基層社會治理經驗精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇基層社會治理經驗，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：社會轉型期；基層；社會治理；創新

一、社會轉型期基層社會治理面臨的挑戰

（一）社會結構轉型的挑戰。改革開放以來，我國社會結構發生了重大變化，這些變化主要表現在人口結構、家庭結構、就業結構、城鄉結構和社會階層結構等方面。

（二）利益多元化的挑戰。改革開放前，我國實行計劃經濟，在計劃體制下，中國社會形成了一個高度均衡、以平均主義為特征的利益格局。改革開放以后，我國確立了個體利益的合法性，極大地調動了群眾的積極性、主動性和創造性。在個體利益凸顯以后，中國社會的利益關系從高度均等逐步演變成一個利益多元化的格局，不同群體、不同階層之間的利益訴求分化越來越大。面臨群眾利益訴求多元化，利益協調過程中遇到的情況將日益復雜，協調難度將日益加大。

（三）民生建設帶來的挑戰。目前，我國已經進入到發展型社會，在這個發展的新階段，人們對公共產品的需求開始全面快速增長。這些年，從中央到地方各級政府加大了公共產品的投入，人民群眾享受到的公共服務水平有了很大提高，但是目前人們所需要的公共產品還存在著大量短缺，公共服務的有限導致了很多問題特別是民生問題的凸顯。

二、淄博市社會治理創新的做法和主要成效

（一）全面實施“三大工程”，夯實社會治理根基。一是全面實施以網格化走訪、網格化服務、網格化代辦為主體的網格化治理工程。全市統一設立“鎮辦―村居（社區）―基礎網格”三級網格，將機關干部、“兩委”成員、政法干警等下沉到基礎網格，一網多格、一格多員、一員多責。截止目前，各級網格員已走訪群眾110萬余戶，提供服務60萬余次，代辦各類事項55萬余件。二是全面實施以視頻監控全覆蓋為主體的信息化建設工程。整合全市各級各部門和社會視頻資源，集中建設集信息采集、視頻監控、調度指揮等功能于一體的全天候視頻監控系統。三是全面實施以市、區縣、鎮辦、村居（社區）四級社會管理服務中心為主體的社區化服務工程。市、區縣和鎮辦建立社會管理服務中心，村居因地制宜建立社區服務中心或服務站（點），整合政法、綜治、、維穩、民政、社保、計生等職能部門進駐各級社會治理服務中心，將與群眾生產生活密切相關的7大類90余項服務治理事項全部下放，為群眾提供窗口化、一站式、綜合。截止目前，各級社會治理服務中心已接待群眾115萬余人次，辦理業務112萬余件。

（二）落地貫通“四大體系”，提升社會治理能力。一是構建社會穩定風險評估體系。把社會穩定風險評估作為科學發展、項目實施的前置條件，建立了市、區縣、鎮辦和重點村居、企業社會穩定風險評估機制，對重大決策、重要政策、重點工程項目和重要改革事項，進行合法性、合理性、可行性、安全性全面評估，實現了“被動求維穩”到“主動創和諧”跨越。二是構建社會矛盾排查調解控制體系。全市建設立了由法院、公安、司法等10多個部門組成的社會矛盾化解專項小組，建立矛盾糾紛排查化解協調會議制度。三是構建公共安全防范體系。堅持網上網下相結合，全面推行“六小警務”、“一村一警”做法，全面落實責任民警、日常化巡查制度，完善信息預判預警、安全隱患排查整治、常態化治理、依法嚴打和社會治安防控“五項機制”，形成了全覆蓋、全時段、網格化、數字化“兩全兩化”的公共安全防范體系。四是構建社會穩定督查考核獎懲體系。加強量化考核和動態管理，全市建立了“任務分解、責任到人、督導檢查、調度通報、觀摩評比、打分排名、考核獎懲”責任體系，實現了責任落實、督導、倒查、追究“一條龍”。

（三）完善提升“兩大保障”，激發社會治理活力。一是強化法制宣傳實踐。在全市集中開展“學三法倡四德促五進”法制宣傳教育實踐活動，通過干部培訓、媒體專欄、知識手冊、手機短信、宣講團等形式進行宣傳教育，把法制宣傳教育延伸到基礎網格、到戶到人，讓法律走進群眾的日常生活二是強化過硬隊伍建設。以品牌政法隊伍建設為突破口，從改進作風、提升能力、增強素質入手，在全市機關開展“服務發展、服務群眾、服務基層，爭創優秀服務機關”主題實踐活動，著眼于打造“認真、專業、務實、廉潔”品牌政法隊伍。

三、推動基層社會治理創新的對策建議

目前，通過“三四二”工作格局的設置，淄博市對現有社會服務和治理體系進行了資源的優化整合，有效地解決了傳統社會管理和服務所存在的資源配置重復浪費和效率低下的問題，社會治理創新工作取得了實質性進展，但同時還面臨著社會治理的組織和人才基礎薄弱、政府和社會的邊界需要進一步明晰、為民服務效能需要進一步提高的問題。推動社會治理創新需要以理念創新為動力，以方式方法轉變為核心，以基層基礎建設為支撐，提高社會治理現代化水平。

（一）推動社會組織融入基層治理創新。目前我家處于發展的初級階段，需要激發社會組織活力，促進社會組織發展壯大起來。一是改革體制機制，也就是打破“雙重”管理體制，降低社會組織準入門檻。對于行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織，不需要業務主管單位了，直接到民政部門備案登記。二是限期脫鉤。就是轉變官辦社會組織的身份，讓社會組織真正回歸民間，目前推進的是限期實現行業協會商會與行政機關脫鉤。三是向社會組織購買服務。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交給有資質的社會組織來完成。四是加大培育力度。現階段，我國的基層社會組織還處在初級階段，因而，政府應繼續堅持培育和發展的理念，為基層社會組織的成長提供必要的扶持。

（二）預防和化解社會矛盾。目前我們國家正處在工業化、信息化、城鎮化、市場化深入推進的過程中，既是發展的戰略機遇期，又是社會矛盾凸顯期。從大量的社會實踐看，當前矛盾糾紛呈現出主體多元化、涉及領域廣泛化、訴求反映方式激烈化以及觸發低、突發性強的特點。第一，促進社會公平正義。就大的制度設計和政策框架而言，應當立足于社會公正的理念，切實維護每一個社會成員的基本權利。這樣才能理順社會各個群體之間的利益關系，從而最大限度地化解社會矛盾。第二，提高民生保障水平。只有大幅度地改善民生，才能夠從源頭上減小社會矛盾產生的幾率，減弱社會矛盾的“烈度”，從而有效地穩住社會的基本面。

（三）提升社會服務效能。完善基層社會治理，工作的著力點應該放在社區，增強城鄉社區服務功能。一要堅持群眾觀點，始終尊重群眾意愿。這是提升為民服務水平的首要前提。實施民生工程需要在廣泛征求民意、全面摸清需求的情況下實施，這樣，民生實事才能真正辦到群眾心坎上，群眾才會滿意。二要用心用腦用力，沉到一線抓小抓細抓實。這是提升為民服務水平的關鍵所在。基層工作千頭萬緒，都直接關系群眾切身利益。干部只有沉到一線，從細處入手、從小處抓起，把關系群眾切實利益的每一件事情都放在心上、抓在手上、落在實處。三要健全完善長效機制，提高廣大黨員干部為民服務的熱情。這是提升為民服務水平的不竭動力。為民服務是一項經常性工作，不能因干部調整、人員變化而使聯系斷了線、服務打了折，必須健全和落實長效機制，一以貫之地抓執行，使為民服務成為每一名黨員干部分內職責。

參考文獻：

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【關鍵詞】基層 社會管理與服務 模式

基層社會管理與服務體系建設模式分析

行政主導模式。行政主導模式強調政府在社會管理與服務方面的主導作用，從多方面利用新的管理和技術手段來實現社會管理與服務創新，這種創新主要有政府內部機制創新和管理信息技術創新兩種途徑。

第一，政府內部機制創新。內部機制創新是指改變政府內部的職能與結構，通過理順部門關系、優化組織結構、創新機制體制、強化業績導向來創新基層管理和服務模式。

推動政府內部職能的轉變。通過調整政府內部職能與結構，規范治理行為，提高管理和服務的供給效能。北京市清源街道辦事處的參與式社區治理是政府內部機制創新的典型模式，其主要特點有三：一是轉變街道辦事處職能。街道辦事處在服務項目執行過程中逐步轉變為為社區服務項目提供資金支持和監督指導，實現了由原來的直接提供服務向為社會組織服務和提供服務資源的轉變。二是推動社區服務中心從管理轉向服務。社區服務中心從行政工作下派轉變為與社區共同協作開展社區服務項目，承擔服務項目管理的設計、咨詢、監督以及項目資金使用的審計等職責，發揮溝通街道政府與社區居委會的橋梁作用，實現從管理到服務的角色轉變。三是服務項目從政府制定到以社區需求為導向設置。服務項目根據社區特點并在需求調查基礎上設置，由社區居民、社區居委會、社區服務中心、街道部門以及社會組織共同參與評選，確定社區項目。

健全內部競爭機制和績效考核。通過給政府部門以壓力，改善其服務意識，降低成本，提升效率。歐盟國家推出的適用于公共組織的通用評估框架（Common Assessment Framework，縮寫為CAF）吸納了全面質量管理、平衡計分卡和卓越績效模式等企業績效管理工具中的合理要素，并融入了公共管理的管理經驗，成為公共組織績效管理的先進工具。深圳市龍崗區2008年試點整體等效導入CAF，尤其是引入以公民為中心的導向，即以顧客群體確認的重要領域和組織能夠改進的特定服務領域為基礎，在職能轉變、運行機制、工作流程、改進管理方式和建立政府與社會平等合作關系等方面，實現事務性管理向愿景管理、從局部管理向系統管理、從人治管理向法治管理、從定性管理向定量管理的轉變。

第二，管理信息技術創新。目前管理信息技術創新主要是網格化管理和數字化管理相結合。2004年北京市東城區充分利用計算機、網絡、地理信息系統和無線通信等多種數字技術，將社區細劃為網格，形成精細化的管理單元。為每個網格整合配置網格管理員、網格助理員、網格警員、網格督導員、網格黨支部書記、網格司法工作者和網格消防員“七種力量”，并在基礎數據平臺基礎上，運用移動智能終端，結合移動互聯網技術，實現各類數據的實時采集和基礎數據的動態更新，準確掌握網格內的基礎數據、民情民意。

數字化管理實質是政務信息化系統的一部分，將電子流程管理與服務通過現代網絡技術進行集成，對政府需要及擁有的信息資源、關鍵數據進行深層次挖掘、分析、利用和管理，以提升政府行政服務能力。

協同治理模式。協同治理模式是通過更新管理理念、方法和手段，形成基層組織和社會組織相結合的社會管理與服務新格局，以此實現社會管理主體的多元化，促進基層社會管理與服務能力的提升。根據基層組織內部創新的不同層次，協同治理大致可以分為管理組織協同化和運行機制協同化。

第一，管理組織協同化。管理組織協同化側重于從組織架構方面創新基層管理與服務的組織結構，構建多元化的參與主體，實現組織目標的重新定位和不同組織之間資源的重新配置。浙江省慈溪市基層組織和社會組織協同治理就是管理組織協同化的典型。2006年4月，慈溪市率先在坎墩五塘新村創設了“村級和諧促進會”，以人際和諧為目的，以村（社區）為單位，由市鎮兩級黨委政府引導推動，當地群眾與外來建設者共同發起，把外來人口服務管理納入基層自治范疇，解決村（居）兩委會在外來人口管理上的缺位。隨后，這一社會組織的功能由融合為主向參與基層社會協同治理拓展，形成了以村（社區）黨支部為核心、村（居）民委員會為主體、村（社區）經濟合作社為支撐、和諧促進會為依托、社會各界群眾廣泛參與的基層管理與服務模式。

第二，運行機制協同化。運行機制協同化是為原來獨立的社會管理服務的政府組織（包括“條”上的職能部門和“塊”的綜合管理機構）和社會組織建立共同解決公共問題的網絡，形成資源共享、彼此依賴、合作互惠的組織結構和政府、市場、社會三者協作的機制。義烏市總工會社會化維權模式就是運行機制協同化的典型。義烏市總工會通過與新聞媒體、律師事務所、勞動部門、司法部門、兄弟市縣工會、高等院校等先后實現社會性聯合。一是發揮工會組織作為重要的政治資源、組織資源和制度資源的作用，建構工會工作體系。二是把政府管理的過程性與社會團體的互動性結合起來，形成“互聯、互動、互補”的社會管理運行機制。

社區治理模式。從行政權力和基層民主變化的取向來看，社區治理出現了形式各異的模式。

第一，議行分設模式。議行分設是按照“社區自治、議行分設”的原則，將居委會在計劃經濟時代所形成的行政、服務和自治職能歸位于自治組織，形成“議”與“行”的并立同行。其代表是深圳鹽田區社區管理體制改革。

社區服務站的經費來源主要是政府撥付的社會公益服務資金、購買社區服務的專項資金以及服務站開展低償社區服務項目的自收經費。社區居委會則履行社區自治功能，由居民依法民主選舉產生，其功能是充當政府組織、社會中介組織與居民之間的橋梁，將居民的權利要求轉達給政府組織和社會中介組織，并代表居民對政府組織、社會中介組織的行為進行監督，其經費來源于政府撥付的辦公經費、資產的收益資金及向社區募集的資金。

第二，合作模式。合作模式是行政調控機制與社區自治機制相結合、行政功能與自治功能互補、行政資源與社會資源相整合、政府力量與社會力量互動的基層社會管理與服務模式。

寧波市海曙區構建新型居家養老服務體系是合作模式的典型代表。2004年3月，該區政府出臺政策，試行為高齡、獨居的困難老人購買居家養老服務。區政府以改革職能履行方式為出發點，將擴大社會參與作為重要內容，尋求與社會組織和社區之間的合作，吸引社會資源參與養老工作。政府主要扮演服務規劃者和購買者角色，形成了“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的合作機制。“政府扶持”指區政府將購買服務的開支列入年度財政預算，向星光敬老協會購買居家養老服務。“非營利組織運作”指星光敬老協會負責項目運作。“社會參與”指整合和利用社會資源，一方面實施“義工銀行”的激勵機制。另一方面整合社會企業資源，將居家養老和社會企業提供的信息服務平系起來。

完善基層社會管理與服務體系的建議

各種模式的實踐經驗表明，推進政府職能轉變、強化社會協同治理、增強社區治理能力等是基層社會管理與服務體系建設取得良好效果的保證。為了加強基層社會管理與服務體系建設，還需要在以下幾方面進一步下工夫。

推動社會管理與服務制度化發展。一方面，基層社會管理與服務體系建設的關鍵是社會政策的發展和完善。社會政策的本質是通過政府的再分配以縮小社會成員初次分配差距，提高全體成員社會保障和社會福利水平。必須在基層社會管理與服務體系方面進行統籌規劃，通過頂層設計勾勒出基層社會管理與服務體系建設的框架，與國家社會政策融為一體。

另一方面，基層社會管理和服務體系建設必須厘清政府、社會與市場的職能，將應當由市場、社會完成的治理功能交還給市場與社會之后，政府要加強公共服務部門建設，完善公共服務監管。其要件在于以組織方式推進政府職能轉變，以制度化的途徑完善政府的服務監管、資源支持等職能。

增強社會組織管理服務能力。著力構建政府主導、資源激勵、合作互補的新型社會組織培育和發展機制，解決基層社會管理與服務居民參與不足、多樣化社會需求難以滿足的問題。一是形成制度化、有序化的公眾參與渠道。政府應釋放社會空間，要尋求“信息相關”、“業務相關”和“需要相關”等協同的粘合因素，推動政府與社會組織在公共事務管理中的合作治理。二是推進公共服務組織體系建設。三是強化社會工作體系建設，使社會工作者能融他們所具有的社會“管理職能”和作為社會工作者的“職業行為”為一體。

明確社區服務管理目標。一方面要明確社區是基層社會管理與服務的落腳點，管理與服務體系建設要圍繞經濟和社會發展中的突出問題展開。另一方面要解決好基層服務管理與社區居民需求之間的矛盾，關鍵是以“服務”來強化基層的社會網絡，加強鄰里互助、增強地區歸屬感，培養互濟互助因素，培育基于互惠主義的服務機制。

增強社會資源動員能力。一方面，政府要夯實基層組織基礎，將資源下沉到基層，讓基層真正有人力、有資源、有手段去為群眾提供服務。另一方面，要根除基于政府提供服務管理資源的依賴性，著力解決社會資源動員能力匱乏的問題，其重要的路徑就是使社區居民和社會組織自發組織起來，通過理性的集體行動破解政府公共服務資源供給不足的困境，加強社會組織的資金籌集能力，推動其可持續發展。

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本文作者：焦俊峰作者單位：中南財經政法大學

治安治理資源整合的社會基礎考察

治安治理作為國家政治的一部分，其過程必然涉及權力在國家和社會中的具體分配。治安治理決策的制定、實施、評估、調整等環節，反映了國家和社會的結構性關系。同時，國家和社會的結構性關系反過來也影響治安治理的效果。因此，本文主要從市民社會理論層面理解和使用“社會基礎”一詞，即與國家相對并部分獨立于國家，不能與國家相混淆或不能為國家所淹沒的社會生活領域［7］。前述以國家和社會為載體的治安治理資源的整合，需要考察市民社會基礎。作為有威權統治傳統的中國，整合社會治安資源應注意中國社會的發育程度，即中國基層社會是否擁有維護社會治安的力量、能力、方法和制度資源等。市民社會的發育程度對治安治理資源的整合有重要影響，其核心在于基層社會和公眾參與治安治理的深度和廣度。除了公眾參與，社會結構、社會信任、社會關聯類型等也會影響社會治安治理的運行過程。具體而言，可以從三個層面分析基層社會對治安治理資源整合的影響：一是在基層社區范圍內，從微觀層面考察基層社會和公眾在治安治理中的地位和作用；二是在縣域范圍內，從中觀層面分析社會力量對治安治理的影響；三是在國家范圍內，從國家與社會的結構性關系宏觀層面分析市民社會在治安治理中的地位和功能。從當前中國基層社會的政治現狀考量，治安治理資源整合面臨的困境在于：社會資本存量的匱乏和市民社會發育狀況不理想。①首先，雖然中國的社會力量在改革開放后獲得了較大的發展空間，但建國后高度發達的行政體系以及改革開放后社會流動性對基層社會結構的建設性破壞導致市民社會尚未構建起來，國家力圖培育的基層民主與預期目標之間仍有較大差距，村民自治和居民自治尚不成熟，這在很大程度上影響了治安治理在基層社區的運行，社區警務、社區矯正以及社會治安綜合治理等實踐中遇到的困難即是例證；其次，市民社會的不成熟往往伴隨著社會資本的匱乏，社會結構的調整也在一定程度削減了靜態社會結構下遺留下來的社會資本存量，導致當前中國的社會資本總量比較匱乏，社會參與的熱情、廣度、深度均不夠，缺乏制度化的手段和途徑。由于社會的轉型，我國缺乏長效的制度和機制調動社會力量、整合社會資源開展治安治理工作，這是社會參與的實踐困境。在國家治理理論中，發達的公共精神是良好社會治理的決定性因素，但傳統中國的治理模式無法孕育發達的公共精神，而公共精神的缺乏又導致傳統中國無法實現更好的社會治理。在當今中國，治理模式的轉變為公共精神的培育提供了有利條件，同時也對發達的公共精神有了更為迫切的需求［8］。對于治安治理而言，社會參與的貧弱也就意味著治安治理效果的下降。解決這一問題，必須以社區為依托，從培養社區的“公共精神”著手。治安治理能夠取得成效的基礎和關鍵不在于政府及其警察，而在于社區及社區公眾。一方面，社區公眾對安全的訴求是警察開展工作的動力和方向，社區公眾是公共安全的直接受益者，對日常生活中存在的治安問題有最為直接的感受，他們的意見和建議是警務決策重要的信息源；另一方面，社區公眾參與是治安治理的重要內容，不僅僅是提供建議和意見，更重要的是直接參與到治安治理中來，社區公眾能否參與、參與的范圍與程度是否合理、參與方式是否科學是治安治理能否取得效益的關鍵所在。由于力量的分散和組織能力的相對缺乏，公眾的參與并非順理成章，而必須依靠政府及其警察的組織、協調，以整合社區公眾的力量，發揮社區公眾的作用。因此，必須有意識地培養“公共精神”。公眾參與治安治理必須使其意識到：作為社區成員，社區治安事關自己切身利益，諸多治安問題僅僅依靠政府及其警察難以解決，自己有義務參與治安問題的解決。參與治安治理不是代替政府及警察，也不是簡單的協助，而是作為主體之一共同解決治安問題。所以，公眾在配合警察搞好治安管理和犯罪控制中除了能給自己帶來更大的社區安全系數和心理滿足外，亦能提升自己的公民觀念［9］。與西方相比，我國社區公眾參與公共事務的熱情普遍不高。社區公眾的參與分為兩類：一是動員性參與；二是自覺性參與。在我國，動員性參與一直是主要的參與方式，但這種參與方式的持久力不夠，隨意性較強，難以保持長久的效力。據托馬斯•海貝勒2003年至2004年在中國沈陽、重慶和深圳的一項調查（調查對象為38名市、區、街道辦事處、居民委員會的各級地方官員和140名經篩選出來的社區居民），社區參與程度普遍不高。比較而言，沈陽的社區參與程度最高，其中大部分人是大型國有企業的員工，鄰居之間相互認識，人們對國家的期望很高，黨員在社會參與中占有較高比例；重慶的社區參與程度處于中等水平，人們對國家的期望明顯小很多，黨員在社會參與中的比例也較低；深圳的社區參與程度最低，原因是移民城市內部缺乏地域性聯系，人們相互不認識，而且由于收入和文化素質相對較高，作為社會中間階層的群體具有較強自我意識的生活態度［10］。雖然該項調查不能說明整個中國的社區參與狀況，但具有重要的參考意義。由于傳統中國是一種威權統治，在這種統治模式下，民眾習慣于服從而不是參與，造成當前培養“公共精神”存在一定的困難。實際上，即便是在以鄰里守望為主要方式推行社區警務的英國、澳大利亞等國家，隨著時間的推移，社區公眾對鄰里守望的參與熱情也在下降。這說明，即使在社區參與程度較高的西方發達國家，治安治理中的社會參與也是一個棘手的問題。在我國，必須通過制度創新解決官僚體制下國家力量效率低下和社會力量發育不足的現實難題，通過各種政治活動、文化活動、社區自我管理活動等，培養社區公眾的參與精神，并使傳統的動員式參與逐漸轉化為自覺性參與。只有社區發育成熟了，自我管理和自我組織才能作為制度固定下來并得以自覺自發地長期實施。

治安治理資源的整合路徑設計

在治安治理實踐中，我國一貫重視對治安治理社會資源的挖掘，注重發揮群眾在治安治理中的作用。但從具體實踐看，這種做法存在兩個問題。其一，社會參與治安治理在某些情況下意味著安全責任的轉移，即本應由政府完成的維護治安的職責被轉移到基層社區，這種做法從政治上和法律上受到質疑。從理論上看，政府在將治安治理的某些責任轉移給市場化的組織后，可以集中精力于必須由政府完成的工作。但是，公共安全供給的市場化與私人化一方面缺乏相應的政治合法性，另一方面則使原本由政府提供的公共產品具有私人產品所固有的差異性和不平等性，有公共安全富人化的嫌疑。因此，在社會轉型中，市場組織和社會組織作為輔助力量，與政府協作提供公共安全可以彌補國家治理資源貧弱的結構性缺陷，但政府必須牢牢掌控治安服務的質量標準和監督權，以彌補和遏制治安服務市場化與私營化的消極后果。其二，由于制度創新的缺失以及分散化的改革導致社會資源的整合效果比較有限。從全國來看，不少地方根據地方治理經驗創造出了適合本地實際的整合機制，但作為常態化的制度并未系統性地確立下來，這在很大程度上影響了社會治安治理資源的運用。的確，由于性質、權力內容的不同以及具體方法的區別，治安治理國家資源和社會資源發揮的空間和效果存在一些差異，這就需要用具有實踐操作性的制度進行整合，優勢互補，以取得良好的治安治理效果。治安治理資源的整合分兩個方面：一是國家力量和基層社區之間以警察為紐帶，建立長期的協商溝通機制，將雙方的力量有機整合；二是國家力量與市場化組織、基層社會與市場化組織之間以契約方式由市場化組織完成對公共安全產品的生產供給，為治安治理提供市場化的補充。通過制度創新和市場化手段，在新的社會形勢下發動基層社區的力量開展治安治理。首先，這種模式堅持依靠國家現有的制度資源，充分發揮基層自治組織的協調作用，使警務工作圍繞著基層自治活動展開，避免了公安機關直接指揮帶來的抵觸和對抗情緒，也使居委會的凝聚作用有了充分的發揮。其次，這種模式根據不同情況通過方法創新充分挖掘基層社區的力量，即一方面充分利用市場化的保安組織，將公安機關的工作與小區物業、大型商貿城、娛樂場所、金融單位和重點企業等區域的保安工作聯系起來，有效整合利用這些區域的治安治理資源；另一方面則通過有償服務以及動員方式發動下崗職工、低保人員、退休人員、治安積極分子組成專門的安防隊、義務巡防隊，整合社區的人力資源。再次，這種模式堅持立足社區，根據社區的具體問題提出對策，將社會矛盾與社區問題解決在社區，以保證社區的穩定和諧，從根源上解決犯罪誘因，增強社區的凝聚力及其對抗犯罪的能力。具體思路是：在社區外的公共空間，國家力量利用法律賦予的權力資源和方法資源，繼續提供公共安全產品，通過日常巡邏和案件查處，維護社會治安。但這種方法提供的是無差別的安全服務，僅僅靠政府及警察的服務難以滿足社會公眾日益層次化的安全需求。對此，可以通過自治化和市場化兩種方式予以彌補。自治化是在政府及警察的指導下，基層社區組建自己的力量開展治安防范。但這種傳統方式在市場經濟比較發達的地方實施起來有一定的難度，需要融入一定的市場化手段。如湖北省荊州市沙市區治安治理資源整合機制的創新中，通過宣傳、發動群眾重組了324支共計1614人參與的義務巡防隊負責社區白天的門棟（店）關照和義務治安巡邏。并在對傳統的義務性群防組織人員結構進行調整的基礎上，著力加強安防隊、保安隊、義務巡防隊的建設。以每月由社區統一籌資發給適當報酬的運作方式，從社區下崗職工、享受低保的群眾中挑選了520名年富力強者組成260支安防隊。①更為普遍和可行的做法是，根據“誰出資誰受益”的原則，通過市場化的機制推行保安有償承包安防責任制，即以契約的形式將局部區域的治安治理活動交給保安服務公司。當然，這種方式下，國家力量并非不再參與治安治理，而是通過定期的治安聯席會議方式與社區代表、保安組織溝通協商，共同參與治安治理。事實上，在這種模式中，警察組織和社會力量無法割裂，社會力量參與治安治理必然需要借助于警察組織的各種資源，否則其合法性以及治理效果都將存在問題。這種模式涉及國家資源、自治資源和市場資源三個主體和指導協商、市場契約兩種合作機制，其性質各不相同。政府及警察和社區之間是協商指導關系，而社區和市場化的保安組織之間是契約關系，為了確保機制的有效性，必須明確各方的權利義務。從目前來看，上述模式運行較好的社區代表有武漢市民意街社區，其具體做法是經費由社區收取、管理和監督，安保隊的組建也由社區自己負責，派出所只對具體的技術進行業務指導，并對具體的責權利分配進行監督［11］。這種做法既避免了公安機關重復收費的嫌疑，又充分發揮了基層社會的積極性和能動性。基層社區存在差異，具體的治安問題也有其獨特性，作為國家力量的警察組織由于其工作的普遍性難以深入了解和充分考慮這種差異，作為社會力量的基層社區又缺乏警察組織所擁有的權威性治理資源，無法充分利用官方資源去解決所在社區的治安問題。合理的解決途徑是，在充分協商的基礎上進行資源整合，雙方通過對公共利益的考量、對自我利益偏好的修正、對具體目標方法手段的選取最終形成共識，充分利用各自的優勢資源實現治安治理目標。從筆者掌握的資料看，基層治安狀況較好的社區，警察組織與社區往往有比較好的互動，這些社區可能沒有正式的協商制度，但非正式的溝通與交流同樣可以起到協商的作用。通過有效的協商溝通，代表國家權力的派出所與基層社區達成共識，以此為基礎建立長效合作機制。在“群防群治”理念的指導下，有效整合治安治理資源，形成科學的治安治理資源結構。這種資源整合機制運行的結果使得多元主體在治安治理中的關系出現多樣化，凸顯了治安治理主體之間的互動過程，具體表現為由警察組織主導并以平等的地位與社區進行交流與協商，根據各自的價值需求達成治安治理目標上的一致。在目標的指引下，雙方利用各自的資源優勢通過具體的方法手段實現既定的治安治理目標，以維護社區良好的治安秩序，滿足警察組織的職能要求和社區公眾的安全需求。

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“與其他辦案部門不同，社區檢察不觸及正向程序辦案，那么它設立的意義在哪里？在于通過逆向監督實現檢察職能由被動應對轉向主動預防。社區檢察的設立初衷便是將檢察職能在法治軌道上延伸。我們現在談的創新思維、科技引領也都是為了更好地輔佐檢察人員提升專業化能力和監督水平，將檢察職能長效發揮。”

在10月26日召開的上海市社區檢察部門“依托檢察職能參與基層社會治理”專項工作交流會上，上海市人民檢察院社區檢察指導處談劍秋處長對社區檢察的釋義簡明有力。

2010年6月，上海檢察機關開始探索派駐社區檢察工作，把法律監督的觸角延伸到了基層。社區檢察室是基層檢察機關向街道、鄉鎮派駐的，在社區群眾身邊的檢察機構。目前，上海全市已設立45家社區檢察室，建立了由處、科、室三級機構組成的獨立條線，也成為全國唯一一家有完整派駐基層檢察部門機構序列建制的省級單位。并基本實現對全市公安派出所和街鎮司法所監督的全覆蓋，既監督派出所受理、立案等刑事執法活動，也監督監外執行。

當然，構成社區檢察重要職能的還包括――基層職務犯罪社會化預防，以及依托檢察職能，參與社會治理。社會治理的主要責任主體是國家行政機關，檢察機關作為法律監督機關，其主要職責應當是通過發揮檢察權對行政執法權的監督制約作用，更好地實現社會治理體制的良性運作，進而參與并推動社會治理創新。因此，社區檢察部門在參與基層社會治理中的職能定位，便主要集中在檢察監督職能上。

“我們推進這項工作，要聚焦維護國家利益和社會公共利益，利用社區檢察室扎根基層的優勢，著力發現問題，依托檢察職能，積極開展前端治理和后端整治，立足監督定位，促進相關機構職能履行，加強法律服務，引導矛盾化解。”說這話時，談劍秋的眼神透出堅定。“當然，我們承擔了這份職責，開展了這項工作，就要與時代并行，不斷探索創新，積極提升我們參與基層社會治理工作的能力和水平。”

其實，在基層設立社區檢察室，本身就是檢察機關檢力下沉，延伸觸角，依托檢察職能推動基層治理法治化的創新舉措和有效手段。檢察機關通過執法辦案，依法履行法律監督職能，解決刑事、民事、行政訴訟中的紛爭矛盾，懲罰犯罪，引導其他國家機關、社會組織和公民個人規范守法，就是檢察機關直接參與社會治理的過程。

在年初的條線會和專項工作會上，市院社區檢察指導處就對參與基層社會治理工作做了新形勢下的重點部署，提出了“適應改革發展，主動融入基層社會治理；加強內部聯動，形成檢察工作整體優勢；把握監督定位，有效參與社會治理；著眼法治化建設，積極建言獻策”的工作要求，各區社區檢察科也結合檢察建議回訪監督或自選主題開展了專項工作。

10月26日，全市社區檢察部門的負責人再次共聚一堂，交流探討社區檢察部門參與基層社會治理工作的切入點和方式方法，如何更好地發揮聯動融合作用，在社會治理工作中真正有所作為，并展現更大成效。

融入基層，延伸法律監督的觸角

社區檢察工作的“社區屬性”，不僅僅指檢察室設在社區，或者能為地區老百姓提供多少法律上的支持，更重要的應該是主動融入社區建設，在靈活變通的專項工作中，體現檢察機關法律監督的觸角價值，發揮“監督觸角”的作用。

這些年來，全市社區檢察部門逐漸熟悉了街鎮治理模式，檢察室除了面向所在地街鎮，更主動輻射區域內其他對應街鎮。和各鄉鎮“穩定辦”、“綜治辦”、街道“平安辦”等機構建立工作聯系，宣傳社區檢察面向社區開展法律監督、保障法律一體實施的工作職能，及時掌握社區治理狀況。并且，在街鎮綜治中心、網格中心等窗口，公開設置社區檢察職能介紹和聯系方式的公告牌，通過窗口指引妥善處理和檢察職能相關的涉法涉訴問題，及時發現法律監督線索。

“咦，奉城鎮這幾年好幾個村書記都‘出事’了……”通過橫、縱比對各種數據材料，奉賢區院社區檢察科的檢察官們發現，位處該區的奉城鎮從2012年以來，50個村居就有5個村書記發生職務犯罪，都是通過手中權力為他人謀利，收受賄賂。犯罪領域也集中在村級工程建設領域，比如協助政府管理村莊改造、農田基礎設施建設等過程。

結合社區檢察室近年來法制宣傳進村居活動的開展情況，檢察官們了解到奉城鎮的基層黨委、政府有關部門在對村干部的監督、教育和管理方面非常薄弱，大量村干部本身缺乏法制觀念和廉潔意識，存在“你拿我也拿”、“不拿白不拿”的效仿心態，導致村干部腐敗問題接連發生，甚至同一個村的多名干部相繼發生問題。

經過研判，奉賢區院社區檢察科鎖定了村官職務犯罪的專項治理主題，并立即聯合本院反貪、案管、公訴部門，通過網上辦案軟件查找歷年案件，借閱卷宗材料，向案件承辦人詢問了解具體情況，分析查找專項檢察的工作切入點。最終形成了有效的村級工程建設領域村官職務犯罪專項治理工作方案，同時與奉城鎮紀委聯合開展專項檢察，并陸續走訪當地黨委、政府、案發單位等，從權力配置、權力監督、財務管理等方面分析案發原因，逐一找出管理癥結，提出基層社會治理檢察建議，建章立制，堵漏防患，并對必要的回訪也做了安排。

不僅如此，促進轄區綜合治理，要從社區、村鎮、基層、老百姓身邊最常發生的問題入手。基于從檢察建議回訪監督中提煉出社會治理工作項目的經驗，奉賢社區檢察科強化了這項認知，主動加強了和街道各相關部門的聯系，從派出所刑事執法監督、社區矯正監督，以及行政案件申請監督、受理等多種渠道，探尋其中常見、多發、影響地區老百姓生活和社會治安的苗頭性問題，及時向有關部門提出社會治理檢察建議。并于今年，結合區域刑事案件，延伸開展了跨境賭博衍生社會問題、電瓶車盜竊防范等多個社會治理專項。“我們的主動拓展就想使社區檢察工作變得更富有生命力，并在基層社會治理工作中找到支撐點，充分體現社區檢察的‘社會屬性’。”奉賢區院社區檢察科科長向記者介紹。

無獨有偶。松江區院結合地區實際選擇轄區工業園區的大型企業作為調研對象，會同街鎮相關職能部門共同做好園區及企業周邊的綜合治理工作，在專項工作的選擇上也突出了貼近重點工作和現實需求。

近年來，隨著經濟快速發展和中心城區制造業溢出，松江制造業規模不斷壯大，在大量外來人口導入的同時，社會管理和治安問題也日益凸顯。全區每年發生的刑事案件中，外來人口犯罪案件數量居高不下，其中發生在大型企業廠區及周邊生活區的案件占據相當大的比例。

其中，世界最大的筆記本電腦生產商、長期位列上海市出口創匯榜前列的達豐（上海）電腦有限公司（以下簡稱“達豐公司”），更是長期受到刑事案件高發的困擾。坐落于松江出口工業區內的達豐公司，廠區和生活區占地達100萬平方米，現有員工約4萬人（高峰期時有近8萬人），月入職、離職人員達兩千人。據統計，2014年1月至2016年9月，在達豐公司廠區及生活區范圍內，公安機關接到報警逾4500件。雖然治安情況有逐年好轉的趨勢，但像達豐公司這樣的大型企業仍然是松江區治安和刑事案件的高發地，在松江工業區中也具有代表性。

針對這一區域特點，松江區院社區檢察科將開展綜合治理的重點聚焦于轄區大型企業，選取案件多發的典型企業，從分析案發原因、查找防控短板和制定針對性治理措施入手，探索社會力量和廠方合力推動廠區綜合治理。尤其對達豐公司這樣的松江出口工業區龍頭企業，推動落實好“廠區+社區”綜合治理工作，對帶動區內其他大型企業完善綜合治理有很大的借鑒作用，對促進區域社會治理也有積極意義。

松江社區檢察科以推進達豐公司綜合治理工作為重點，根據前期與相關職能部門達成的共識，發揮檢察、法院、公安、司法、街鎮和工業區綜治部門等各自的職能優勢，在預防犯罪法制宣傳、勞務市場招聘監管、企業周邊環境綜治等多方面入手，推進“廠區+社區”綜合治理模式，多管齊下營造企業發展和地區平安的良好社會環境，受到轄區內企業一致點贊。

無縫對接，源自內部聯動

從公安派出所刑事執法活動監督和監外執行監督中發現社會管理問題，是社區檢察部門的一項重點工作和有效思路。通過加強和區院各部門特別是刑事檢察部門的工作溝通，亦可了解到一段時期內區域發案特點和社會治理盲點、難點，并從區域內有影響、有典型意義的案（事）件中捕捉線索，由點及面挖掘優化基層社會治理的價值點。

2016年1月31日，閔行區臨滄路某碼頭發生了一起事故，犯罪嫌疑人張某無證駕駛大型自卸貨車運載建筑黃沙，在倒車時與行人廖某相撞致其當場死亡。區院檢察官在辦案中發現，張某工作至今從未取得過駕照，所駕駛的貨車系拆車場買來的報廢車輛，經過鑒定，該車制動、轉向、燈光信號均不合格，張某供稱碼頭老板在明知其無證的情況下仍雇傭其工作了近三年。

由于閔行區毗鄰黃浦江，水域面積較大，區內沿江碼頭較多。對于本案反映出的問題，閔行區院的檢察干警第一時間聯想到，類似情況也可能存在于其他碼頭，如果碼頭內無證駕駛情況不少，車輛又得不到及時監管，將對本碼頭安全生產埋下系列隱患……沒有猶疑，閔行區院社區檢察科立即派員與轄區內有沿江碼頭的街鎮溝通，聯合對碼頭進行抽樣走訪調查。經排摸發現，閔行轄區內共有39個碼頭，其中16個為私人承包碼頭，上述刑事案件中反映出的問題不同程度地存在于這些私人承包的碼頭內。

檢察干警兵分兩路，一邊前往事發地深入調研，另一邊將“私人承包碼頭存在安全隱患”的情況第一時間匯報給區院分管檢察長和市院業務處。“碼頭堆場內無證駕駛車輛監管問題”專項綜合治理方案也在市院業務處的指導下出爐。很快，轄區內碼頭數量最多的吳涇檢察室被點名負責開展各碼頭的實地調查、找出問題癥結，有針對性地開展綜治工作。

為確定監管責任歸屬，干警們先后走訪了市政建設養護公司（涉案碼頭的出租方）、安檢所、交通委及航務所。通過梳理法條，最終確認了區航務所對碼頭內的生產經營活動應當負有安全監管職責。

之后，閔行社區檢察科立即召開工作現場會，聯合碼頭、區航務所等單位，通報專項檢察情況，以案論法，制發《檢察建議書》以促使相關責任單位切實履行安全監管責任，維護正常的生產秩序。依托與本院辦案部門的信息聯動、案件篩查機制發現類案問題，閔行區院社區檢察科還開展了法制宣傳進村居、規范社區服刑人員納管宣告、公安派出所受案立案等專項檢察活動。

不得不說，以問題為導向，利用好立足社區的優勢，單獨或會同辦案部門開展社會治理工作，既凸顯了“社區檢察”的檢察特性，又能體現“社區檢察”對檢察辦案工作的延伸，努力實現“打一案，防一片”，成效顯著。

檢察+科技：

法治思維糅合創新思維

不同于以往“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理運作模式，社會治理將法治放到了更為重要的位置上。

篇5

關鍵詞：簡約治理；半正式治理；社會后果；糾紛調解；拆遷公司

中圖分類號：C916.2文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2014）05-0123-06

引言

集權的簡約治理由來已久，成為傳統中國社會治理的有效形式。自秦始皇一統天下以來，中央集權成為中國社會的常態治理，這種治理形態匯集韋伯所言的世襲君主制和科層官僚制于一體，其治國理念即法家主張的高度認同國家的權威，但是，它卻無法解決官僚體系復雜化和自我延伸帶來的國家與地方的隔閡問題，這是法家在治理過程中遭遇的困境。因此，在社會治理上，儒家成為解決這一困境的有效武器，儒家主張社會在差別規范“禮”的指引下，通過非正式的社會機制進行自我治理，官方主要負責在社會自我治理失敗時的非常態性介入。儒家踐行的就是一種集權的簡約治理模式，即半正式治理。因此，傳統而言，這種治理模式高度認同中央的集權特性，認為中央的權威是絕對和不可分割的。同時，這種治理模式又是利用半正式官員的簡約形式，治理效果良好。

簡約治理一般不依賴正式的法律制度，而主要依靠道德、風俗、習慣以及在實踐中總結出來的經驗，這種簡約治理可以達到節制國家官僚體系和節約社會治理成本的雙重目的。這意味著簡約治理不可能是一種社會對抗國家意義上的治理機制，而是一種國家與社會實現良好互動和合作的治理機制。一直以來，簡約

治理仍然是中國治理的一個重要特色。只不過中央集權被賦予了民主的理想，這個治理模式被總結為民主集中制[1]。

但是以上所述卻與作者在村莊實踐中得出的判斷迥異。2013年清明前后，筆者跟隨“三農”研究團隊，對位于宜昌市的一個城郊村進行了20天的駐村調研，發現村干部利用各種非正式人員和非正式組織進行村莊半正式治理的現象十分突出。糾紛調解和拆遷公司參與征地拆遷是其簡約治理的主要治理實踐，然而，從后果來看，半正式治理帶來的卻是村莊治理乏力、混亂和灰色化。經驗證明，簡約治理越來越不可維系，田野調查表明，它們需要對近年來持續不斷的基層治理困境負主要責任。

這是一個非常有意思的話題，圍繞這一學術敏感性話題，我們對這一現象進行更深層次的理解和分析，從半正式治理的角度出發，以求探索出城郊村莊治理困境的原因所在。

一、相關文獻綜述

準確認識基層政權的性質和鄉村治理的邏輯是理解中國基層治理變化的關鍵。在總結中國特色的鄉村治理經驗時，半正式的治理實踐一直受到眾多學者的關注。半正式的治理實踐既是傳統中國社會集權的簡約治理的主要表現形態，又是近代以來國家政權建設的主要領域。其相關研究可以追溯到經典理論社會學家，而后，中國學者對其進行了正反兩方面的經驗論證。

韋伯對兩種不同的治理類型進行了的劃分，他認為世襲君主制強調“家長式”的權威主義，科層官僚制則強調“經驗式”的實用主義，它們原本是兩個獨立的治理模式。然而，當運用到對的分析時，韋伯發現的治理不屬于這兩個治理類型中的任何一個，而是二者的結合，因而他用“君主世襲的官僚系統”（patrimonial bureaucracy）來定義的治理模式[2]。但是韋伯的研究限定了簡約治理的產生，他能夠考慮到士紳和宗族在鄉村治理中扮演的角色，但是他最終的研究都局限于政府的正式機構的治理功能層面。因此，他對中國國家治理形態的概括并不到位。

在韋伯之后，Michael Mann在政府正規權力中區別了“專制權力”（despotic power）和“基層滲透權力”（infrastructural power）[3]。和韋伯的分析一樣，Mann 的分析也不能闡明政府正式機構之外的治理。他的雙向區分的權力結構仍然只是一種與民間權力對立的正式機構的權力，并不能說明筆者所要討論的半正式治理。但是這些理論資源卻很好地為中國學者提供了重要的參考。

關于鄉村基層政權的性質與鄉村治理的邏輯的研究，較多學者以非正式或半正式的治理實踐作為分析對象。圍繞半正式治理，目前有兩種不同的理論預設與經驗證明。一種觀點認為，半正式的治理實踐承載了諸多歷史和地方的智慧，這是具有中國特色的一種治理模式，成為現代國家治理轉型的有益因素。如，黃宗智通過對傳統中國明清時期的司法實踐、稅務管理及行政實踐等領域的研究表明，政府與社會的關鍵匯點的實際運作，寓于半正式行政的治理方法、準官員的使用以及政府機構僅在糾紛發生時才介入的方法，這一方法的部分內涵在近代國家政權建設的過程中仍廣泛存在[4]。他不僅很好地揭示出晚清以后中央高度集權與簡約治理官僚制、高專制權力和低基層滲透權力，以及法家和儒家相結合的特點，同時還提煉出了行政實踐的特征即“簡約治理”。李懷印認為非正式制度安排即是在國家權威和村民共同體的需求下產生的內生性制度安排，從治理的效果來看，這是一個官民兩便的“實體治理”[5]。談蕭從中西比較的角度出發，得出了中國治理模式的特點，即中國治理以善政為導向，其要素包括人事關系的模糊治理、中央集權的簡約治理和意識形態的教化治理。中國的治理模式首先是中央集權的，……同時，中國的治理模式是簡約的，這種簡約治理一方面可以使國家節制官僚體系，另一方面可以使社會節約治理成本。所以，從治理結構上看，中國特色的治理可以總結為中央集權的簡約治理[6]。賀東航認為，黃宗智的“簡約治理”理論在對解釋林改公共政策落地具有重要的說服力[7]；另一種觀點認為，半正式的治理實踐是“現代”國家政權建設需要改造的領域，因為其直接導致國家治理陷入困境。杜贊奇通過對華北農村的研究，提出的鄉村治理機制的“經紀機制”以及國家政權在基層的建設問題，他將其視野放在了國家與社會遭遇的鄉村二級，關注的是鄉村治理中扮演重要作用的“權力的文化網絡”。他的研究試圖表明，國家政權建設并沒有有效地改造傳統中國的基層治理體制，卻破壞了權力的文化網絡，并最終使得國家政權建設為國家經紀體制內卷化[8]。陳柏峰通過改革開放以來鄉村混混的生存狀態的變遷的研究，成功地論證了傳統鄉土社會的秩序是如何一步步瓦解，轉而變成為灰色化的社會[9]。

“簡約治理”是黃宗智研究中國鄉村治理邏輯的一種嘗試性解讀，他從另類角度解讀出中國基層治理的特點，那就是正式治理之外還存在一種半正式治理的結構形態，這種行政實踐誕生于一個高度集權卻又試圖盡可能保持簡約的中央政府，在伴隨人口增長而擴張統治的需要下，所做出的一種適應。這種簡約治理實現了“低投入、低負擔，且高效率”的治理績效，他進而認為這可能成為國家治理的有效形式和一種制度遺產。由此可知，黃宗智遵循的是一種樂觀主義的治理路徑。也有學者指出非正式體制的優勢，與體制性主體相比較，他們的政治性、組織性治理資源較弱，他們主要依靠經濟資源、文化資源和社會資源獲得權威，較多地獲得了村莊內部村民的支持和認可而得以參與治理[10]。

然而，20世紀90年代以來，鄉村治理的基礎發生了改變，從鄉村社會的簡約治理的實踐后果來看，這種簡約治理并不十分有效，甚至直接引發基層治理的乏力和癱瘓。這就充分應征了半正式與正式的行政實踐并不必然互補且有效融合。

基于村莊調查的經驗，筆者在實踐中發現了這一半正式治理引發的嚴重后果，并試圖通過對糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的治理實踐的分析來佐證這種判斷。最終，我們得出了半正式治理在村莊基礎發生改變后陷入困境，這種困境在沒有國家及時介入的情況下，直接導致鄉村秩序混亂和鄉村治理內卷化等問題。

二、半正式治理及社會后果：基于江漢平原的經驗

半正式治理在改革開放后的鄉村社會的實踐后果是極其嚴重的，這種社會后果主要表現為鄉村社會的復雜化、灰色化和內卷化等問題，這是基于村莊調研得出的基本判斷。因此，筆者擬通過對村莊糾紛調解及拆遷公司參與征地拆遷的深度分析，來進一步了解半正式治理是如何形成及其衍生出的社會后果。

（一）半正式治理的村莊場景

大洋村文中所有人名和地名都是按照社會科學研究的匿名原則，經過了字名化處理，并不是真名。位于宜昌市，是一個典型的城郊村，距城區3.7公里，轄區面積14.5平方公里，1 235戶，3 514人，3 100畝耕地，10個村民小組。宜萬鐵路和翻壩公路穿村而過，地理位置優越，引進的項目較多，如磁電子、月亮灣、金苗科技等項目。作為城郊村，大洋村擁有其他城郊村類似的所謂資源密集型村莊的共同特點，大型項目不斷的下鄉進村，村莊的利益不斷密集，尤其是近十幾年來的征地拆遷更是直接導致大量糾紛和矛盾產生。圍繞征地拆遷，村干部花費大量精力來治理糾紛，當治理無效時就引入“第三方”，即拆遷公司。

（二）半正式治理的“復雜化”：關于糾紛調解的分析

1.糾紛的產生及治理。隨著中國城市化進程的不斷加快，許多城郊村不斷被納入到城市規劃中來，征地拆遷成為村莊常態。圍繞征地拆遷，各種矛盾和糾紛不斷產生和激發。這種態勢以2004年國家宜萬鐵路在村莊中征地為開端，目前為止，村莊共經歷了2008年的翻壩高速和2010年的磁電子兩次大型征地活動。村莊被征地潮流所席卷，由此引發的矛盾和糾紛也在不斷飆升。下面是2004～2008年涉及到的土地糾紛（含承包地、宅基地和林地及田界等）數量的統計。

村莊糾紛隨著征地拆遷不斷涌現，傳統內生規制力量的缺失使得村干部、小組長、村民代表及黨員等扮演“調解員”的角色。國家利用非正式人員嵌入熟人社會的特性來開展基層治理，這樣，鄉村社會的半正式治理就基本成型。

2.村莊糾紛調解機制及矛盾“不出組不出村”。城郊村的一個典型的特點是利益不斷密集，在這個過程中，國家關于基層治理秉持的理念是“將矛盾和糾紛化解在村莊內部，做到‘小事不出組不出村’”，意即構建出以村莊為基礎的調解機制而不是以國家法院為主導的判決方式。地方政府對鄉村治理的態度如同黃宗智所說的“縣令基本像在民事案件里一樣作為，他的優先選擇是讓社會機制解決糾紛”[11]。

由于缺乏家族和宗族力量的調解，村莊只能依賴于村委會，村委會則依靠村組干部、黨員、村民代表及信息員等非正式力量。村莊中的調解程序一般是由小組上升到村一級。然而小組長能調解小矛盾和小糾紛，村民代表和黨員作用也日漸式微，這樣矛盾“不出組”的愿景就無法達成。而村對組的要求是矛盾“不出組”，因此，許多矛盾會被強制壓在組內，小組內部就就形成一種矛盾越積越多的怪圈。僅當組內的矛盾危及到村莊治理時，村干部才親自出面解決。村干部參與調解，仍然需要借助非正式力量。糾紛盡量遵循“不出村組”和“不出事”的邏輯。村干部在鄉鎮一級的行政壓力和制度激勵下，采用擺平理順的策略，利用人情、面子和私人力量執法。但是村莊治權在稅費改革之后也不斷弱化，村級層面調解失效。矛盾需要上升到鄉鎮一級，鄉鎮一級主要通過司法所、派出所和辦進行專門調解，但是這些部門在調解的過程中，同樣也陷入困境，他們仍然會多次與村干部商談，了解事情的原委，并與村組干部一起開展對糾紛的治理。司法局只有調解而無判決的權力，當他們的調解作用失效時，事件才會走訴訟的程序，最終由法院判決。法院是糾紛的最后一道解決線，通過法院的判決大多是很有效的。但法院一般不會輕而易舉地接受這類案子，尤其是涉及到征地拆遷引發的糾紛。僅只有法院判決才能保障村莊治理的連續性和平穩運轉時，法院才會受理。但是在基層社會，法院的判決與基層的實踐是錯位的，即法院的執行力得不到有效貫徹。真正能上升到鄉鎮一級的案例是不多的，通過法院判決的案例更是少之又少。因此，為了節約治理成本，鄉鎮一級會盡量將案件壓在村里，村在無正式治理支援的情況下，只能尋求各種擺平理順和“正式權力非正式利用”的治理策略和技術。

總之，在糾紛調解過程中，“矛盾不出組不出村”的地方性規則成為鄉鎮一級“不作為”的幌子，鄉鎮一級擠壓村一級，而村一級就擠壓組一級。鄉村基礎發生了變化，半正式治理失效，繼而引發出一系列問題。

3.糾紛調解的社會后果：治理的高成本和村莊的無序化。非正式力量和村干部踐行的群眾路線對于糾紛的調解作用幾乎是微乎其微的，這是由于鄉村社會基礎發生變化，而直接導致半正式治理的失效。鄉鎮一級將糾紛壓在村里，村干部“花錢買平安”的“權宜性治理”方式成為治理常態。利用人情、面子、私人力量等治理資源，他們通過“磨”和“纏”的方式，通過多次做工作的形式來實施治理。同時，他們也熱衷于運用各類非正式的權力技術與策略“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”關于“擂”、“媒”、“示蠻”和“懷柔”等治理技術和手段，吳毅在其編著的《小鎮喧囂――一個鄉鎮政治運作的演繹與闡釋》一書中對其有深刻的描繪。 以及“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等“擺平術”“拔釘子”、“開口子”、“揭蓋子”和將問題懸置起來冷處理等是應星在《大河移民上訪的故事》一書中提出來的幾種“擺平術”。 ，其中的一些運作技術具有“不計成本、不惜代價”的非理性特點。國家為了節約治理成本，盡量將糾紛壓在村莊層面。村莊對案件處理則常常陷入循環調解的境地，當村莊對糾紛的調解無效，而鄉鎮一級又消極行政時，糾紛就只能在村莊內部打轉，簡約的半正式治理在基層社會的實踐中就表征為一種復雜治理，這種治理需要動用大量鄉土社會的資源和規范，從而導致村莊治理呈現出高成本、復雜化和無序態勢。

從表面上看，依靠半正式的行政實踐似乎是節約了國家治理的大量成本即國家利用最小的成本，達到最好的績效。但是，從鄉村社會內部來看，一旦簡約治理需要動員大量的資源，則這種治理方式實際上是復雜的。國家基礎性權力不斷滲入鄉村社會，國家治理成本就轉嫁給村莊，村莊承擔著一種較高的隱形治理成本。即便糾紛和矛盾在鄉村社會中得以解決，但這種矛盾也是經過了數次甚至是數百次的回合，由此產生的成本是非常高的。村干部在缺乏正式治理資源的同時，只能被迫選擇各種擺平理順的手段，而這種治理實踐極易導致村莊結構混亂和治理的內卷化問題。

（三）半正式治理的“灰色化”：拆遷公司參與征地拆遷的分析

1.拆遷權的下放及村莊遭遇釘子戶。拆遷權位于鄉鎮一級，鄉鎮可以預留工作經費，有巨大的利益空間。但是，隨著征地拆遷工作進展的難度加大及和諧拆遷口號的提出，再加上鄉鎮干部對村莊的“去熟悉性”而引發的對釘子戶的瞄不準現象，這導致鄉鎮直接將拆遷權下放到村一級。責任權下放，鄉鎮政府考慮的是，村干部做工作更容易，可減少鄉鎮的治理成本，同時，也實現了風險的部分轉移。

責任主體的下放并沒有鄉鎮一級預想的那樣好。村莊一級囿于自身的事務繁多和治權的弱化，拆遷工作老是做不下來，涌現出越來越多的釘子戶。這樣，在具備權力的同時，村級承擔的義務也加大，村莊運轉出現超負荷態勢。村組干部自身在治理釘子戶上是失效的，村里就只好引進拆遷公司。因為他們具有豐富的經驗，且精通各類“擺平術”。因此，村民與村干部之間的博弈就演變為與拆遷公司之間的博弈。

2.拆遷公司的“軟硬兼施”和符號暴力。拆遷公司被引入，實際上是政府在和諧拆遷壓力下將村莊的治理行為轉換為一種市場行為。拆遷公司的前身是勞務公司，經驗豐富。村民說，“他們常常是談到深更半夜，非得談，不談是不行的”，這種磨和纏的方式顯然讓村民不得不用大量的時間來應對，這顯然已經演變為一種軟暴力。同時，村干部看重的還有拆遷公司的硬暴力，村干部說，“沒有策略是不行的，搞得實在沒有辦法了，就會請外面的人進來，混混能講狠話，幫忙做工作，效果很好”。對于那些實在很難纏的人，講狠話和威脅是很管用的。據村里的治保主任介紹，拆遷公司在市里有“”，他講的“”其實就是指涉混混的圈子，這部分人很受拆遷公司或基層干部的歡迎。

村莊依賴拆遷公司展開對釘子戶的治理，這只是村莊應對其治理能力衰弱的一種策略，是村莊實現其行政和治理目標的一種重要手段。原本屬于基層治理范疇的征地拆遷在面臨釘子戶失效的情況下，激發出的一種集市場與行政于一體的半正式治理，而這種市場權力又將黑灰勢力裹挾其中，他們甚至介入到基層治理政治權力的談判范疇，成為一種隱蔽的治理。

3.半正式治理的社會后果：隱蔽治理與鄉村社會的“灰色化”。引入拆遷公司，是村莊在治權和治責雙重弱化的境況下采取的權宜之計，這種半正式治理的實踐是建立在重復做工作甚至使用灰色符號的基礎之上。后稅費時代的混混不再是以裸的暴力展現在村民面前，而是隱蔽在制度和規范范疇中，呈現出一種隱退和監控的后臺景象，操控著鄉村的前臺。這是一種隱蔽的治理，是半正式治理失效后的一大表征。拆遷公司成為混混隱藏其中的有效庇護所。而這樣的公司在基層社會遵循的是一種人治和私人治理的邏輯。從國家治理層面而言，借用這樣的力量進行軟硬兼施，達到了治理釘子戶的目的。但是從鄉村社會的秩序與基礎方面來看，這種隱蔽治理打破了鄉土邏輯和地方性規范，挑戰著法律和政治原則，直接導致基層治理結構陷入灰色化境地。村莊利用拆遷公司的符號暴力開展對治理釘子戶，取得了短暫的治理效果，但是，從長遠來看，鄉村的基礎和建立其上的村莊治理將會徹底遭遇異化，進而村莊治權與治責就會更加弱化。同時，非正式權力溢出監督之外，這會對中國基層民主和基層法治建設起到釜底抽薪的瓦解作用。

三、結論

黃宗智給我們描繪出一幅簡約治理有效性的圖景，但是這種半正式治理卻有極強的情境性。20世紀90年代之后，囿于村莊基礎發生了變化，半正式治理呈現出越來越不可行的發展態勢。在對糾紛調解及引進拆遷公司參與治理的行動邏輯進行分析，我們可以得知，半正式治理在基層社會引發的系列社會后果：

一是，基層治理的內卷化。糾紛調解的手段目的化，注重策略和治理技術，造成村組干部權力的虛置和基層治理的乏力，簡約治理失效和更趨復雜化。混混等地方非法勢力嵌入到基層治理中來，成為一種典型的隱蔽治理力量。隱蔽治理是半正式治理無效的一種表現，而在國家不及時介入或回避的情況下，隱蔽治理不但瓦解半正式治理的基礎（鄉土性），而且還瓦解正式治理的基礎（政治性和規則性）。因此，鄉村治理結構灰色化和內卷化更為明顯。

二是，基層民主的萎縮和法治根基的破壞。村組干部在“矛盾不出村組”的壓力下，采用各種治理技術和治理策略，他們實踐的是一條策略主義的邏輯而不是治理的邏輯，這樣的策略性治理極易扭曲國家規則治理的本意。半正式治理的失效問題得不到正式力量的支持，直接導致鄉村治理結構陷入灰色化境地。這樣，國家基層民主表達機制受到損害，國家法治根基也遭到侵蝕。

因此，鄉村社會的基礎發生了改變，半正式治理的基礎不存在。國家政策的“頂層設計”經過半正式治理環節后化為“村莊實踐”，直接造成了鄉村社會的復雜化和灰色化，進而導致國家基層政權合法性的喪失及鄉村治理和治權的混亂和弱化。如果放任不管，不僅“混混治村”成為鄉村社會的常態，更為嚴重的是當代中國基層民主法治建設的根基將永不存在。我們必須警惕這種現象，并推動國家基層民主法治社會的建設。因此，半正式治理在基層社會遭遇的異化現象提醒我們，鄉村社會更需要國家正式權力的引導和干預。

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