新出臺(tái)的土地管理法精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的5篇新出臺(tái)的土地管理法，期待它們能激發(fā)您的靈感。

篇1

    近年來,我國土地違法現(xiàn)象面廣量大,表現(xiàn)形式多種多樣,主要原因就是由于相關(guān)的法律法規(guī)制度的不完善,具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、違規(guī)設(shè)立各類開發(fā)區(qū),隨意圈地、征地、批地。一些地方過去名目繁多的開發(fā)區(qū)至今仍有大量土地閑置,新一輪興辦各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)的圈地現(xiàn)象又有上升之勢(shì)。2、擅自改變土地用途,任意出臺(tái)土地優(yōu)惠政策。有的地方以農(nóng)業(yè)開發(fā)為名,進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)。獲得土地使用權(quán)后,改變用途搞其他開發(fā)。有的地方在招商引資中,甚至實(shí)行零地價(jià)、負(fù)地價(jià),導(dǎo)致國有土地資產(chǎn)嚴(yán)重流失。3、規(guī)避經(jīng)營性用地招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度。一些地方以各種形式規(guī)避這一制度,暗箱操作現(xiàn)象屢見不鮮。4、劃撥土地和集體土地非法入市。對(duì)劃撥土地使用權(quán)非法入市即非法轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的“土地隱形市場(chǎng)”,造成國有土地資產(chǎn)大量流失,而且加劇了社會(huì)分配不公的矛盾。

    二、我國土地管理相關(guān)法律法規(guī)完善的建議

    (一)加強(qiáng)對(duì)土地法學(xué)的研究近年來,很多高校都增設(shè)了土地資源管理專業(yè),這對(duì)于培養(yǎng)土地資源管理專業(yè)人才和實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、專業(yè)化土地資源管理是十分有利的,在對(duì)土地資源管理專業(yè)人才的培養(yǎng)同時(shí),也要加強(qiáng)土地法學(xué)、這個(gè)土地資源管理中不可或缺的重要學(xué)科的研究。對(duì)土地法本身的研究應(yīng)該在土地法科學(xué)性評(píng)價(jià)、土地法存在的問題與完善、土地法基本功能發(fā)生作用的條件和環(huán)境、土地執(zhí)法體系、土地法律成本等方面開展。對(duì)土地法不同角度的研究主要可歸結(jié)為:從人類的歷史發(fā)展角度研究、從土地法的立法技術(shù)角度研究、從土地法的法律效用角度研究。

    (二)完善我國土地管理法借鑒發(fā)達(dá)國家在土地管理上的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)建議將廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房等用地的土地供應(yīng)最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律。我國也出臺(tái)了一些相關(guān)規(guī)定,例如,在[2006]37號(hào)文件中規(guī)定了“城市新開工住房建設(shè)中,套型在90平方米以下的住房面積必須達(dá)到70%以上,廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量不得低于70%”。但目前制定的一些政策措施僅限于國務(wù)院文件、部門規(guī)定等層面,約束力不強(qiáng),政策執(zhí)行效果不佳。因此,應(yīng)將保障公民居住權(quán)上升到法律層面,將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、中小套型普通商品住房用地供應(yīng)量的最低比例寫入《土地管理法》等相關(guān)法律,對(duì)于不執(zhí)行該項(xiàng)規(guī)定的,均應(yīng)視為違法行為加以嚴(yán)處,從而遏制土地投機(jī),有效地控制房?jī)r(jià)的過快上漲。將土地可持續(xù)利用、節(jié)約集約利用的思想作為重點(diǎn)內(nèi)容寫入《土地管理法》。我國1998年修訂的《土地管理法》,通篇較少提到土地可持續(xù)利用和節(jié)約集約利用問題。當(dāng)前,在資源瓶頸已成為我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律已經(jīng)是“好”在“快”前、促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用已經(jīng)成為國土資源管理當(dāng)前及將來很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的工作重點(diǎn)的情況下,土地資源的可持續(xù)利用及節(jié)約集約利用的思想也應(yīng)該作為一項(xiàng)重要內(nèi)容寫入《土地管理法》的首要位置。在土地管理法中,應(yīng)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃制定過程和規(guī)劃成果的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。立法者對(duì)于個(gè)人權(quán)利的偏見一直是土地規(guī)劃歷史上的主要特點(diǎn),新出臺(tái)的《土地法》應(yīng)放棄這種偏見,以較多的筆墨對(duì)公民的知情權(quán)和參與權(quán)進(jìn)行了規(guī)定,在規(guī)劃制定、實(shí)施過程中始終貫徹公開透明和公眾參與的原則,這也是國外發(fā)達(dá)國家土地方面法律的通行做法。因此,在我國《土地管理法》中,也應(yīng)當(dāng)增加土地利用規(guī)劃體系的透明度,保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)。與土地利用規(guī)劃和有關(guān)土地信息的數(shù)據(jù),在符合保密規(guī)定的情況下,都應(yīng)該公開、透明,廣大公眾可以隨時(shí)通過一定的程序查閱,同時(shí)應(yīng)增加公告和聽證程序的有關(guān)內(nèi)容,提高公眾參與度,加大監(jiān)督力度,防止腐敗,促進(jìn)土地利用規(guī)劃和土地政策更好地執(zhí)行。

    (三)執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置專業(yè)、負(fù)責(zé)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)是解決土地執(zhí)法難問題的組織保證我國《土地管理法》第66條規(guī)定“:縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門對(duì)違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查。土地管理監(jiān)督檢查人員應(yīng)當(dāng)熟悉土地管理法律、法規(guī),忠于職守、秉公執(zhí)法。”目前,我國基層土地行政主管部門都下設(shè)了執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì),但是因?yàn)闄?quán)力不夠、經(jīng)費(fèi)落實(shí)難導(dǎo)致執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)往往流于形式,工作效率不高。而且,因?yàn)楸O(jiān)察隊(duì)伍的性質(zhì)屬于自收自支的事業(yè)法人,在查辦土地違法案件時(shí),依法行政與部門經(jīng)濟(jì)利益的矛盾時(shí)有發(fā)生,一定程度上影響了執(zhí)法的嚴(yán)肅性。因而我們要在法律上明文規(guī)定在土地行政主管部門中下設(shè)專門執(zhí)法監(jiān)察部門,配備專業(yè)工作人員,并在組織上、思想上、制度上、專業(yè)素質(zhì)上和裝備上加強(qiáng)對(duì)這一隊(duì)伍的建設(shè),完備充實(shí)土地執(zhí)法必要的辦案工具和辦案經(jīng)費(fèi),提高土地執(zhí)法監(jiān)察人員在執(zhí)法監(jiān)察工作中的積極性。要在法律上明確土地執(zhí)法監(jiān)察部門的具體權(quán)力,要賦予土地執(zhí)法監(jiān)察人員行政強(qiáng)制權(quán)。什么情況下可以自行解決違法行為、處罰違法主體,什么情況下需要求救公安和法院,都應(yīng)該在法律上找到具體的依據(jù)。

    (四)完善土地動(dòng)態(tài)巡查執(zhí)法監(jiān)察制度我國的土地違法大都還是“民不舉,官不究”,無形中導(dǎo)致了很多違反案件的出現(xiàn),出現(xiàn)后又無法及時(shí)制止,最終釀成破壞土地的后果。在1999年11月18日由國土資源部了《國土資源部關(guān)于在土地執(zhí)法監(jiān)察工作中實(shí)行動(dòng)態(tài)巡查責(zé)任制有關(guān)問題的通知》,這個(gè)通知明確了我國在土地執(zhí)法中采取動(dòng)態(tài)巡查的工作方式,這樣的工作方式對(duì)于及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地違法行為、及時(shí)的加以糾正和制止是十分有效的。但是這僅僅是個(gè)通知,動(dòng)態(tài)巡查還有待于上升為正規(guī)的、法律中明確規(guī)定的執(zhí)法監(jiān)察制度,以嚴(yán)格貫徹“預(yù)防為主、預(yù)防和查處相結(jié)合”的國土資源執(zhí)法監(jiān)察工作方針,建立起省、市、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四級(jí)動(dòng)態(tài)巡查體系,劃分巡查區(qū)域,明確巡查責(zé)任,建立起層層負(fù)責(zé)的斯基動(dòng)態(tài)巡查目標(biāo)責(zé)任考核體系,加大動(dòng)態(tài)巡查的覆蓋面,提高動(dòng)態(tài)巡查的質(zhì)量,及時(shí)發(fā)現(xiàn)和制止違法,將國土資源違法消滅在萌芽狀態(tài)。近期,國土資源部根據(jù)國務(wù)院的授權(quán)向幾個(gè)試點(diǎn)省會(huì)城市派駐了土地督察人員,對(duì)于加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查有著重要的意義。

篇2

現(xiàn)在土地問題是熱點(diǎn)問題，大家越來越感受到發(fā)展越來越離不開土地的支持，穩(wěn)定也越來越離不開土地管理工作提供的穩(wěn)定性，土地問題也與民生問題息息相關(guān)。因此，國土資源管理工作與發(fā)展、穩(wěn)定及民生等問題互相交織，這項(xiàng)工作越來越重要，也越來越復(fù)雜。國家、省、市對(duì)此相當(dāng)敏感，特別是對(duì)國土資源違法違規(guī)案件顯示出來的傾向性問題特別敏感。要求我們認(rèn)真把握好、處理好。近年來國土資源問題一直位居問題的前列，有些國土資源問題演化到今天，很難處理，特別是保護(hù)耕地和保障發(fā)展用地的矛盾突出。再加上歷史遺留問題用地、現(xiàn)實(shí)發(fā)展中的矛盾以及可持續(xù)發(fā)展等問題糾集在一起，國土資源管理工作的壓力和難度更大。利用今天的會(huì)議，我強(qiáng)調(diào)幾點(diǎn)意見，希望大家能進(jìn)一步明確我區(qū)新一年的工作要求，共同承擔(dān)起責(zé)任，切實(shí)為金平又好又快發(fā)展提供用地保障，防止出現(xiàn)新的傾向性問題。

一、要充分認(rèn)識(shí)當(dāng)前我區(qū)面臨土地違法問題的嚴(yán)重性

從20*年8月以來，省國土資源廳對(duì)我區(qū)進(jìn)行第一、第二次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，去年3月國土資源部也對(duì)我區(qū)進(jìn)行第七次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。根據(jù)區(qū)國土資源分局提供資料顯示，三次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地98宗，面積657畝；今年3月份，國土資源部第八次土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，又發(fā)現(xiàn)我區(qū)違法違規(guī)用地9宗，面積127.6畝,經(jīng)核實(shí)，屬于需立案查處的1宗。此外，區(qū)國土資源分局在國土資源執(zhí)法監(jiān)察中還發(fā)現(xiàn)了10多宗無證開采、偷采砂土石的行為，新聞媒體對(duì)此作了報(bào)道，在全市造成了負(fù)面影響。

土地違法問題，往往又和農(nóng)村穩(wěn)定的問題聯(lián)系在一起。比如去年潮陽谷饒都與土地違法的問題關(guān)系密切，群眾反映非常激烈、尖銳，這不能不引起我們的高度重視和警惕。對(duì)此，大家一定要有充分的認(rèn)識(shí)，從落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、維護(hù)我區(qū)社會(huì)和諧穩(wěn)定的高度，進(jìn)一步增強(qiáng)依法管理土地、遏制土地違法行為的緊迫感和使命感，落實(shí)有效措施，使我區(qū)國土資源管理走上法制化、規(guī)范化軌道。

篇3

關(guān)鍵詞：國有土地；房屋征收；補(bǔ)償；條例；可操作性指標(biāo)；評(píng)價(jià)

中圖分類號(hào)：D912.3　文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A　文章編號(hào)：1004－0544(2012)04－0134－04

土地，作為國家賴以存在、延續(xù)的最重要物質(zhì)資源，自文明創(chuàng)始以來就一直是人類所珍視、追逐的目標(biāo)，“人類文明的標(biāo)志就在于通過以國家強(qiáng)制力為后盾來確定人們或各社會(huì)集團(tuán)對(duì)于土地的權(quán)利”。土地征收法律制度作為土地法律制度中的重要組成部分，更需高度關(guān)注與重視。2011年1月19日，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)正式公布并生效，這標(biāo)志著我國的土地征收法律制度進(jìn)入了一個(gè)全新階段，公眾普遍對(duì)其操作性有著更高的功能期待，然而該條例的可操作性究竟如何，在《條例》剛實(shí)施不久的情形下，可以針對(duì)《條例》文本進(jìn)行評(píng)價(jià)。

一、《條例》的可操作性評(píng)價(jià)指標(biāo)

一部法規(guī)范性文件，即使制定程序合法，內(nèi)容完備且不違背上位法，形式規(guī)范，如果不能在實(shí)踐中得到很好地適用，也只能是沒有生命力的一紙空文，這樣的立法實(shí)際上是對(duì)寶貴立法資源的浪費(fèi)。因此“可操作性指標(biāo)”是評(píng)價(jià)法律質(zhì)量的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，只有具有較強(qiáng)可操作性的法律才可能成為高質(zhì)量的法律。本文中“可操作性”是指，法律規(guī)定有效地付諸行動(dòng)，得到實(shí)施的程度。法律的可操作性強(qiáng)，就意味著法律能夠更有效付諸行動(dòng)，得到更好的實(shí)施；法律的可操作性弱，法律在運(yùn)用中困難程度就更大。

具體說來，法律可操作性評(píng)價(jià)具體指標(biāo)有三，即：規(guī)范完整性、規(guī)范明確性和適用頻率。

規(guī)范完整性主要考察構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)和無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)之間的比例。完整的法律規(guī)范構(gòu)成要素包括假定條件、行為模式和法律后果三個(gè)部分。構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)在整部法律中所占比率越高，其從規(guī)范完整性指標(biāo)來看的法律可操作性越強(qiáng)。因?yàn)槿狈Ψ珊蠊囊?guī)范意味著有行為卻無相應(yīng)處理結(jié)果，該行為模式的法律效力在實(shí)踐中就會(huì)存在問題，常常會(huì)出現(xiàn)操作難與執(zhí)行的局面。

鑒于《條例》出臺(tái)的時(shí)間短，在實(shí)踐中難以全面考察其適用頻率，因此以文本為對(duì)象，我們主要從規(guī)范完整性與規(guī)范明確性兩方面來評(píng)價(jià)其可操作性。

二、可操作性具體評(píng)價(jià)

(一)規(guī)范完整性

此次新出臺(tái)的《條例》共計(jì)35條，分為總則、征收決定、補(bǔ)償、法律責(zé)任和附則五大章。其中構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)共29條，無后果構(gòu)成要素的規(guī)范條數(shù)共6條，構(gòu)成要素完整的規(guī)范條數(shù)占該條例規(guī)范總數(shù)的83％。

在6條無后果構(gòu)成要素的規(guī)范中，1條是有關(guān)立法宗旨的規(guī)定，2條是有關(guān)法律原則的規(guī)定，另有1條是有關(guān)實(shí)施附則的規(guī)定，這4條從立法層面而言無需具有法律后果這一構(gòu)成要素。除去此4條，實(shí)際真正產(chǎn)生影響的無后果構(gòu)成要素的規(guī)范為兩條，即第15條和第29條，僅占新條例規(guī)范總數(shù)的5.7％。因而，單就規(guī)范完整性這個(gè)指標(biāo)而言，《條例》具有很高的可操作性。

《條例》第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記，被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。”然而卻并未規(guī)定當(dāng)被征收人不予配合時(shí)該如何擔(dān)責(zé)，使得針對(duì)被征收人制定的配合義務(wù)極易在實(shí)踐中形同虛設(shè)，缺乏強(qiáng)制效力。被征收人不配合，征收糾紛便隨之而來。

第29條規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況的監(jiān)督，并公布審計(jì)結(jié)果。”如若審計(jì)機(jī)關(guān)未依法對(duì)征收補(bǔ)償費(fèi)用管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督，或未公布審計(jì)結(jié)果該承擔(dān)何種法律后果?是比照第30條針對(duì)市、縣級(jí)人民政府及房屋征收部門的工作人員的擔(dān)責(zé)規(guī)定，還是另依他法?缺乏有效的法律責(zé)任，使得審計(jì)機(jī)關(guān)自身行為缺乏規(guī)制，易怠于行使其監(jiān)督職責(zé)。

(二)規(guī)范明確性

1、完善進(jìn)步之處。在《條例》頒布生效之前，有關(guān)土地征收與補(bǔ)償，主要適用的是《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《物權(quán)法》、《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》與各地方根據(jù)各自具體情況所制定的相關(guān)地方性規(guī)章等。其中最重要的、在全國范圍內(nèi)生效的為《土地管理法》。可通過與上述法律法規(guī)的比較，來評(píng)價(jià)分析《條例》的進(jìn)步與完善之處。

(1)適用范圍的明確性。法律規(guī)范的適用范圍又稱法律規(guī)范的效力范圍，即法律規(guī)范對(duì)于什么樣的人，在什么時(shí)間、空間范圍內(nèi)對(duì)于人們具有拘束力。法律規(guī)范的適用范圍包括在時(shí)間上的適用范圍、在空間上的適用范圍和對(duì)人的適用范圍。此處，我們主要對(duì)空間上的適用范圍加以評(píng)價(jià)。

原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國有土地上的房屋及其附屬物的拆遷。集體土地上的房屋拆遷適用《土地管理法》、《物權(quán)法》等有關(guān)集體土地征收的規(guī)定及相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)章的規(guī)定。在《條例》出臺(tái)前，法律規(guī)定的征收范圍不但包括基于公共利益而征收的土地，還包括非公益性商業(yè)用地。允許非公益性商業(yè)用地的征收，在實(shí)踐中極易造成征地權(quán)的濫用，利用國家權(quán)力不當(dāng)?shù)貏儕Z私權(quán)，侵害原土地權(quán)利的合法權(quán)益，易造成行政權(quán)力的腐敗。

為從制度上解決這一問題，此次新條例做了嚴(yán)格限制。首次對(duì)征收范圍進(jìn)行了具體細(xì)化的明確。確定的土地管理制度創(chuàng)新精神應(yīng)該是逐步縮小征地范圍。根據(jù)該精神，《條例》規(guī)定：只有為維護(hù)公共利益才可進(jìn)行征收，從而排除了非公益性商業(yè)用地的征收。

統(tǒng)計(jì)資料表明，截止到2007年底，全國征地用途中僅有20％土地是為綠化等公共利益的，80％的農(nóng)用地被征用后轉(zhuǎn)做房地產(chǎn)開發(fā)、高速公路修建等建設(shè)用地。

針對(duì)此現(xiàn)狀，《條例》第1條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。”在原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第1條“加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理”的基礎(chǔ)上增加了“維護(hù)公共利益”，與《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定相一致，即只有為了維護(hù)公共利益，才能進(jìn)行征收。

同時(shí)該法首次對(duì)“公共利益”進(jìn)行界定，以列舉的方式嚴(yán)格限制其范圍，《條例》第8條明確規(guī)定其所指的“公共利益”主要包括國防、外交需要，組織實(shí)施能源、交通、水利、教科文衛(wèi)體、資源環(huán)保、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)需要，保障性安居工程建設(shè)需要等。第一次以法律的形式劃定了在理論上和實(shí)踐上都存在較大爭(zhēng)議的“公共利益”的大致范圍，避免實(shí)踐中因?yàn)橐?guī)定不明而出現(xiàn)征收范圍肆意擴(kuò)大的現(xiàn)象。

除此，首次明確排除了“違建”補(bǔ)償，明文規(guī)定違規(guī)建筑不屬于《條例》的補(bǔ)償范圍。違規(guī)建筑是否獲賠一直是土地征收實(shí)踐中的爭(zhēng)議問題，《土地管理法》與原《拆遷管理?xiàng)l例》均未對(duì)該問題做出直接規(guī)定，造成實(shí)踐中糾紛不斷。《條例》第16條首次明確規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在

房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。”這一規(guī)定有效解決了“違建”獲賠的爭(zhēng)議，打擊了部分地方為獲得更多補(bǔ)償款而臨時(shí)突擊擴(kuò)建的行為，有利于公平正義。

(2)執(zhí)法主體的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》在對(duì)征收工作主體進(jìn)行規(guī)定時(shí)用詞混雜。其在第5條規(guī)定“縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門(以下簡(jiǎn)稱房屋拆遷管理部門)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理”，第7條卻規(guī)定“市、縣人民政府房屋拆遷管理部門應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起30日內(nèi)，對(duì)申請(qǐng)事項(xiàng)進(jìn)行審查：經(jīng)審查，對(duì)符合條件的，頒發(fā)房屋拆遷許可證。”同時(shí)使用“縣級(jí)以上地方人民政府”與“市、縣人民政府”造成在實(shí)踐中區(qū)級(jí)人民政府征收權(quán)的資格爭(zhēng)議問題。而《條例》則統(tǒng)一規(guī)定為“市、縣級(jí)人民政府”，有效避免了區(qū)級(jí)人民政府征收主體資格的爭(zhēng)議問題。

(3)執(zhí)法對(duì)象的明確性。原《拆遷管理?xiàng)l例》第1條規(guī)定：“為了加強(qiáng)對(duì)城市房屋拆遷的管理，維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益，保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行，制定本條例。”由此可知，其將執(zhí)法對(duì)象定為“拆遷當(dāng)事人”。但何為“拆遷當(dāng)事人”?在實(shí)踐中，往往難以界定，范圍不一。是僅指房屋所有權(quán)人?抑或包括房屋承租人或其他利益相關(guān)人?《條例》則避免了“拆遷當(dāng)事人”這一模糊概念的使用，而采用“被征收房屋所有權(quán)人”這一更為具體明確的表述，縮小了執(zhí)法對(duì)象的范圍，在司法實(shí)踐中更具有操作性。

(4)執(zhí)法程序的明確性。《土地管理法》并沒有細(xì)化具體規(guī)定土地征收程序，僅在第46條籠統(tǒng)規(guī)定，“國家征收土地的。依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。被征收人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，到有關(guān)部門辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝＜础胺蓷l款并沒有明確事前知情和主動(dòng)參與的權(quán)利，而只是強(qiáng)調(diào)了被征收人要履行事后參與的義務(wù)，而法律實(shí)體之外又缺乏必要的協(xié)商或聽證程序作為補(bǔ)充，加上農(nóng)民受知識(shí)層次、信息占有量等因素的限制，參與公共事務(wù)能力較弱，如果沒有適當(dāng)?shù)某绦蛑贫茸鞅Ｕ希诶媸艿角趾r(shí)往往不能及時(shí)有效地維護(hù)合法權(quán)益。”

《條例》則對(duì)執(zhí)法程序做了具體細(xì)化。第8條至第29條完整規(guī)定了征收與補(bǔ)償?shù)膱?zhí)法程序，涵蓋征收前至征收后的全部過程，使實(shí)踐過程中的每一步均有法可依，有法可循。特別是對(duì)于房屋所有權(quán)人私權(quán)的保護(hù)，比之《土地管理法》更為全面具體。第27條首次提出“先補(bǔ)償，后搬遷”的概念，順應(yīng)民心地將禁止野蠻拆遷寫入條文，符合依法治國，建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要。“先補(bǔ)后搬”這一概念的首次正式提出也有力保障了房屋所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而在最大程度上地維護(hù)了私權(quán)。

同時(shí)，從程序上否定了行政強(qiáng)制拆遷。作為一貫爭(zhēng)議熱點(diǎn)，行政強(qiáng)制拆遷在此次《條例》中的廢止有著巨大積極意義。據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部統(tǒng)計(jì)，近幾年來，行政強(qiáng)制拆遷的比例平均為0.2％左右，強(qiáng)制拆遷過程中出現(xiàn)的惡性事件雖然是極少數(shù)，但必須高度重視，切實(shí)采取有效措施，杜絕此類事件發(fā)生。新條例第28條規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)附具補(bǔ)償金額和專戶存儲(chǔ)賬號(hào)、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料。”這一規(guī)定有利于文明拆遷的實(shí)現(xiàn)，促使拆遷部門采取更為溫和的拆遷談判方式，在一定程度上緩和了征收方與房屋所有權(quán)人之間的矛盾。

(5)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性可經(jīng)下列公式加以計(jì)算：

執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性=(處理項(xiàng)上限－處理項(xiàng)下限)÷處理項(xiàng)上限

經(jīng)上述公式計(jì)算所得的商越大，則執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性就越大。因?yàn)楦鶕?jù)上述計(jì)算公式所得百分比越大，意味著條文在內(nèi)容上就具有更大的自由把握與發(fā)揮的空間，在實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)就越大，即該條文在內(nèi)容上的隨意選擇性與量化不確定性就越大，操作起來因缺乏明確規(guī)定與標(biāo)準(zhǔn)就越發(fā)困難，法律可操作性也就越小。

《土地管理法》在多方面存在執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性。以征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，該法第47條是有關(guān)土地征收補(bǔ)償?shù)暮诵囊?guī)定，這條概括性的規(guī)定構(gòu)成我國土地征收的根本制度。透過條文可知，我國《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征耕地前三年平均年產(chǎn)值6－10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為4－6倍，二者的總和最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。套用執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的量化不確定性公式，將字母a設(shè)為常量，代表被征耕地前三年的平均年產(chǎn)值，則土地補(bǔ)償費(fèi)的上限為10a，下限為6a，代入公式即為：

(10a-6a)÷10a=0.4

即該條文的量化不確定性為40％。

反觀，新條例第19條規(guī)定：“對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。”按照理性的交易規(guī)則，開發(fā)商給付的補(bǔ)償款會(huì)盡可能貼近市場(chǎng)價(jià)格，不太可能過多偏離市場(chǎng)價(jià)格。因此土地補(bǔ)償費(fèi)的上限價(jià)格會(huì)接近于其下限價(jià)格，即接近于市場(chǎng)價(jià)格。換言之，上限與下限之間的差額近乎為0，則帶入上述公式即為：

0÷市場(chǎng)價(jià)格=0

即該條文的量化不確定性為0，亦即意味著該條文的可操作性非常高。通過上述計(jì)算清晰可知，新條例在土地征收補(bǔ)償費(fèi)方面，其可操作性明顯高于《土地管理法》。

需要注意的是，上述公式只適用于金額的計(jì)算，對(duì)于同種條件不同處罰或不同條件不同處罰的情形并不適用。這兩種情況因種類不同而不能相比。對(duì)于前者，即同種條件不同處罰的規(guī)定，在實(shí)踐中很易造成執(zhí)法機(jī)關(guān)都傾向于選擇更有利于自己的A處罰方式，而逃避另一種相對(duì)而言獲益少的B處罰方式。比如條文若規(guī)定執(zhí)法機(jī)關(guān)可以采用罰金或吊銷執(zhí)照的方式進(jìn)行處罰，則在實(shí)踐中絕大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)都會(huì)選擇罰金而不采用吊銷執(zhí)照的方式，從而造成行政權(quán)力的濫用。這種選擇權(quán)實(shí)際上具有很大任意性與自主性。量化不確定性大，法律可操作性小。

而對(duì)于后者，即不同條件不同處罰的規(guī)定，雖在形式上是放于同一條文中，然而在實(shí)質(zhì)上卻可拆分為兩個(gè)不同條文的內(nèi)容。在A條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的A處罰，此為一個(gè)條文的內(nèi)容；在B條件下實(shí)施對(duì)應(yīng)的B處罰，此為另一個(gè)條文的內(nèi)容。不同前提條件，不同處理結(jié)果，應(yīng)分開確定計(jì)算其量化不確定性，不可籠統(tǒng)套用上述公式計(jì)算。

2、存在問題。雖然總體而言，《條例》具有較強(qiáng)法律可操作性，較之《土地管理法》與原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在規(guī)范明確性方面有了很大改善與進(jìn)步，但不可避免的亦在一些方面仍存在問題，需進(jìn)一步完善其內(nèi)容，以增強(qiáng)其可操作性。

(1)在適用范圍的明確性上，有關(guān)“國有土地”的范圍規(guī)定還需要進(jìn)一步界定。《條例》的適用范圍是“國有土地”，相對(duì)于原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，適用范圍更大，然而“國有土地”的界定是一個(gè)復(fù)雜問題。“現(xiàn)實(shí)中的‘國有土地’大

體有這樣幾種：一是已征用或已經(jīng)確權(quán)給使用者的國有土地；二是依時(shí)頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證換發(fā)新使用證的國有土地；三是城市市區(qū)居民使用的土地，按城市的土地屬于國家所有，在土地初始登記時(shí)確定為國有土地：四是城市、城市郊區(qū)的農(nóng)民特別是城中村居民，因轉(zhuǎn)戶、拆遷等情形，土地隨之轉(zhuǎn)為國有土地；五是第二次全國土地調(diào)查中對(duì)城市市區(qū)的土地調(diào)查登記為國有土地的：六是依法不屬于集體所有的國有土地。

實(shí)踐中面臨的復(fù)雜問題是，有的‘國有土地’未經(jīng)過征收程序，有的沒有給原集體經(jīng)濟(jì)組織支付過補(bǔ)償，有的是先辦理房產(chǎn)所有證后辦理土地使用證，有的仍然由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用甚至仍然是農(nóng)用地。”而《條例》僅籠統(tǒng)規(guī)定“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回”，則上述各類國有土地是否都適用“收回”規(guī)定?是否排除某些情形?如何確定哪些被收回的國有土地應(yīng)該補(bǔ)償?“例如，因‘城中村’改造、居民轉(zhuǎn)戶等原因形成的國有土地是否補(bǔ)償?第二次全國土地調(diào)查中登記為國有土地是否補(bǔ)償?沒有支付過征用補(bǔ)償而直接按‘城市土地屬國家所有’規(guī)定登記發(fā)證的原集體土地是否補(bǔ)償?這些問題直接影響能否收回土地使用權(quán)。”因?yàn)椤稐l例》未對(duì)“國有土地”的范圍進(jìn)一步界定。所以在房屋征收的實(shí)踐操作中有可能造成無法可依的局面，從而使該新條例的可操作性大打折扣。

(2)在執(zhí)法主體明確性上，有關(guān)房屋征收實(shí)施單位及其法律責(zé)任的規(guī)定需要進(jìn)一步完善。按照現(xiàn)行規(guī)定，“建設(shè)單位是拆遷人，可以自行拆遷，也可以委托拆遷單位實(shí)施拆遷，由于拆遷速度和建設(shè)單位、拆遷單位的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。容易造成拆遷人與被拆遷人矛盾激化。這是由當(dāng)時(shí)的歷史條件所決定的。二次征求意見稿在征求意見稿規(guī)定政府是征收補(bǔ)償主體、取消建設(shè)單位拆遷的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確，房屋征收部門可以委托房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)，承擔(dān)房屋征收與補(bǔ)償?shù)木唧w工作。房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)不得以營利為目的。房屋征收部門對(duì)房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償?shù)男袨閼?yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督，并對(duì)該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。”首先，此處的房屋征收實(shí)施單位到底指誰?“不以營利為目的單位主要有三種：一是國家機(jī)關(guān)，二是承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位，三是民辦非企業(yè)。從立法意圖來看，國家機(jī)關(guān)可以排除，但房屋征收實(shí)施機(jī)構(gòu)究竟是屬于承擔(dān)行政管理職能的事業(yè)單位還是民辦非企業(yè)，抑或兩者兼而有之?”期望予以明確。其次，對(duì)于超出房屋征收部門委托范圍所實(shí)施的行為，房屋征收實(shí)施部門該如何承擔(dān)法律責(zé)任?若由房屋征收實(shí)施部門自身承擔(dān)，則若在其不具有承擔(dān)能力的情形下，誰該為其承擔(dān)?這些都是實(shí)踐中將遇到的問題。

(3)在執(zhí)法程序明確性上，有關(guān)土地價(jià)值確定程序、房屋調(diào)查登記的規(guī)定和被征收房屋的“土地用途”的認(rèn)定規(guī)定需要進(jìn)一步細(xì)化。《條例》第2條規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人(以下稱被征收入)給予公平補(bǔ)償。”而對(duì)于被征收的土地，則只在第13條規(guī)定：“房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回。”除此并無進(jìn)一步的處置辦法。有收回，則應(yīng)有補(bǔ)償。法律規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)僅為“合理”二字，那么這便涉及到對(duì)“合理”的判斷。何謂合理補(bǔ)償?補(bǔ)償多少才謂合理?這其中的關(guān)鍵問題即為對(duì)被收回土地的“價(jià)值”進(jìn)行確定。尤其是劃撥土地，作為被收回土地的主要類型之一，其價(jià)值在實(shí)踐中向來難以確定，然而新條例并未對(duì)劃撥土地的價(jià)值確定程序予以規(guī)定。

實(shí)踐中收回國有土地使用權(quán)的操作程序應(yīng)該如何?有關(guān)國有土地“收回”應(yīng)由誰執(zhí)行?補(bǔ)償主體是誰?鑒于當(dāng)前我國大多城市社區(qū)(居委會(huì))是從原生產(chǎn)隊(duì)改制而來，集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體早已發(fā)生轉(zhuǎn)移，那么，轉(zhuǎn)移后的補(bǔ)償主體是誰?“許多住宅用地原來給村(居)委進(jìn)行過補(bǔ)償，那么，現(xiàn)在應(yīng)補(bǔ)給誰?國家、省級(jí)項(xiàng)目在被征收房屋的國有土地上進(jìn)行建設(shè)的，要不要給市、縣政府進(jìn)行土地補(bǔ)償?”進(jìn)一步探討，依什么程序計(jì)算補(bǔ)償金額?“《條例》明確被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償是‘被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格’，顯然已包含了土地補(bǔ)償或土地使用權(quán)收益。那么，原集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償應(yīng)該如何計(jì)算?單位和個(gè)人獲取的‘市場(chǎng)價(jià)格’中要不要顯化‘土地價(jià)值’?同時(shí)，房屋價(jià)值由‘具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評(píng)估辦法評(píng)估確定’，其‘相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’實(shí)際上是住建部門確定的資質(zhì)，那么國土資源部門確定資質(zhì)的‘土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)’能否參與?”以上均是尚待進(jìn)一步明確之處。

新條例第15條規(guī)定：“房屋征收部門應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋征收范圍內(nèi)房屋的權(quán)屬、區(qū)位、用途、建筑面積等情況組織調(diào)查登記。被征收人應(yīng)當(dāng)予以配合。調(diào)查結(jié)果應(yīng)當(dāng)在房屋征收范圍內(nèi)向被征收人公布。”

“對(duì)房屋及相關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查登記，是新條例新設(shè)立的程序，調(diào)查登記的情況在很大程序上決定了公平補(bǔ)償?shù)幕疽竽芊駥?shí)現(xiàn)。但對(duì)被征收人拒不配合的，如何處理，新條例并未規(guī)定。”筆者以為，可采用信息登記公開的方式，將拒不配合的被征收人情況登記在冊(cè)，用以備案，建成檔案系統(tǒng)歸總，便于隨時(shí)查閱。

新條例第16條規(guī)定：“房屋征收范圍確定后，不得在房屋征收范圍內(nèi)實(shí)施新建、擴(kuò)建、改建房屋和改變房屋用途等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為；違反規(guī)定實(shí)施的，不予補(bǔ)償。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。暫停辦理相關(guān)手續(xù)的書面通知應(yīng)當(dāng)載明暫停期限。暫停期限最長(zhǎng)不得超過1年。”如何界定是否擅自改變“土地用途”?被征收房屋所使用的土地用途如何認(rèn)定?條例尚未有明確規(guī)定。依據(jù)前述《條例》第15條規(guī)定，被征收房屋用途的認(rèn)定，主要采取調(diào)查登記的辦法，那么如何“調(diào)查登記”?法律并未明確規(guī)定。條例只規(guī)定房屋征收部門進(jìn)行調(diào)查登記，則國土部門是否同樣有權(quán)參與調(diào)查登記?“房屋用途與土地用途是否應(yīng)該‘登記一致’?改變房屋用途的同時(shí)改變土地用途是否不予補(bǔ)償?新建、擴(kuò)建、改建房屋的同時(shí)，擅自改變土地用途和改變土地使用條件的是否要處罰?改變土地用途行為在被征收房屋‘調(diào)查登記’時(shí)被認(rèn)定為‘合法’的，國土部門還要不要處理?

事實(shí)上，長(zhǎng)期以來拆遷工作中房屋和土地用途的認(rèn)定，與能否順利達(dá)成拆遷協(xié)議有著十分直接的關(guān)系。為了獲得更大的經(jīng)濟(jì)利益而改變了住宅用途，但在拆遷時(shí)得不到滿足，一些‘釘子戶’就是這樣產(chǎn)生的。”因此，必須對(duì)被征收房屋的“土地用途”認(rèn)定程序加以進(jìn)一步明確。

三、評(píng)價(jià)結(jié)論

篇4

關(guān)鍵詞：地方政府；土地征收；公共利益；困境；路徑選擇

一直以來，土地問題都是關(guān)系到國家穩(wěn)定發(fā)展的重要問題。近年來，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，城市化建設(shè)不斷推進(jìn)，各地征地的需求陡增。而隨之而來的暴力拆遷、圍堵政府等惡性事件的頻頻暴出，嚴(yán)重影響社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，成為當(dāng)代中國亟待解決的難題，因此對(duì)其研究和探討具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、地方政府土地征收環(huán)境下公共利益的內(nèi)涵及界定標(biāo)準(zhǔn)

公共利益的概念存在于政治學(xué)、法學(xué)、社會(huì)學(xué)等多個(gè)學(xué)科中。看問題的角度及價(jià)值觀等方面的不同，使得對(duì)于公共利益的解讀也因人而異，但人們對(duì)公共利益與私人利益有區(qū)別、公共利益應(yīng)有公益性和分享性等方面有較為一致的看法。筆者認(rèn)為，公共利益是社會(huì)存在與發(fā)展所必需的，經(jīng)過社會(huì)成員的個(gè)體利益的整合而形成的，并能為社會(huì)中的絕大多數(shù)人所認(rèn)可和享有的，具有廣泛性、正當(dāng)性、公益性的社會(huì)價(jià)值體或利益形態(tài)。

對(duì)于公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)，目前學(xué)術(shù)界也是眾說紛紜，莫衷一是。一些學(xué)者認(rèn)為公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)簡(jiǎn)單來說就是受益人的數(shù)量要多，受益人生活的質(zhì)量要高。而莫于川教授認(rèn)為確定公共利益的標(biāo)準(zhǔn)有六條，即第一，合法合理性；第二，公共受益性；第三，公平補(bǔ)償性；四，公開參與性；第五，權(quán)力制約性；第六，權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。【1】筆者較認(rèn)同莫于川教授的觀點(diǎn)，認(rèn)為以上的幾點(diǎn)基本能揭示公共利益的本質(zhì)。在下文筆者也將主要應(yīng)用莫教授的公共利益標(biāo)準(zhǔn)來對(duì)我國當(dāng)前在土地征收過程中出現(xiàn)的一些問題進(jìn)行對(duì)比分析。

《中華人民共和國憲法》(以下簡(jiǎn)稱《憲法》)第一章第十條和《中華人民共和國土地管理法》(以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》)第一章第二條中都規(guī)定，"國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。"也就是說，我國以法律條文的形式明確規(guī)定了國家行使征地權(quán)的前提是也只能是公共利益。2011年1月19日，國務(wù)院審議并通過了《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《房屋征收與補(bǔ)償條例》)，該條例對(duì)公共利益作了具體規(guī)定：(1)國防和外交的需要；(2)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；(3)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(4)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；(5)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(6)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。【2】以上的六條規(guī)定對(duì)公共利益做出如此概括性的列舉，這在我國尚屬首次，在一定程度上彌補(bǔ)了《憲法》等50多部法律雖然使用或者提及公共利益的概念卻不明確其含義和適用范圍的弊端。

二、地方政府土地征收的公共利益困境

2011年4月，國家審計(jì)署審計(jì)結(jié)果，2009年至2010年24個(gè)市縣土地管理及土地資金中，有14個(gè)市縣違規(guī)征用土地22萬畝。雖然只是披露少數(shù)幾個(gè)縣市區(qū)的用地違規(guī)違法情況，如果這些地方的情況具有代表性，那么，可推算出全國同期違規(guī)違法征用土地大約在600萬畝左右，超過可持續(xù)用地標(biāo)準(zhǔn)的50%以上。【3】從江蘇"鐵本違法征地"到四川德陽征地拆遷案件，從吉林梨樹霍家店暴力征地拆遷到磐石市挪用土地補(bǔ)償款案件，"征而不用"、"征而亂用"、"多征少用" 和"征而遲用"等長(zhǎng)期困擾社會(huì)、損害民眾利益的現(xiàn)象屢見不鮮，這不僅影響了土地資源的優(yōu)化配置，導(dǎo)致出現(xiàn)大量的失地農(nóng)民，更誘發(fā)了嚴(yán)重的群體性事件沖突。我國地方政府土地征收的具體公共利益困境如下：

（一）公共利益的公益性危機(jī)

如上所述，我國相關(guān)法律將公共利益作為對(duì)土地進(jìn)行征收或征用的依據(jù)，但并未將什么是公共利益、由誰界定、其范圍如何等問題界定清楚。雖然新出臺(tái)的《房屋征收與補(bǔ)償條例》歸納了公共利益的幾點(diǎn)，但筆者認(rèn)為，其中不少細(xì)節(jié)是有待商榷的。例如，新條例中有很多需要地方政府制定具體辦法的規(guī)定，如何做到防止地方政府的配套制度違反新條例難以確定。又如，新條例的最后一條是"法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要"，該規(guī)定中"其它"二字也為不當(dāng)征收留下隱患。另外，在利益嚴(yán)重分化的今天，地方政府為了追求眼前利益，違法侵害征收相對(duì)人利益的現(xiàn)象比比皆是。某些地方政府征地時(shí)冠以"為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展"的名目，實(shí)質(zhì)卻是某些官員濫用手中行政權(quán)力，侵犯公民合法私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。如地方政府將房屋征收拆遷后建立工廠、超市、娛樂場(chǎng)所或商品住宅，雖然短期內(nèi)能起到拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)、增加稅收及擴(kuò)大就業(yè)等積極效應(yīng)，但其直接目的卻是滿足政府自身的部門利益及經(jīng)營者的商業(yè)利益。

（二）公共利益的補(bǔ)償缺乏公正性

我國目前關(guān)于被征收土地補(bǔ)償問題的關(guān)鍵不在于有沒有給予補(bǔ)償，而在于怎么補(bǔ)償，按什么樣的標(biāo)準(zhǔn)，方式有哪些、能否及時(shí)到位等，這都牽涉到公平公正的問題。在實(shí)際生活中，各地方政府常根據(jù)"因地制宜"原則制定 "基準(zhǔn)價(jià)"，補(bǔ)償價(jià)格大多未達(dá)到市場(chǎng)價(jià)格，補(bǔ)償方式也主要以貨幣補(bǔ)償為主，缺乏多元化的補(bǔ)償方式，補(bǔ)償也未包含因?yàn)橥恋赜猛靖淖兌鴰淼脑鲋道妫沟帽徽鞯孛癖娝@補(bǔ)償通常不能重新購置大致相當(dāng)?shù)淖》浚⑶疑暾?qǐng)補(bǔ)償?shù)某绦蜻^于繁瑣，被征地民眾難以及時(shí)獲得補(bǔ)償款。

篇5

一、批而未供工業(yè)用地的處置

本意見所稱批而未供工業(yè)用地，是指自1999年1月1日《土地管理法》實(shí)施以來，經(jīng)依法批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用但尚未供地的工業(yè)用地。其處置意見有：

（一）對(duì)已落實(shí)招商意向項(xiàng)目的地塊，且具備供地條件的，由鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位抓緊組織供地報(bào)批材料，要求三個(gè)月內(nèi)辦理供地手續(xù)。對(duì)原招商意向項(xiàng)目因準(zhǔn)入條件等原因暫不符合供地條件的，抓緊調(diào)整用地意向項(xiàng)目，六個(gè)月內(nèi)供地。對(duì)雖已落實(shí)用地意向項(xiàng)目但由于對(duì)前期開發(fā)工作未完成而造成土地批而未供的，要加快推進(jìn)土地開發(fā)進(jìn)度，及時(shí)形成供地條件，最長(zhǎng)不超過一年內(nèi)供地。

（二）對(duì)于因城鄉(xiāng)規(guī)劃調(diào)整、土地征收或按國家有關(guān)規(guī)定批準(zhǔn)文件失效等原因造成原已批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用兩年以上的地塊難以實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)、且土地利用現(xiàn)狀未改變的，可將批而未供土地轉(zhuǎn)用指標(biāo)進(jìn)行盤活。盤活的批而未供土地，撤銷或調(diào)整原批準(zhǔn)文件；對(duì)征地實(shí)施已經(jīng)完成、補(bǔ)償費(fèi)用已經(jīng)到位，并符合現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的土地，原被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及被征地農(nóng)民無法返還土地補(bǔ)償費(fèi)，經(jīng)原被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織同意，可以保留國有土地性質(zhì)不變，但農(nóng)用地必須繼續(xù)組織耕種。

二、閑置工業(yè)用地的處置

本意見所稱閑置工業(yè)用地，是指國有建設(shè)用地使用權(quán)人超過國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的工業(yè)用地。

具有下列情形之一的，也可認(rèn)定為閑置工業(yè)用地：

國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書（建設(shè)用地批準(zhǔn)書）未約定動(dòng)工建設(shè)日期的，以國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同生效或者劃撥決定書（建設(shè)用地批準(zhǔn)書）頒發(fā)之日起滿一年未動(dòng)工建設(shè)的國有工業(yè)用地。

已動(dòng)工開發(fā)但開發(fā)建設(shè)用地面積占應(yīng)動(dòng)工開發(fā)建設(shè)用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設(shè)滿一年的國有工業(yè)用地。

（一）閑置工業(yè)用地的處置方式

1.超過規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿一年未動(dòng)工開發(fā)的，報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》。征繳標(biāo)準(zhǔn)：出讓合同或劃撥決定書約定閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，按上限征繳；出讓合同或劃撥決定書未約定閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)并限期開工。

土地使用權(quán)人愿意將土地使用權(quán)交還給政府的，可在收到《閑置土地認(rèn)定書》之日起三十日內(nèi)向市國土資源主管部門提出終止《國有土地使用權(quán)出讓合同》的申請(qǐng)，市國土資源主管部門報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后收回國有土地使用權(quán)，所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位將土地使用權(quán)人原實(shí)際支付的價(jià)款退還，并按同期銀行貸款利率支付財(cái)務(wù)成本。土地閑置費(fèi)不得列入生產(chǎn)成本。

2.超過規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，在2012年6月30日之前取得國有工業(yè)用地使用權(quán)的，原則上應(yīng)當(dāng)無償收回土地使用權(quán)。但土地使用權(quán)人確有能力且有意向開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)向所在地鎮(zhèn)、街道、開發(fā)區(qū)提出繼續(xù)開發(fā)建設(shè)的申請(qǐng)，并承諾在收到《閑置土地認(rèn)定書》之日起六個(gè)月內(nèi)開工建設(shè)，明確竣工日期。經(jīng)所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位、市政府有關(guān)部門審核同意，報(bào)市政府批準(zhǔn)后，由市國土資源主管部門向土地使用權(quán)人下達(dá)《征繳土地閑置費(fèi)決定書》。征繳標(biāo)準(zhǔn)：出讓合同或劃撥決定書約定閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，按上限征繳；出讓合同或劃撥決定書未約定閑置費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的，按照土地出讓或者劃撥價(jià)款的百分之二十征繳土地閑置費(fèi)并限期開工。土地使用權(quán)人愿意將土地使用權(quán)交還給政府的，可在收到《閑置土地認(rèn)定書》之日起三十日內(nèi)向市國土資源主管部門提出終止《國有土地使用權(quán)出讓合同》的申請(qǐng)，市國土資源主管部門報(bào)市人民政府批準(zhǔn)后收回國有土地使用權(quán)，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位將土地使用權(quán)人原實(shí)際支付的價(jià)款退還，并按同期銀行貸款基準(zhǔn)利率（浮動(dòng)利率最高不得超過10%）支付財(cái)務(wù)成本。

2012年7月1日之后出讓的工業(yè)用地，超過規(guī)定的動(dòng)工開發(fā)日期滿兩年未動(dòng)工開發(fā)的，按《閑置土地處置辦法》處置。

3.對(duì)因司法查封不能處置的閑置土地，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位會(huì)同市國土資源主管部門提出與相關(guān)法院協(xié)商意見，協(xié)商意見報(bào)市政府同意，待司法查封解除后按協(xié)商意見處置。

4.對(duì)處置設(shè)有抵押權(quán)的閑置土地，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位會(huì)同市國土資源主管部門與土地使用權(quán)人及相關(guān)抵押權(quán)人協(xié)商，協(xié)商意見報(bào)市政府同意，待抵押權(quán)解除后按協(xié)商意見處置。

5.有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，涉及已建或在建建筑物、構(gòu)筑物的，經(jīng)有資質(zhì)的評(píng)估中介機(jī)構(gòu)評(píng)估后給予適當(dāng)補(bǔ)償。

6.凡現(xiàn)狀認(rèn)定為閑置土地（非政府、政府有關(guān)部門原因造成）的工業(yè)企業(yè)，閑置土地處置方案落實(shí)前，暫取消該企業(yè)在本市競(jìng)買土地的資格。

有下列情形之一的，可認(rèn)定為政府、政府有關(guān)部門原因造成工業(yè)用地閑置：

1.因未按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的期限、條件將土地交付給國有建設(shè)用地使用權(quán)人，致使項(xiàng)目不具備動(dòng)工開發(fā)條件的。

2.因土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃依法修改，造成國有建設(shè)用地使用權(quán)人不能按照國有建設(shè)用地使用權(quán)有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的用途、規(guī)劃和建設(shè)條件開發(fā)的。

3.因國家出臺(tái)相關(guān)政策，需要對(duì)約定、規(guī)定的規(guī)劃和建設(shè)條件進(jìn)行修改的。

4.因處置土地上相關(guān)群眾事項(xiàng)等無法動(dòng)工開發(fā)的。

5.因軍事管制、文物保護(hù)等無法動(dòng)工開發(fā)的。

6.政府、政府有關(guān)部門的其他行為。

因自然災(zāi)害等不可抗力導(dǎo)致土地閑置的,處置時(shí)依照政府原因處置。

對(duì)因政府、政府有關(guān)部門原因造成閑置工業(yè)用地的,由市國土資源主管部門會(huì)同所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位與國有建設(shè)用地使用權(quán)人協(xié)商,可選擇下列方式處置:

1.延長(zhǎng)動(dòng)工開發(fā)期限，簽訂補(bǔ)充協(xié)議，重新約定動(dòng)工開發(fā)、竣工期限和違約責(zé)任，土地動(dòng)工開發(fā)日期可按實(shí)際情況重新約定，但最長(zhǎng)不超過一年。

2.調(diào)整行業(yè)類別、規(guī)劃條件。按照新行業(yè)或者新規(guī)劃條件重新辦理相關(guān)用地手續(xù)，并按照新行業(yè)類別或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價(jià)款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃。

3.置換土地。國有建設(shè)用地使用權(quán)人置換其它價(jià)值相當(dāng)、用途相同的國有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。涉及出讓土地的，應(yīng)當(dāng)重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地。

4.協(xié)議有償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。對(duì)收回土地及地上建筑物的補(bǔ)償款由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位按照“兩退兩進(jìn)”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以處置。

（二）對(duì)收回的閑置工業(yè)用地的利用方式

1.依據(jù)國有土地供應(yīng)政策，確定新的國有建設(shè)用地使用權(quán)人開發(fā)利用。

2.對(duì)耕作條件未被破壞且近二年內(nèi)無法安排建設(shè)項(xiàng)目的，委托有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、單位或者個(gè)人組織恢復(fù)耕種。用地指標(biāo)可以按照置換方式予以盤活。

3.將處置收回的工業(yè)用地納入土地儲(chǔ)備，由所在地鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處、市屬開發(fā)單位與市土地儲(chǔ)備中心簽訂《土地收儲(chǔ)協(xié)議》，由市土地儲(chǔ)備中心支付土地收儲(chǔ)款，土地收儲(chǔ)款列入土地出讓成本，待重新出讓后收回土地收儲(chǔ)款及相應(yīng)的財(cái)務(wù)成本。

三、合力推進(jìn)處置工作