付1.8萬元），其中每間為3600元（即每間最高賠付3600元）。

（五）運作方式。我縣政策性農村住房保險，由人民財產保險公司XX縣支公司承擔經營業務，實行“單獨建賬、獨立核算、以豐補歉、自負盈虧”，經營費用按20%確定，每年年終向縣政府報告保費收支執行情況。

三、政策措施

（一）財政補助與農戶自愿參保相結合。省、縣兩級財政補助以農戶自愿交費參保為基礎，農戶不參保，政府不補助。各鄉鎮農村低保戶和沒有實行集中供養的“五?！比藛T，以及其他部分貧困殘疾人戶，按2006年12月31日統計數為基數，其自交保費部分由縣財政給予全額補助。

（二）省、縣級財政補助與農戶參保比例相結合。各鄉鎮農戶參保面達到50%以上，縣財政給予補助，省級財政按農戶實際參保數量給予同比例補助；參保面未達到50%的，省、縣兩級財政不予補助。

（三）省以上及其他救災資金補助與農戶參保相結合。中央或省財政及其他用于恢復重建的救災資金，優先、從優支持參加政策性農村住房保險的農戶，調動農民參保積極性，促進農村保險事業發展。

四、工作要求

（一）加強組織領導。縣政府成立由分管副縣長任組長的XX縣政策性農村住房保險工作領導小組，并下設辦公室（辦公室設在縣發改委）。各有關部門要各司其職，通力協作，發展改革部門要充分發揮領導小組辦公室的作用，加強綜合協調和督查落實?？h農辦在配合發展改革部門做好協調工作的同時，做好與新農村建設考核的銜接工作。財政部門要切實落實專項補助資金，并將補助資金納入年度財政預算，加強監督檢查，提高財政資金績效。民政部門要會同公安、國土、建設和氣象等部門及時成立倒房糾紛裁定機構，嚴格按照界定標準和裁定辦法，制定倒房糾紛裁定程序，及時有效地裁定糾紛；負責審核、確定各鄉鎮每年農村低保戶和沒有實行集中供養的“五?！比藛T的參保戶數。公安部門負責提供正確的年末戶籍農業戶數，并開展消防安全宣傳，配合民政部門做好對因火災和交通事故造成房屋倒塌的認定工作。國土部門應加強地質災害的監測和預報，配合民政部門做好對因地質災害造成房屋倒塌的認定工作。氣象部門應加強對災害性氣象的預警預報，配合民政部門做好對因地震造成房屋倒塌的認定工作。建設部門配合民政部門做好對倒塌房屋結構及其價值的認定工作。縣殘聯負責貧困殘疾人戶（指低保邊緣戶）的參保工作。人財保XX支公司要建立健全承保理賠業務服務網絡，并延伸到鄉鎮和村，方便群眾參保和理賠。各鄉鎮都要成立由分管領導任組長的領導小組，加強對政策性農村住房保險工作的領導和協調。

（二）廣泛宣傳發動。各鄉鎮作為該項工作的主體，要切實負起責任，層層宣傳發動，抓好落實。各新聞媒體要結合這項工作開展形式多樣的宣傳活動，重點是向基層干部群眾廣泛深入地宣傳政策性農村住房保險的重要意義、保險方式和具體政策措施，突出政策的針對性、實效性、普惠性和受益性，強化政策解釋和引導，做到家喻戶曉、深入人心，增強廣大農民群眾的參保意識和積極性。

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一、開展農房統保工作的積極意義

*市是自然災害頻發地區。19*年至20*年，閩北災害發生頻率明顯上升，發生了7次全局性較大、特大洪澇災害和旱災，給人民的生產生活造成重大損失。閩北山區是經濟欠發達地區，農村還有相當數量的貧困人口，目前僅農村低保戶就有4萬多戶，而低保邊緣戶的數量則更為龐大，這些貧困戶大多居住狀況較差，也是最容易受災的一部分群體，多次受災給他們恢復生活造成極大困難。每次災害發生后，各級政府雖然全力救助，但最終仍主要靠自力更生、生產自救，自然災害已成為一些貧困戶致貧返貧的重要原因。特別是這些貧困戶房屋倒塌后，恢復重建存在很大困難，國家給予的重建補助相對有限，一些貧困戶災后要重建家園，將背負沉重債務。開展農房統保工作開辟了救災新渠道，提高了農民災后自救能力，完善了社會保障機制，有利于化解人民內部矛盾，推進和諧社會建設。

農房統保第一個試點年度的時間為20*年8月22日至20*年8月21日，據人保財險*市分公司統計，試點期間我市各財險公司共為全市7000多戶受災農戶支付賠款達387.53萬元，占我市總保費318.8085萬元的121.56%，超賠五分之一強。從試點情況看，農房統保工作主要有以下積極意義：

一是農戶無負擔，覆蓋面廣。保費由政府財政全額承擔，全?。ú缓瑥B門）農戶所有且座落于鄉村有人長期居住的房屋都納入保險范圍，即受益群眾覆蓋所有居住農村的農戶。

二是保險的災種多，保險責任較全面。將火災、爆炸、雷擊、臺風、龍卷風、暴雨、暴風、洪水、雹災、冰凌、泥石流、崖崩、突發性滑坡、飛行物體及其他空中運行物體墜落，外來不屬于被保險人所有或使用的建筑物和其他固定物體的倒塌等造成農民房屋的損失都納入保險范圍。

三是增強了農民抵御自然災害的信心和災后自救的能力。房屋受災的災民在得到政府補助的同時，還可以同時得到保險理賠。房屋全倒戶除可從政府獲得救災的重建補助以及政策優惠外，每戶還可最高獲賠5000元，極大地提高了農民災后的自救能力，農房保險因此成為政府救災的重要補充。同時，由于保險公司的理賠與政府給予的補質不同，房屋受災的災民對理賠的程序、標準、金額較關注，必然促進保險理賠的公開、公平、公正，增強透明度。同時，這也促進了基層民政部門督促鄉、村解決救災核災過程中的勘損定損簡單化、補助發放平均化等問題。

四是樹立了黨和政府的良好形象，增強了農民的保險意識。由于農房保險試點是由政府替群眾保險，群眾得到真正的實惠，社會各界及人民群眾真切地感到黨和政府是實實在在地為人民群眾辦實事、謀利益，是在認真踐行“三個代表”重要思想，進一步樹立了黨和政府的“親民、為民、以民為重”的良好形象，架設了黨委政府和群眾間的“連心橋”，促進了社會和諧發展。同時，這也讓群眾感覺到參加保險的好處，促進了群眾保險意識的形成，為今后農村的房屋商業保險市場的形成奠定了一定基礎。

二、目前農房統保工作存在的問題及分析

總的說來，農房統保工作有效地保障了農民利益，但在實際運作中，民政部門與財險公司之間、財險公司與受災戶之間、民政部門與受災戶之間，還有許多方面的問題需要探討和協商。

（一）基層民政部門在農房保險工作中的定位存在偏差。

從試點情況看，基層對民政部門在農房保險工作中應做哪些工作、發揮什么作用不太清楚。往往將本應由保險公司負責的事攬過來做，也沒有按照“費隨事轉”的原則，要求相應的工作經費，徒增工作量。如有的縣級財險公司由于人手不足，擔心理賠數額與受災群眾發生爭議等原因而不愿直接與災民發生關系，往往與所在地民政部門協商，想通過民政渠道發放保險理賠金。而有少數地方的民政部門從提高民政的社會地位，綜合使用理賠金和政府救災補助、提高資金使用效率，統一受災數據及其它考慮，也接受這種辦法。我們認為以這種方式運作，弊大于利。這種方式雖可幫助受災戶解決在提供理賠資料時遇到的一些麻煩，方便理賠，但存在以下不足之處：一是角色錯位。由民政代為提供理賠材料、理賠金，民政部門實際上變成了農房保險理賠的“人”。二是理賠資金由民政部門，增加了理賠環節，理賠周期變長，影響了理賠時效。一些縣（市、區）規定超過3000元的民政資金要分管副縣市長批準，加上資金的層層劃撥，無形中增加了環節，影響理賠金的迅速及時發放，甚至由于人為操作因素出現資金沉淀的可能。若由人保財險公司采取開出現金支票由民政部門提現兌付，則可能出現賬外賬，失去監管，無法確保理賠金萬無一失。三是增大民政部門工作量。由于資金通過民政渠道發放，保險公司必然要求由民政部門提供相應的理賠材料，將本應由受災群眾提供的理賠材料，變為由民政部門提供，這勢必要求民政部門協調國土、鄉建、消防等有關部門，取得支持，才能提供相應的理賠材料。此外，基層民政部門要花費大量的時間和精力，以確保保險理賠金公平、公正發放到受災戶手中。四是容易讓群眾形成房屋受災就找民政“賠”的概念。傳統民政救災是給予“補助”，農房保險是人保財險公司對受災農戶“理賠”，補助與理賠是完全不同的兩個概念，一旦形成“房屋受災民政賠”的觀念，如果保險公司未能及時將理賠金撥付給民政部門，將引發民政部門與群眾之間的矛盾，不利于民政部門今后救災工作的開展。

（二）人保財險公司對理賠程序和理賠材料等方面尚未規范，各地做法不一。

1、在理賠程序方面。從試點情況看，各地的保險理賠程序主要為三種類型：①是主要由財險公司和農戶辦理手續，民政局協助辦理（要求村委會出證明）。這以順昌縣為代表，其主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——財險公司和農戶辦理理賠手續——理賠金直接付給農戶。②是由鄉鎮民政辦直接向財險公司辦理手續。如浦城縣主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——民政局委托各鄉鎮民政辦直接向公司辦理手續——理賠金直接打入民政辦戶頭進行理賠。③是由民政局向財險公司辦理理賠手續。如政和縣主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——由民政局到相關單位辦理證明材料，向公司辦理手續——理賠金交給民政局進行理賠。

2、在理賠程序和所需材料方面。對出具理賠材料的主體、出具證明材料的內容，各地人保財險公司的要求不一，與民政存在分歧和爭議。

對提供保險理賠材料的主體的理解，民政與財險公司各有不同。民政認為，保費由政府代群眾繳納了，替群眾投了保，每個受災戶就應享有相應權利，應由財險公司與受災群眾直接發生關系，由群眾直接向財險公司提供相應材料，財險公司直接將保險理賠金發給受災群眾。財險公司認為，統保協議是民政部門與財險公司簽訂的，就應代群眾提供相應的材料，并相應的保險理賠金。加之前面所提到的基層民政存在定位偏差的問題，在實際工作中就出現了有的財險公司要求民政部門提供火災證明、產權證明、索賠報告等材料的現象，由此也引發了一系列問題。一是難出證。在實際操作中，由于一些農村火災，縣里的消防大隊未參與滅火，因此，縣消防大隊不出具火災證明。如政和縣民政部門與消防大隊經過多次協商才開出，拖延了理賠時間。有時火災、水災發生后，戶主的戶口簿、身份證、土地證等所有證件材料可能被燒毀或沖毀，難以及時提供有效證件，若到公安、土地、建設等部門查證，又需一定的時間。此外，據了解，現在農村有相當數量的農房沒有完整辦理相關手續。二是個案影響整體理賠。由民政統一提供理賠材料，往往是一次災害統一辦理，由于個案的材料不全，以及提供材料時遇到的種種問題，勢必延誤了總體保險理賠金的發放，無法及時兌現。這些問題也將轉變為民政部門與群眾的矛盾。

對需提供材料的內容的理解，民政與保險也各有不同。由于保險協議中未明確各類災害應提供哪些理賠材料，在各地實踐中也造成一定混亂。如有的縣要求提供戶口簿和村委會報告；有的縣要求提供身份證復印件和村委會證明；有的縣除要求戶口簿、產權證明外，還要求民政局到消防隊開具火災證明。

（三）在農房保險理賠的實際操作過程中存在的較為普遍的問題。

1、在保險范圍、賠償標準、理賠仲裁等方面存有爭議。

（1）在保險范圍方面。一是繳交保費的戶數與保險協議中的標的戶數不一致。從繳交保費的戶數看，*市是按20*年鄉村戶數604302戶、鄉村人口數23240*人繳交，而同期*市農業人口數為2023647人（以上數據出自《縣農村住房統保協議》和《*市20*年統計提要》），因此，可以看出繳交保費的戶數、人數包含了居住在農村的非農業人口在內，但統保協議中明確保險標的是“農戶所有且座落于鄉村有人長期居住的房屋”，按此條款不僅把農村的非農業戶住房排除在外，也將在城區街道的農民住房排除在外。這些對象，有的以保費包含了居住在農村的非農業人口為由，有的以自己是農民，受災后應享有農房保險的權利為由，提出理賠申請，易引起爭議。

（2）在賠償標準方面，主要在計算損失、賠償數額上存在爭議。一是損毀如何認定未具體明確。統保協議中“完全損毀”未進行具體定義，在實際操作中，有的認為倒塌兩面以上墻為完全損毀，有的認為主體承重結構倒塌為完全損毀，有的認為無顯性損毀卻又是嚴重危房的也應認定為倒房。二是一些保險公司在理賠中選擇對保險有利的賠付辦法，降低理賠風險。在對房屋間數少的受災戶理賠時，保險公司引用《統保協議》中規定的“受災農房理賠時，統一按間計算”條款，這樣按間數賠，可能造成越貧困的全毀戶賠得越少。如，有的困難戶（低保戶）因為貧窮房屋間數很少，只有3、4間房，若按間數賠，全毀了也只賠二、三千元，根本無力重建房屋。在對房屋間數多的受災戶理賠時，保險公司就引用《統保協議》中規定的每戶上限賠5000元的條款。如松溪縣南坑村燒毀了一棟占地面積240平方米的房屋，共有24間，該房實際上已分給倆兄弟各人一半，但土地證只做父親的名字，當地財險公司按協議中的規定“不論全部損失或部分損失，每戶賠償金額均以保險金額為限”，只賠了5000元。

（3）統保協議中雖有規定：“因履行本協議發生的爭議，由雙方當事人友好協商解決，協商不成的，提交當地仲裁委員會仲裁”。但未明確仲裁委員會的構成，當農戶、財險公司、民政部門對理賠情況發生爭議時，不知由誰來仲裁。

2、人員和經費緊張。縣級人保財險公司人手少，農房保險的理賠往往由理賠部的人員兼任，僅由財險公司負責查勘理賠，在人手和時間上存在問題。人保財險公司認為農房統保協議是民政部門與人保財險公司簽訂，因此民政部門不僅要參與整個理賠過程，而且要遵循保險公司嚴格的理賠條件，提供相應的理賠材料。然而，人手和經費問題在民政部門同樣存在。一方面，按中央政策，民政救災只是針對自然災害，但開展農房保險試點后，一些原來不需要民政部門介入核災的災種（如火災等），民政部門也需參加核災。另一方面，救災救濟和城鄉低保工作本身業務量大，人手和辦公經費都緊缺，特別是鄉鎮民政辦更顯緊張。如果發生大災，民政僅抗災救災就需消耗大量的人力及時間，沒有精力和時間來從事理賠業務。

3、宣傳不夠，農戶的保險理賠意識有待加強。一是農房保險這項利民工程的農戶知曉率不高，這在一定程度上影響了災情發生后及時有效地報案。二是大部分農戶房子沒辦理合法完整的手續，平時也不注意保留相關的費用單據。三是有的農戶實際已分戶但未辦理手續，在理賠時未能按實際戶數理賠。

（四）若超賠過大，可能阻礙農房統保工作的順利進行。

一是今年我市未發生全局性的特大自然災害，就已超賠五分之一強,若發生20*、20*年那樣的大災，可能會嚴重超賠。二是目前農房統保各縣（市、區）人保財險公司是獨立核算，由于各縣（市、區）發生災害的大小不相同，有的縣年度保費有節余，而有的縣卻嚴重超賠。

農房統保是政策性保險，對于已經商業化運作的人保財險公司而言，超賠意味著虧損，以縣為單位理賠將對財險造成很大壓力，一方面可能影響財險公司開展這項工作的積極性，另一方面可能造成人保財險公司對理賠金額從嚴把握，影響群眾利益的落實。這些可能對農房統保工作的順利延續造成不利影響。

三、對策和思路

我們認為，通過完善農房統保工作，才能較好地協調解決受災農戶和財險公司之間的利益，有效化解人民內部矛盾，進一步促進社會和諧發展。

要完善農房統保工作，首先應認清民政傳統救災補助與保險理賠的不同。區別在于：一是主體不同。傳統的救災是由民政部門代表政府對受災群眾實施救濟，民政是救災補助的主體；農房保險是民政部門受政府委托與人保財險公司簽訂協議，政府財政代群眾繳納保費后，由人保財險公司履行合約，對受災群眾實施理賠，人保財險公司是理賠的主體。二是性質不同。民政救災是政府對遭受自然災害的群眾視情給予一定救濟補助，這并不等同于受災就必須要給予補助，而且補助的額度可根據資金總量的大小有所變化。而農房保險，只要是保險責任范圍內就必須理賠，理賠的標準是既定統一的。兩種資金的執行強制性程度不同。三是范圍不同。傳統意義上的民政救災，在重建方面僅限于自然災害對房屋造成的損害，并側重于倒房重建；對火災等非自然災害，一般僅給予救濟以幫助群眾解決衣、食等問題，并不對此類災害的房屋重建負責。而農房保險除了自然災害（不含地震），還包含火災等非自然災害；不僅包括倒房，還涵蓋了損房。可以看出，民政救災補助與農房保險理賠是兩條平行互補的救災渠道。在此基礎上，為促進農房統保工作進一步完善，提出以下對策和思路。

（一）明確農房統保中民政部門的定位。

我們認為，民政部門肩負政府賦予的救災職責，但在農房保險工作中實際上是代表政府行使職權，起著配合協助人保財險公司核實災情、監督理賠情況的作用。因此，縣級以上民政部門不應成為農房保險的“人”或“代辦員”，才可最大程度發揮民政部門在農房保險工作中的應有作用。因此，民政部門在農房統保中的定位應是：協助人保財險公司核查災情，為政府實施救災補助夯實基礎；代表政府發揮監督保險理賠的作用，協調人保財險公司與受災農戶的關系，幫助受災群眾維護合法利益。同時，在應對特大自然災害方面，人保財險公司應制定與民政部門接軌的應急預案，建立信息聯動機制，以利于重大災害發生后勘查災情和理賠的順利完成。若縣級人保財險公司確實因人手不足問題，需請鄉鎮民政辦代財險公司辦理有關手續，按照“費隨事轉”的原則，財險公司應當按照保費的一定比例，撥給鄉鎮民政辦相關工作經費（代辦費）。

（二）建議省上在即將簽訂的20*-2008年的統保協議中，在保險范圍、賠償標準、理賠程序及所需材料等方面，出臺更加細致明確的規定。

1、實行全省統保

這里所說的全省統保，是建議省上采取由省財政統一支付保費，由省人保財險公司統一核算理賠，具體理賠的操作委托各縣（市、區）人保財險支公司實行的方式。采取這一方式的優點在于，一是減輕災害頻發而又財政困難的縣的財政負擔，二是可以統籌使用保費，改善災害損失不同造成理賠不同的不平衡，減輕重災縣人保財險公司的壓力；三是有利于黨和政府惠民政策的落實，讓群眾得到更多實惠?？紤]到可能出現的超賠問題，建議省上在可能的情況下，增加保費投入，并提高理賠標準。

2、明晰保險范圍

①建議對居住在農村的非農業戶住房和居住在城鄉結合部的農民住房是否納入保險范圍明確做出規定，以免在基層引發爭議。

②建議將由于自然原因（在降雨等自然現象中）引起的農村困難戶破舊老化房屋自然倒損，明確納入保險范圍。理由是：按照共建和諧社會要求，應對弱勢群體給予更多的幫助。同時，可保證困難戶在房屋受損后有資金對老化房屋進行維修，維護困難戶的住房安全問題和保險利益。

③建議將長期外出的農民工在農村的唯一住房列入保險范圍。理由是：現在農村中大量農民舉家外出到城市打工，有相當數量的房屋是長期無人居住的，但這又是他們唯一的房子，若以不屬“有人長期居住的房屋”為由，將這些農民工的房屋排除在保險范圍之外，有違農房保險的初衷。

3、規范理賠程序、明確所需材料

建議省上應統一農房統保理賠程序，以便于基層規范操作。同時，對各類災害理賠時分別應提供哪些材料、理賠時限等作出相應規定。

從提高行政效率和便民的角度考慮，建議采取由村委會統一出具有關證明和材料，財險公司和農戶直接辦理理賠手續，民政局協助協調的做法相對便捷，較符合現行農房保險政策和客觀實際，也可發揮民政部門在農房保險中的作用。具體是：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——財險公司和農戶辦理理賠手續——理賠金直接付給農戶。在理賠時限上：（1）當受災面積小，損失不大的情況下，在索賠單證齊全后，對于賠償金額在1000元以下（含1000元）的賠案，當日即可支付賠款；對于賠償金額在1000元――3000元（含）的賠案，在雙方就賠償金額達成一致意見后，2個工作日內支付賠款。（2）當受災面積較大，損失較嚴重的情況下，在索賠單證齊全，總賠償金額在3000－－5000元（含）的賠案，3個工作日內支付賠款。（3）邊遠山區農房出險時，為方便農民群眾及時重建家園，盡量采取現場查勘定損，現場理賠的方式，縮短理賠時限并可減少行政成本?；鶎用裾块T認為，鑒于農村相當數量的農房沒有辦理完整的產權、地權證明的現狀，在保險公司和民政部門核災的基礎上，只要有受災戶的身份證明材料和村委會出具的受災情況證明，即可辦理相關理賠手續。

4、制定利民的賠償標準

我們認為，農房統保是黨和政府的一項惠民政策，因此建議，在制定理賠標準時，應充分考慮群眾的實際利益。按照農村習慣，分灶吃飯就是分戶，在農村許多農戶實際已分戶但未辦理分戶手續的情況還較多。農房保險是按戶參保，每戶交的保費一樣，若全毀（全損戶），理應按戶理賠，不論房間多少均應按理賠上限獲賠5000元。對于損房戶，房屋間數少于8間的，按全損房間數占該戶的實有房間數的比例賠償，（如該戶共有4間房，全損3間，則按5000÷4×3=3750元理賠）；房屋間數多于8間的受災戶，建議按全損每間600元賠償，最高賠償5000元。這樣可對房屋間數少的困難群眾給予一定照顧。此外，浙江省對特困群體專門設定了一些人性化的特殊理賠辦法，可供借鑒。如規定一戶房屋不足2間，全部倒塌按9000元賠償。在瓦片受損理賠上，建議按面積來計算理賠。若按間算，有可能出現，面積僅有幾個平方米的房間因全損賠了300元，而幾十個平方米的房間由于沒有全損賠得更少的現象。建議每戶瓦片損失1.5平方米以上開始理賠，每增損1平方米理賠額增加30元，封頂1500元。此外，建議省上明確，受地質災害影響、雖無顯性損毀但又是危房的房屋的理賠辦法。

5、完善政策和機制