農村扶貧政策精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇農村扶貧政策，期待它們能激發您的靈感。

篇1

基于對2002年貧困線調整前后貧困指標變化的分析，找尋中國農村貧困線調整的契機，并且根據長期性貧困的變化，分析貧困線調整前后貧困模式的變化，確定邊緣化貧困群體。研究發現，當某貧困線的貧困率低于5%、貧困人口規模在3500萬左右時，存在提高貧困線的契機。新貧困線下的貧困率可以達到13%、貧困人口規模可以達到10000萬。同時，提高貧困線之后，可以根據貧困線調整前的數據計算長期性貧困，將處于長期性貧困的人口視為邊緣化貧困，針對邊緣化貧困實施以社會救助為主的扶貧政策，提高政策針對性。

關鍵詞：

貧困線；貧困指標；長期性貧困；邊緣化貧困；扶貧政策；農村

文章編號：2095-5960（2013）04-0098-08

；中圖分類號：F323

；文獻標識碼：A

一、引言

中國自1978年實施后，農村經濟全面快速增長，農村貧困人口大幅下降。1978年，中國生活在絕對貧困線以下的貧困人口達到25億，占全國人口的25%，這些貧困人口主要集中于農村，占農村人口的307%。的實施，提高了農民生產的積極性，農業勞動生產率也得到提高，1985年中國農村貧困人口降到125億。［1］隨著鄉鎮企業的迅速發展，以及中國政府針對農村貧困實施專項扶貧計劃的實施，1992年中國農村貧困人口降至8000萬。1994年提出了《八七扶貧攻堅計劃》，增加了對農村及貧困人口的投入。2000年《八七扶貧攻堅計劃》基本完成，農村貧困人口為3209萬。2001年頒布《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010）》，2002年中國農村貧困標準從溫飽貧困提高到低收入水平標準，在低收入貧困線下2009年農村貧困人口為3597萬。［2］

絕對貧困線的確定存在多種方式。一是基本需求法，根據基本需求確定食品貧困線和非食品貧困線。其中食品貧困線主要是通過卡路里的攝取要求進行計算；非食品貧困線是滿足生存需求的其他支出。Ravallion提出當一個人的總收入等于食品貧困線時，該人的非食品支出即為非食品貧困線。［3］二是恩格爾系數法，貧困線由食品貧困線與恩格爾系數的商決定。一般認為恩格爾系數在60%以上為絕對貧困，50%—59%為溫飽。三是馬丁法，在確定基本食品支出的基礎上，建立總支出與食品支出之間的數學模型，進而計算貧困線。相對貧困線一般根據收入排序決定，例如以10%的最低收入群體作為貧困群體。

絕對貧困線以食品支出為核心，相對貧困線以收入排序為核心。值得注意的是，在貧困線制定后，會相應地出臺扶貧政策。鑒于此，貧困標準不僅與攝取能量和其他消費需求有關，還與國家的財政能力相關。如果貧困線過高，有限的扶貧資源將被分散；貧困線過低，則使部分貧困人口難于享受政策扶持，起不到扶貧政策應有的效果。本文通過FGT指標、長期性貧困和暫時性貧困指標，分析中國2002年貧困線調整前后貧困指標的變化，探究中國農村貧困線調整的契機。此外，根據長期性貧困與暫時性貧困之間的關系，分析貧困線調整前后貧困模式的變化，確定邊緣化貧困群體，對其實施針對性更強的扶貧政策。

本文結構安排如下，第二部分介紹數據來源；第三部分對貧困衡量方法進行介紹；第四部分討論中國2002年貧困線調整前后貧困指標的變化，進而探討中國農村貧困線調整的新契機；第五部分根據長期性貧困所占比例分析貧困模式變化，識別長期不能脫貧的邊緣化群體；第六部分闡述結論并提出對策建議。

二、數據來源

采用宏觀加總數據計算FGT指標時需要事先假定洛倫茲曲線或者收入變量分布的函數形式，并進行估計，因此使用宏觀加總或分組數據時難以避免估計誤差。鑒于此，利用微觀數據對長期性貧困和暫時性貧困的FGT指標進行計算。本文采用的微觀數據為中國營養健康調查數據（CHNS）。中國健康營養調查分別在1991、1993、1997、2000、2004、2006、2009年進行，每次調查的樣本量大約為4000戶，16000人左右。CHNS數據對個人收入、家庭收入進行詳細記錄。利用相關收入信息，可以得到相對準確的收入。

本文計算長期性貧困和暫時性貧困時也采用FGT指標。長期性貧困需要計算被訪者的持久性收入水平。在文獻研究中，Rodgers and Rodgers認為被訪者T年中的平均收入是該被訪者可支付的最大年消費水平，因此將該平均收入定義為持久性收入，進而計算長期性貧困。［4］Jalan and Ravallion采用該方法分析長期性和暫時性貧困時，采用T年中的平均消費水平來計算長期性貧困。［5］Chaudhuri and Ravallion使用印度農村的面板數據研究發現，當用收入均值衡量長期性貧困時當期收入的代表性較強，當用消費均值衡量長期性貧困時當期消費的代表性較強。［6］由此可見，只要保持衡量指標的一致性，其代表性均比較強。鑒于此，本文使用收入作為衡量貧困的基礎。

三、長期性與暫時性貧困的測量方法

對衡量長期性貧困和暫時性貧困的方法進行說明。將貧困區分為長期性和暫時性的原因在于：第一，這種區分可以反映“貧困不流動”。例如，某人在第i年處于貧困中，在第i+1年仍然在貧困中，時點貧困指標只能說明他在某個時點貧困，卻不能反映出他處于連續的貧困。第二，暫時性貧困在一定程度上可以反映收入的波動。處于暫時性貧困中，說明收入波動性較強，易受外界沖擊的影響。處于長期性貧困中，說明該群體難以借助現有的資源稟賦及外界條件脫貧。因此，對長期性貧困與暫時性貧困應采用不同的扶貧政策，進而提高扶貧政策針對性，使有限的扶貧資源發揮最大作用。第三，長期性貧困所占比例可以為調整貧困標準提供依據。長期性貧困所占比例越低，則該群體在現有條件下難以脫離貧困，原有的扶貧政策難以奏效，應對其實行不同的扶貧政策；同時說明貧困線偏低，應制定新的貧困標準。

本文采用Rodgers and Rodgers提出的方法來定義長期性和暫時性貧困。［4］Ap(T)被定義為T年的總貧困指標，其中包含長期性貧困和暫時性貧困，計算方法見公式（5）：

AP(T)=∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗wtPt，（其中wt=nt/∑〖DD(〗T〖〗t=1〖DD)〗nt） （5）

Ap(T)被稱為年平均貧困（average-annual-poverty index），是T年中每年貧困指標（Pt）的加權平均值；T為時間長度；wt為第t年的權重，其總和等于1，即∑t==1,Twt=1，nt為第t年被調查的人數，當每年被調查的人都相同時，wt=1/T，即為各年貧困指標的簡均；Pt為可分可加貧困指標，本文采用FGT指標［7］。

長期性貧困Cp(T)的測量方法見公式6：

CP(T)=P(YT1〖TX-〗,YT2〖TX-〗，…，YTn〖TX-〗) （6）

P為FGT指標，YTi〖TX-〗代表被調查者i在T年中的持久性收入，如上所述，即為T年中的平均收入。

篇2

關鍵詞：農村地區；扶貧項目；稅收政策

近年來，在對貧困農村區域開展扶貧工作中，我國積極利用稅收優惠政策，有效改善了農村地區落后的發展水平，同時結合實際情況，在人力、物力和財力等方面加強投入，為促進農村貧困區域脫貧致富提供了便利。

1完善農村扶貧稅收政策的意義

農村扶貧稅收政策體系的建立和完善，是新時期打好扶貧攻堅戰的關鍵所在。第一，稅收收入在我國很多地區財政收入中所占比例大，成為區域建設和發展的主要資金來源渠道。稅收作為我國組織財政收入的主要形式，具備固定性、無償性及強制性的特征，尤其是對于一些經濟形式相對單一的區域，發展支柱產業能力較低，經濟水平提升受限，因此只能依靠稅收擴大財政收入，如此稅收也就成為當地經濟發展的主要資金來源[1]。第二，完善農村扶貧稅收政策體系，可以幫助區域對外吸引社會資本，從而發揮招商引資的作用效果。由于貧困區域資源、資金等匱乏，很多企業考慮經濟利益不愿意入駐。此時，在稅收政策方面給予一定傾斜，實施優惠的稅收政策，有利于企業降低稅收成本，提升經濟效益。大多數企業會將一部分生產環節投放到貧困區域，并且通過完善區域稅收政策，更好地調動貧困區域群眾的創業熱情和積極性，有利于促進區域經濟水平顯著提升。第三，通過完善農村扶貧稅收政策，還可以實現農村區域自我轉型，對于區域經濟可持續發展起到決定性作用。大部分農村貧困區域居民的主要生活方式依靠當地自然環境，長此以往必然會對自然生態環境構成威脅和影響，不符合可持續發展的時代要求。通過完善扶貧稅收政策，進一步提升資源稅征收標準，并且在高新技術、環保等方面實施優惠性稅收政策，可以有效引導當地資源的合理有效利用，在提升經濟水平的同時，可以實現區域自我轉型，符合可持續發展的生產要求[2]。

2農村扶貧稅收政策運行效果

截至目前，我國已陸續出臺了一系列扶貧稅收政策，對于促進農村經濟發展起到了很大的作用，也有效促進了各地自然資源的充分保護和合理開發，同時顯著提升了區域農業發展水平和公共服務水平，政策運行效果如下。第一，“四減免”是我國出臺的一項農村扶貧稅收政策，該政策的出臺不僅減少了大部分農村貧困區域人口的經濟支出，而且稅負壓力也有所減少，人們的自主創業熱情高漲，有利于促使貧困區域農民脫貧致富。該政策的出臺和實施，雖然在一定程度上降低了國家的財政收入水平，但是其可以有效減少農民的經濟負擔，對于促進區域經濟水平提升有重大意義。第二，近年來，我國十分重視對貧困農村地區的基礎設施建設工作，同時在改善當地農業生產條件方面也作了很大努力，這一扶貧重點轉移所發揮出的效果相當明顯，同時結合國家出臺的相應稅收優惠政策，讓社會中很多企業家和慈善家參與到農村扶貧工作中，實際的扶貧效果更加顯著。就目前而言，我國大部分農村貧困區域基礎設施建設、農業生產條件等有了很大程度的改善，有效緩解了貧困區域落后的嚴峻形勢，大幅度提升了當地居民的生活品質，為貧困區域農民脫貧致富以及新農村建設打下了堅實基礎。

3當前農村扶貧稅收政策方面存在的問題

第一，政策運用過程存在矛盾點。在農村扶貧稅收政策實施過程中，受到貧困農村區域經濟落后的影響，當地居民法治意識、納稅意識等有待提升，所以很容易造成偷稅漏稅的嚴重問題，給區域脫貧致富造成影響。此外，對于農村區域基礎設施建設工作，包括道路建設、水利工程建設等，這些工作雖然有政府給予的資金支持，但是后續會有一部分通過征稅方式回收，如此就導致建設企業在原本扶貧基礎上增加了納稅壓力，不僅增大了村級財政收入負擔，同時使行政辦理流程更加復雜、煩瑣[3]。第二，西部區域效果不明顯。雖然扶貧稅收政策的優惠性在西部地區有所體現，但是實際作用效果不明顯，缺乏對特困區域專項的稅收優惠政策和特色產業扶持力度，這樣的扶貧缺乏針對性，不僅對外無法吸引投資，而且內部也會逐漸喪失發展的動力。對于西部地區來說，盡管有鼓勵產業按照15％進行企業所得稅計算的優惠稅收政策，但是在稅前工資支出、個人所得稅等方面卻不存在優惠，這樣不僅不會吸引外來人才，而且會導致人才流失嚴重。第三，對于一些公益性質的捐贈來說，存在稅前扣除比較低問題，造成社會各界人士慈善公益性捐贈積極性不高。

4完善農村扶貧稅收政策，打好新時期扶貧攻堅戰的路徑

4.1政策建議

4.1.1流轉稅方面流轉稅主要包括增值稅和營業稅，實施優惠的稅收政策，可以確保農村扶貧項目更好地開展，緩解貧困農村區域的稅負壓力，也可以顯著改善區域居民生活品質，對于促進區域經濟快速發展意義重大。在政策實施方面，政府部門可以適當增加增值稅的優惠政策落實范圍，減免扶貧項目中物資采購的增值稅。

4.1.2所得稅方面從政府角度來講，建議出臺更多的所得稅優惠政策，目的是吸引更多外來企業入駐貧困區域，確保扶貧開發項目有序開展，最終實現真正意義上的脫貧致富。對于開展農村扶貧項目的企業，應當進一步降低所得稅的稅率，調動企業扶貧開發建設的積極性，同時能促進區域經濟水平提升。需要注意的是，很多貧困區域的人們不僅是扶貧對象，也是納稅人，所以相關部門需要出臺一些個人所得稅方面的優惠政策，讓農村個體商戶得到更好的發展，從根本上實現脫貧致富。

4.2法治創新

4.2.1加強對外資本吸引對于特困農村區域，可以結合實際情況降低企業所得稅比例，對于從事區域基礎設施建設的企業，可以盡可能延長稅收優惠期限，吸引更多外來企業的投資。由于我國公益性捐贈所得稅前扣除比例不高，針對這一問題，可以借鑒國外經驗，適當提升扣除比例，同時對于貧困區域科教文衛等事業進行捐助，實施全額扣除的稅收政策，鼓勵更多社會力量參與到農村扶貧建設中。

4.2.2提升自我發展能力通過提升區域自我發展能力，確保扶貧項目有序開展。部分貧困區域稅收收入較低，可以合理劃分貧困區域的中央和地方稅收分成比例，盡可能確保當地政府的稅收收入，為其提供充足的可支配資金，為后續扶貧建設奠定經濟基礎。一些貧困農村可以發展符合區域特色的產品制造業、文化產業等，同時對這些產業實施免征增值稅的優惠政策，調動貧困群眾的創業積極性和主動性，并且通過出臺優惠的稅收政策，也可降低區域基礎產業的稅負壓力。在農村扶貧建設中，很多投入的資金會以稅收的方式回收，針對這一問題，可以根據資金來源進行合理改善。對于公共事業，包括道路建設、農田水利建設等，這些項目不直接產生新稅源，通過稅收優惠和減免政策，解決資金變相回收問題。部分貧困區域在扶貧建設中存在環境破壞和資源消耗過大的問題，可以通過出臺資源稅的政策手段，達到節約資源、保護環境的目的，也可以有效提升區域政府的稅收收入。

4.2.3簡化納稅流程一些貧困地區的居民納稅意識不高，此時可以發揮政府的主導作用，科學評估區域經濟情況和產業出路，精準設計稅收優惠政策，確保政策實施滿足當地發展要求，真正發揮脫貧致富效果。此外，區域稅務機關應簡化傳統的納稅流程和步驟，通過加強宣傳和教育的方式，提升當地居民的納稅意識，從本質上促進區域經濟的快速發展。

4.2.4加強對非盈利組織的培育相比傳統企業組織，非盈利組織的重點不是追求經濟效益，而是助推社會整體的發展和建設，其中包括農村扶貧建設項目，所以稅收優惠政策應當向非盈利組織傾斜，通過提升非盈利組織享受的免稅比例，降低其各項工作運行成本，為加強農村扶貧建設創造條件。

篇3

一、新時期中國農村的貧困現狀

1978年以前，中國農村貧困人口總量約為2.5億人。經過為主要內容的農村經濟體制改革，到1985年農村貧困人口減少到1.25億人。20世紀80年代以來，中國政府開始大規模扶貧開發和貧困人口能力培育扶貧戰略，中國貧困人口由1993年的8000萬人下降到2006年的2148萬人，中國農村貧困規模和貧困發生率發生了巨大變化，其變化趨勢，見下圖1和圖2。

根據2005年絕對貧困人口(絕對貧困人口的標準為低于683元)和低收入人口(低收入人口的標準為低于944元)的計算標準，2005年底，農村絕對貧困人口的數量2365萬人，比上年減少245萬人，減少9.5％，貧困發生率為2.5％，同比下降0.3個百分點；低收入人口數量為4067萬人，比上年減少了910萬人，減少18.3％。農村低收入人口占農村總人口的比重為4.3％，同比下降1個百分點。從農村絕對貧困的發生率和農村低收入人口的比重來看，這兩方面的數據雖然已下降到很低的水平，但是由于中國農村總人口的基數較大，因而農村絕對貧困人口的規模和農村低收入人口的數量仍然是一個相當大的數字。從中國政府在農村反貧困的成效來看，圖1和圖2中國農村貧困整體變化趨勢和貧困發生率的下降趨勢呈明顯的水平狀態，說明中國政府反貧困政策成效呈遞減的趨勢，以及中國農村反貧困的難度越來越大。這些情況表明，中國政府在農村反貧困方面依然面臨著十分嚴峻的挑戰。

二、新時期中國農村貧困的特征

進入新世紀以來，在“國家八七扶貧攻堅計劃”和《中國農村扶貧開發綱要(2001―2010年)》指導下，農村貧困規模和貧困發生率呈明顯下降的趨勢。但是，隨著反貧困戰略的實施，尤其近年來中國政府反貧困所取得的成效呈遞減的趨勢。這種變化趨勢與新時期農村呈現的貧困特征具有密切聯系。

(一)從宏觀視角上分析，農村貧困人口分布呈總體分散性和局部集中性并存

全國農村貧困發生率雖然降到較低水平，但國家扶貧開發工作重點縣貧困發生率仍高達7.1％，而低收入人口比重高達10.8％。農村貧困人口及低收人人口在全國和重點貧困縣分布情況(表1)。

從上表1分析，可以發現農村貧困人口和低收入人口在重點縣所占的比例超過一半以上，如2004年和2005年重點縣貧困人口占全國貧困人口的比重分別為61.8％和60.6％，而貧困發生率高于全國平均水平為1.9倍和1.8倍，可見貧困人口和低收入人口很大程度上集中在國家重點貧困縣。從農村貧困人口空間分布上來看，貧困人口主要分布在中西部地區，西部地區的貧困發生率明顯高于中部和東部地區。中國農村東、中、西的貧困人口規模、貧困發生率及貧困人口呈明顯的遞增趨勢(表2)。

從貧困人口空間分布來看，中國農村貧困人口規模從東到西呈遞增的趨勢，貧困發生率也呈現出西部最為嚴重，尤其西部地區農村貧困人口所占比重超過50％。很明顯，中國農村貧困人口主要集中在西部地區。從西部地區貧困人口所處的地勢、地形來看，貧困人口主要集中于山區和邊緣地帶。2005年底，山區貧困人口1228萬，貧困發生率為5.5％，占農村貧困人口總數的51.9％。從貧困人口的省際分布看，西部省份貧困發生率相對較高，其中，青海貧困發生率在10％以上。內蒙古、貴州、云南、、陜西、甘肅、新疆等7個省區貧困發生率在5％―10％之間。因此，農村貧困人口的分布呈明顯的集中性與分散性并存的特征。

(二)從中觀視角上分析，貧困地區產業結構和收入結構呈單一性特征

我國貧困地區的經濟結構體系具有三個特征：產業結構單一。第一產業比重高達90％以上，而且種植業約占第一產業的70％。其中，糧食作物約占65％的比重；生產投資結構不合理。一是生產投資資本不足，人均投資少；二是投資構成不合理，長期投資少；三是產業投資結構不平衡，第一產業投資比重占85％以上；投入產出的低效率。由于貧困地區產業結構的單一性也決定了其收入結構的相對單一。收入主要來源于家庭第一產業，尤其是種植業。據2005年統計數據，貧困地區人均純收入中來源于第一產業的比重分別為61.5％，高于全國平均水平16個百分點。因此，貧困地區產業結構和收入結構的單一性特征，說明農村反貧困的長期性與脫貧的不穩定性并存。

(三)從微觀視角上分析，貧困人口家庭負擔重和勞動力素質低并存

國家統計局農村社會經濟可(2005)調查發現：農村貧困及低收入人口的每個勞動力負擔人數為1.6人，高于全國1.4的平均水平。同時，農村貧困和低收入農戶中家庭結構為“一對夫婦及三個以上孩子”和“三代同堂”的比重明顯高于全國平均水平。在勞動力素質上，貧困和低收入人口中勞動力人均受教育年限分別為6.5年和6.8年，比全國平均水平低1.5年和1.2年；文盲發生率分別為16.8％和14.4％，比全國平均水平高9.9個和7.6個百分點。由于貧困人口的家庭負擔重和勞動力素質低，進而導致了貧困人口收入與其他農戶收入差距進一步拉大。貧困人口收入上限與全國農民人均收入差距從2001年的1：3.6上升到2005年的1：4.8。用五等份分布法，2005年農村居民最高收入的20％占全部農村純收入的43.6％，而最低收入的20％只占全部收入的

6.3％。這些說明，從微觀視角上農村貧困人口與其他農戶收入差距正在不斷擴大，發展性貧困(或者相對貧困)特征凸顯。

三、新時期農村扶貧開發機制存在的問題

新時期農村貧困呈現的特征說明，農村扶貧工作具有綜合性、復雜化和難度性加大等特征，由此也暴露出了政府在農村扶貧開發政策和機制上所存在的一些問題。

(一)從宏觀運行機制上看，農村扶貧開發管理體制和瞄準機制不完善

首先，從農村扶貧開發目標上分析，中央政府與地方政府之間目標不一致。中央政府目標是實現既定脫貧目標，而地方政府更傾向于發展地方經濟，增加地方財政收入。實際上，二者在貧困資金使用方面構成了委托關系。在信息不對稱的情況下，地方政府更傾向于按照自身利益最大化來使用扶貧資金。因而，出現中央政府扶貧資金常被地方政府挪作他用，如發展縣辦工業、鄉鎮企業，導致扶貧開發戰略偏離了既定方向。學者黃承偉(2001)認為，中央政府與地方政府之間存在目標偏差，但我國扶貧戰略卻忽視了這一點。

其次，從農村扶貧資金的管理體制上，中央政府的扶貧信貸資金(貼息貸款)管理權隸屬于中國農業銀行。中國農業銀行作為商業機構有自身的商業利益訴求，對扶貧貸款和扶貧項目選擇往往會從銀行利益出發，但扶貧項目的選擇權卻在各級扶貧辦。這必然帶來資金管理權與資金使用選擇權以及目標主體的矛盾，而這一矛盾會導致扶貧資金無法及時到位，削弱了政府扶貧資金的運作效率。從扶貧資金使用來看，中國扶貧資金支出包括三大項：一是用于生產性項目投資的扶貧貸款；二是用于改善生產條件項目的以工代賑資金；三是用于提供社會化服務項目的發展基金。國家審計署(2001)通過對592個國家重點扶貧縣中央財政資金使用審計表明：地方財政部門用于發工資或其他支出4.4億元，用于主管部門行政經費、建房購車、公款私存等6.6億元，用于貧困地區基礎設施建設和人力資本投資所占比例較少，嚴重影響了扶貧資金的使用方向和使用效率。

再次，從農村扶貧目標瞄準機制上，由于扶貧管理體制諸多問題以及以縣為單位扶貧開發，實際上造成扶貧資金不能有效惠及貧困人口，而是一部分非貧困人口享受了信貸扶貧資金的好處，這是因為32％的信貸資金以項目形式下達，而且要求抵押或擔保，而貧困農戶無法滿足擔保或抵押條件，從而使扶貧瞄準機制上出現了較大偏差。

(二)從中觀運行機制上看，農村區域性開發扶貧模式有待于完善

改革開放以來，我國推行的制度創新促進經濟增長扶貧戰略和區域性開發式扶貧模式，極大緩解和減少了農村絕對貧困人口。但是，區域開發式扶貧模式始終不能很好解決瞄準機制的問題。長期以來，區域性瞄準的基本單位都是貧困縣。每年中央政府都向這些貧困縣撥付扶貧資金，以支持這些地區的經濟發展。但是，貧困縣的選擇過程將直接影響到扶貧資金的使用效率。Park等人(2002)研究表明，一些非經濟因素使得貧困縣的選擇不甚合理。同時，處于貧困縣以外的貧困人口，也會因為項目只瞄準貧困縣而得不到幫助。從2001年開始，中國政府開始強調瞄準到村，甚至到戶，確定了14.8萬貧困村，覆蓋了大約83％的農村貧困人口(國家統計局農調隊，2004)。但由于縣一級政府是決定扶貧資金分配的基本單位。因此，縣域經濟差異貧困標準仍然是貧困瞄準偏差的重要原因。

(三)從微觀運行機制上看，農村貧困人口民主參與機制沒有建立

政府扶貧可以看作是政府向社會提供公共物品行為，但這種行為必須建立在公共物品需求者的參與機制上，否則，容易造成政府提供公共物品的低效率，甚至提供的公共物品并不是社會所需要的或者貧困者所需要的。農村扶貧的決策和規劃程序自上而下，缺乏貧困人口的參與，往往也會出現三種情況：一是扶貧項目不符合貧困戶的需求，致使貧困戶無法參與或者沒有積極性和主動性，導致扶貧資源排斥了真正的貧困人口和家庭；二是項目雖然符合貧困戶的需求，但是項目的實施方式不適合農戶，最終導致扶貧規劃缺乏可持續性；三是信貸扶貧資金的獲取需要抵押或擔保，排斥了真正需要信貸資金的貧閑農戶。農村扶貧決策和規劃沒有建立貧困人口參與機制，造成在扶貧項目的選擇、資金分配、投資機制等缺乏貧困人口自身的聲音，從而導致參與主體積極性、主動性無法發揮，極大影響了農村扶貧項目和資金使用的效率和效益。

四、新時期中國農村扶貧政策調整的對策建議

在國外的扶貧實踐中，發達國家與發展中國家截然不同。發達國家通常的做法是：一方面中央政府采取一系列的政府措施幫助貧困地區開發，另一方面建立福利制度(如社會保險制度和救助制度)保障每個人基本生活條件，如美國對西部和南部地區的開發政策；發展中國家則更多地采取經濟增長――直接進攻戰略的軌跡來進行反貧困的。國內學者于洋、戴篷軍(2004)認為，政府應制定一個綜合性的反貧困戰略體系以消除貧困。唐海英(2000)認為，農村扶貧機制是一個由社會保險機制、社會服務機制、生態保護機制和心理培育機制等組成的有機系統。借鑒國內外扶貧開發實踐和國內專家學者的觀點，新時期需要進一步完善中國農村扶貧政策和機制。

(一)從宏觀層面上，以科學發展觀為指導實現扶貧政策和機制的創新

國內外反貧困實踐證明，政府在反貧困中的角色和職能不僅會影響到扶貧績效，而且會影響到以貧困人口為主體的持久反貧困機制的形成。因而，從宏觀層面上，首先必須轉變政府在扶貧中的角色和職能，把以政府為主體的反貧困機制轉變為政府引導下的貧困人口為主體的反貧困機制。政府在反貧困中的主要職能體現在：制定貧困線標準，準確識別貧困目標群體，并進行貧困監測；制定反貧困戰略，保持宏觀經濟的穩定和持續快速經濟增長，實現財政轉移支付；提供公共物品和公共服務，并對貧困人口進行培訓等等。

其次，完善扶貧資金管理體制，提高扶貧資金使用效率。中央財政扶貧資金應由國務院扶貧開發領導小組根據各省、自治區貧困人口數量、貧困狀況和資金使用效益，統一協調和統籌安排，合理確定資金使用的目標、范圍、用途。然后，由省、自治區扶貧開發領導小組根據國家扶貧攻堅總規劃、貧困人口分布狀況和資源優勢，按區域、按產業，統一規劃項目并確定扶貧開發項目的優先順序，分期分批的開發實施。

再次，就扶貧政策的設計來說，應根據不同的貧困群體特征，設計不同的反貧困政策。對于具有自然資源開發優勢的地區，應采用利用自然資源優勢進行合理開發的扶貧策略；而對于具有勞動力資源優勢的地區應采用鼓勵勞務輸出的扶貧政策；對于缺乏自然資源優勢和生存環境惡劣的地區，應采用異地搬遷或者異地開發式扶貧政策。

最后，建立和完善農村社會保障機制。新時期農村貧困的性質和特征說明，過去以經濟增長為目標的扶貧方式已經不再適應邊緣化的貧困人口，區域性開發式扶貧的效果也呈遞減趨勢。因此，需要借鑒發達國家的反貧困實踐經驗，逐步建立和完善農村社會保障體系，構建中國農村反貧困的安全網，它是新時期農村扶貧機制創新的重要著力方向。

(二)從中觀層面上，調整和改善農村貧困地區的產業結構

從農村貧困地區的調查資料來看，貧困地區的單一產業結構是導致農戶收入低下和無法脫貧的重要原因。要實現貧困人口的真正脫貧，必須改變貧困地區的產業結構，加快貧困地區農業的產業化、工業化進程，拓寬貧困人口的增收渠道。在政府財政、稅收、信貸等優惠政策扶持下，發展農副產品加工工業，建設區域性的龍頭產業，用公司加農戶的方式，推進農業產業化經營，形成產業穩定增長、增收、增資自我良性循環的脫貧機制。

篇4

公司+農戶，這一養殖模式曾被作為扶貧和發展新型集約型農業的先進經驗在全國大力推廣。它借用資本和企業的優勢，為既無技術，又無資金，更無銷售渠道的農民提供了一條脫貧致富的路子。但是，隨著這種模式的廣泛普及，它所帶來的一些負面效應也漸漸顯現，那便是對環境的污染。

傳統一家一戶的養殖業，由于其規模小，禽畜糞便都被就地消化了，不但沒有污染，反成為很好的農家肥。但是，實行公司+農戶的養殖模式后，一個農戶的養殖場里動則有幾百頭豬、幾千只雞，由此產生的排泄物，已遠超普通農戶的消化承受力，往往會對周邊環境造成不小的污染。有的養殖場將糞污直接排到河流里去，不僅令周邊污臭不堪，甚而可能帶來疫病的傳播，影響居民的身體健康。這樣，養殖場對環境造成的傷害，可能遠大過為農戶帶來的經濟效益。

從報道情況看，作為龍頭的公司，其總部基地的環保治理還較規范，禽畜排泄物都經過生物化處理，既不會污染環境，反而能“變廢為寶”，成為價廉高效的有機肥。這種模式為何不能也帶到“農戶”呢？從理論上講，公司是可以而且應該這樣做的。但需要兩個前提，一是公司有足夠的資金投入，二是有合理的投入產出比，即公司在農戶環保上的投入要得到相應的產出回報。

不幸的是，恰恰是這兩個前提闕如。眾所周知，公司+農戶模式的原動力，便是以小博大，用較少投入帶來比過去大幾倍的產出，因此，這種模式得以迅速普及。但如果龍頭公司給全部加盟農戶配建完善的環保設施，這種優勢可能就失去了。重要的是，按照現有技術，加盟農戶若像龍頭公司那樣配套環保硬件，總體投入不但巨大，而且成本十分高昂，其單位成本很可能超過由公司自己生產，也就是說，它是不經濟的。企業是經濟動物，本質是要獲取利潤，如果加大環保投入帶來虧本，那么，這樣的生產肯定不可持續。

可以說，“公司+農戶”如今走到了十字路口。按照環保法，任何個人和企業都不能污染環境，如果嚴格守法，對養殖農戶，要么迅速治理，要么關停養殖場；但是，讓農民脫貧致富，又是我們的一貫政策，難道就因為達不到環保要求，就硬性阻斷農民的致富路？“環保”與“致富”的天平，究竟該向哪邊傾斜？這確實是個棘手而又兩難的抉擇。在環境形勢惡化，公眾治理污染的呼聲日益強烈的現實語境下，眼見遍地開花的養殖場污染環境而不管不問，對環保部門來說是失職，且面臨追責的風險；但是，如果簡單化地一關了之，對農戶來說，不僅斷了其來之不易的財路，也是懶政思維，況且，公司+農戶的落腳點，往往是較貧困的農村地區，當地農民的致富愿望迫切，強行封掉這些項目，農民和地方政府肯定都不會愿意配合。

但是，僵局必須打破，出路又在何方？

篇5

 

為貫徹落實7月15日在廣州市召開的“全省兩項制度有效銜接擴大試點工作培訓暨現場會”、7月22日省政府關于“兩項制度有效銜接擴大試點工作”電視電話會議精神，我強調幾點意見：

一、     要充分認識“兩項制度有效銜接”工作的重要意義。

首先，我們國家實行的農村最低生活保障制度和扶貧開發政策，都是以農村貧困人口為扶持對象的，實現兩項制度的有效銜接，對于充分發揮兩項制度的作用，確保農村貧困人口共享改革發展成果，進一步激發其自我發展能力、艱苦奮斗的精神，最終實現全面的脫貧致富的目標，具有重大意義。

其次，農村低保制度全面建立，標志著我國的農村扶貧開發工作進入了救助扶貧和開發扶貧“兩輪驅動”的新階段。農村最低生活保障制度和扶貧開發政策是我國關注民生和解決民生問題的兩項重要支點。農村低保是維持生存，扶貧開發是促進發展，二者相輔相成，相互促進。實現兩項制度有效銜接，是高度關注民生、堅持以人為本執政理念的具體體現，是全面建設小康社會、消除絕對貧困現象的現實需要。

第三，兩項制度有效銜接，建立健全農村貧困人口信息管理系統，摸清全縣貧困人口規模、分布、構成等特點，才能找準貧困原因、對癥下藥。因此這是制定扶貧開發政策措施的重要依據，也是落實措施的基礎。合理確定全縣貧困人口規模也是今后我縣在爭取上級扶貧項目的重要基準依據，貧困人口的分布特征也是各項措施布局的重要依據。

二、   加強宣傳力度，確保三公原則

要合理確定農村低保和扶貧對象，必須堅持公開、公平、公正原則，避免發生不必要的上訪事件。首先要加強宣傳力度，通過召開村民大會，設立專欄、發放宣傳資料、書寫宣傳標語等形式，廣泛深入宣傳兩項制度有效銜接工作的重要意義、工作方法等，做到家喻戶曉，深入人心。其次要實行三榜審核公示：一是村級民主評議對確定的貧困人口在村務公開欄公示7天；二是鄉鎮以村為單位對申報農戶進行復查，經二榜公示5天無異議后整理錄入報縣扶貧和民政部門會審；三是縣扶貧、民政部對上報的貧困人口進行5%以上的比例抽查，抽查合格后進行審批。對識別出來的農村貧困人口，屬于扶貧對象的由縣扶貧辦審批，屬于農村低保對象的由縣民政部門審批，屬于交叉對象的由扶貧和民政共同協商審批。

三、   強化部門配合、狠抓落實

各領導小組成員單位要各司其職、各負其責，同時多加強溝通、密切配合，應結合部門職責積極參與做好我縣兩項制度有效銜接工作。

縣扶貧辦負責兩項制度有效銜接工作方法、工作方案的起草，協調聯系領導小組各成員單位按照實施方案參與完成各自工作內容和任務。組織業務培訓，抓好業務指導及指標解釋，會同民政部門對各鄉鎮上報的數據進行審核認定全縣的低保和扶貧對象，建立健全全縣農村貧困人口信息管理系統并進行動態管理。會同財政部門制定幫扶規劃、落實幫扶措施。組織兩項制度有效銜接驗收工作，總結工作經驗。

縣民政局負責審核認定農村最低生活保障對象，會同財政部門按政策規定發放低保金，研究制定低保扶貧對象的幫扶措施。

縣統計局、農調隊負責提供全縣基礎性數據，會同扶貧、民政等部門對業務人員進行業務培訓、指標解釋，審核相關數據等工作。

縣殘聯負責審核認定殘疾貧困人員，會同扶貧、財政等部門制定殘疾扶貧對象幫扶方案及措施落實。