國土空間規劃的思考精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇國土空間規劃的思考，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：　美國 大都市區

1.　緒論

人類科技日漸發達，世界城市也在科技發展的帶動下發展迅速，在城市全球化和區域城市化兩大背景下，大城市的影響范圍迅速擴大，其在空間范圍上構成了以中心城市為核心，由周邊城鎮共同組成的大都市區。大都市區之間的競爭也形成了世界經濟競爭的縮影，協調發展大都市區城市區域經濟與區域規劃的主要任務。本文通過研究美國國土空間規劃，特別是大都市區規劃模式的演替及相關案例的分析，總結相關經驗，以求為我國區域規劃與管理提供有益的借鑒。

2.　美國國土空間規劃體系

與政治體制相對應，美國國土規劃的職能主要在地方政府，在規劃中起主導作用的不是政府而是社會組織，所以，美國整個規劃體系是一個以地方為主、高度分散、缺乏高層次統籌協調的規劃體系。美國至今還沒有進行國家級的系統的全國性國土規劃，只有問題導向型的區域規劃，國土規劃相關內容也分散在相關規劃中。整個規劃體系由聯邦的公共土地用途規劃和區域開發規劃以及有關的政策、獨立的州綜合規劃（只有部分州）、州域內的區域規劃、地方政府綜合規劃、公共基礎設施建設計劃、土地利用規劃等組成。

大都市區國土空間規劃是美國國土空間規劃體系中重要的一個組成部分，在美國維護國家競爭力的國家戰略當中也扮演著重要的角色。

3.美國大都市區國土空間規劃模式演替分析

美國是大都市區發展進程最快也是最明顯的國家，也是提出大都市區概念的地方。美國大都市區起源于上世紀初，到40年代逐漸成熟。而目前，美國已經有268個大都市區，百分之80的人口居住在大都市區，本文從時間的角度，將美國大都市國土空間規劃的發展劃分為三個階段，每個階段的特征都尤其深刻的時代背景，并與之相適應。

3.1　單中心城市區域的對外擴張

19世紀后期，是美國經工業化大生產階段。產業結構的演變，使得人口迅速向城市聚集，這一時期，城市是區域經濟發展的主角，并控制著周圍區域的發展，為了突破城市行政轄區對中心城市發展的束縛，中心城市采取了對外擴張的發展模式。而對外擴張的實現主要是通過兼并和合并等手段來實現。

從美國大都市發展的歷史上看，其中心城市的兼并和合并有著自東向西，自北朝南的發展特征。美國東部城市起步較早，也是最早實施兼并的區域，例如紐約、芝加哥等都通過兼并的方式實現了中心城市的極速擴張，而后這種趨勢向西、向南擴散。

3.2　多中心管治結構

進入20世紀特別是第二次世界大戰之后，美國工業化進程已經成熟，中心城市中交通擁擠，環境惡化，地價飛漲等去中心化因素逐漸增強，興起了以中產階級為主要人群的郊區化進程?？陀^上增強了郊區的經濟實力，郊區對中心城市的依賴性逐漸減弱，這決定了中心城市已經無法像以往那樣，依靠強權的合并、兼并來進行對外的擴張。這一階段多中心管治結構逐漸興起。代表性的就是專區的職能分割的應用[3]。

從1952年至2002年，是美國專區規劃迅速發展的階段，這一階段美國專區數量迅速增長，洪士建等人認為這種現象的發生是因為實踐和理論互相推動的結果。他認為一方面區域經濟的發展使得大都市范圍內形成了數個次級中心，大都市空間格局由單中心向多中心持續轉變，另一方面，公共選擇學派在美國的興起，以及其所主張的多利益體綜合管治的理念深入人心，使得多中心管治結構得以持續發展和應用。

4.　美國空間國土規劃案例分析

4.1　明尼阿波利斯一圣保羅都市區規劃

20世紀初，明尼阿波利斯、圣保羅兩個城市分隔，缺少合作，總人口約46萬。20世紀50年代，快速郊區化促使這兩個城市逐漸結合，明尼阿波利斯一圣保羅大都市區逐漸形成，人口達120萬。大都市的快速增長帶來了一系列的問題，并引發人們思考。社會各界共同關注的問題是：如何引導整個大都市區持續增長，如何解決大都市區排水和高速公路等基礎設施布局、管理上遇到的問題。人們認識到需要通過區域性、整體性規劃解決問題。

規劃目標改變現有不可持續的開發方式，通過對城市的無序蔓延進行限制，將城市開發集中在兩個中心城市和具有發展潛力的衛星城，并由大都市區交通系統將其聯系起來。

具體措施圖7—5

首先，成立大都市規劃協會。企業、社會團體、市民等非政府力量和政府共同關注，促使區域規劃得到州立法機構的重視，并于1957年通過大都市規劃協會草案。該委員會（MPC）是一個政府性質的區域規劃機構，提供28個席位，21位是代表地方政府，7位是由政府指定代表市民、商人和社團組織擔任。由于政治家和政治體制的原因，MPC的權力和職能受到法律的限制，并沒有執行權。

其次，MPC編制大都市區域規劃。1966年完成規劃工作。本次規劃提出：①交通規劃和土地利用緊密聯系；②提供可供選擇的多樣性規劃模式。土地利用規劃合作中的一個突出障礙是財產稅分配問題。在各自的利益驅動下，各市政府在應征稅的設施布局上產生激烈競爭。

5.美國國土空間規劃的經驗總結

縱觀美國國土規劃的發展歷程，有效解決限制大都市區整體發展的行政分割與區際沖突問題，是美國政府、企業、社團和居民共同關心的話題和主動要求，形成了不同模式演替的主線，促使其采取了有效的規劃管理措施，主要有以下幾方面：

1.適度的行政區劃調整，打破行政界線對生產要素的限制是美國大都市去中心城市區域規劃的普遍做法，最常用的方式則是兼并或市縣合并。

2.雖然美國有深刻的以個人利益至上的傳統文化背景，但是，為了協調區域之間的矛盾，各個相關政府之間通過建立統一的大都市區政府，來解決單一政府所無法解決的問題。

3.在地方自治的體制之下，普遍建立大都市區政府有一定的難度，通過建立城市聯合管理體系，建立松散型的大都市地方政府協會，來協調區域間的關系，并與大都市區政府的相互補充也是一種普遍采取的方式。

4.聯合組建各種單一功能的特別區和協調機構根據管理的現實需要，各地方政府聯合組建各種各樣的特別管轄區（特別區），設立專門管理機構，對都市區范圍內的交通、水利、土地利用、基礎設施建設、金融、公共服務、環境保護進行統一協調與管理。

6.對中國大都市區國土空間規劃與整治的若干啟示

我們經濟經過30多年的迅速的增長，區域城市化趨勢格外顯著，目前我國已經形成了數個明顯的大都市區。但是，因為機制的不健全，城市之間的協同作用明顯缺乏，各個城市之間普遍存在互相爭奪優質資源，卻不愿承擔責任的現象。城市之間互相攀比、相互封鎖、各自為政嚴重影響了大都市區一體化發展的進程。美國大都市區的發展要比我國提前數十年，研究美國大都市區的發展經驗，對于我國對于大都市區規劃與管理方面將有重要借鑒意義。

1.建立區域聯合管理機構

縱觀美國大都市區發展歷史，區域性的聯合政府是美國解決區域問題的有效途徑，通過聯合政府的協調作用，可以實現區域資源的整合，可以以最小的代價創造最高的整體價值。而在我國目前的行政體制下，大都市區的許多成員，比如天津、北京的京津都市區，上海、蘇州等組成的大上海都市區都分屬不同的行政單元。行政單元與級別的不對等無疑限制了生產要素的自由流動。借鑒發達國家的發展經驗，建立全球視野，逐漸淡化行政界線的限制，建立互利互惠，資源互補的協調發展長效機制，是大都市區可持續發展的基礎。

2.提高非政府組織的作用

在市場條件下，僅靠政府之間的協調是遠遠不夠的，非政府組織的作用也逐漸增強，形成了一種不可忽視的力量。在美國，由非政府組織建立的區域規劃協會在美國大都市區規劃與管理當中發揮了舉足輕重的作用。在目前市場機制以及行政單元無法頻繁劃分的條件下，生產關系空前復雜，發揮市場的自動調節作用，在大都市的法制建設、基礎設施建設、城市建設上協調各個利益體的利益，非政府組織將發揮更大的作用。

3.注意解決社會公平問題

社會公平問題不僅僅是一個社會問題，也應當是區域規劃當中的重要命題。在美國紐約大都市區的規劃當中，將解決社會公平問題當做其中一個關鍵組成部分。比如在該規劃當中，紐約區域規劃協會在規劃中強調的“學校—工作聯合體”的機制，該機制實行教育與培訓終身制，從而保證了低收入集體的勞動競爭力。而在我國，貧富差距逐漸拉大是一個不爭的事實，根據西南財經大學的中國家庭財產報告，中國家庭資產中位數是247萬，而平均數卻僅有47萬，如此可見一斑。在珠江三角洲的大都市區也面臨著產業升級，競爭加劇，勞動力素質跟不上企業發展速度等問題。而這些問題的解決，也應當是未來中國大都市區規劃中的重要任務。

4.注重區域環境與經濟社會的協調發展

從美國大都市區的區域國土空間規劃上來看，其早期的僅注重中心城市的經濟發展，而后來越來越注重區域整體協調發展，其中環境問題成為這種轉變的關鍵要素。紐約大都市區規劃提出的3E戰略是后期美國國土空間規劃的典型代表，該規劃當中將環境提高到與經濟、公平同等的地位。這也說明，環境不僅是區域競爭力的重要組成部分，也是區域可持續發展的基礎性因素。而在我國，區域規劃當中的環境問題還處于學術層面，對于環境治理和保護的投入遠不及其他要素，粗放型增長還是我國大都市發展的基本情況。環境的持續惡化也逐漸成為我國區域發展當中的重要的消極要素。因此，總結發達國家大都市區的發展經驗，避免走先污染后治理的老路，實現區域的可持續化發展，也應當是我國區域規劃特別是大都市區規劃當中的重要任務。

參考文獻

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篇2

關鍵詞：城市地下空間規劃；生態導向；可持續發展；立法保障

中圖分類號：D922.304 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2014）09-0103-04

基金項目：教育部人文社會科學研究規劃基金項目“生態文明制度保障視角下的城市地下空間規劃法治研究”（13YJA820008）。

作者簡介：郭慶珠（1974-），男，山東菏澤人，天津師范大學法學院副教授，法學博士，主要從事行政法學和規劃法治研究。

一、現實背景與問題的提出

城市化（也稱為城鎮化）的快速推進是目前我國最重要的時代特色之一，與城市化相伴的是人口急劇向城市集中，公共設施、土地資源、生態環境等都面臨巨大的壓力，尤其在大城市，上述問題已經變得非常急迫和突出，很多城市中心區的地表土地利用已經到達了極限，在此情況下，城市地下空間的建設開發成為必然?！翱v觀當今世界，很多發達國家和發展中國家已把對地下空間開發利用作為解決城市資源與環境危機的重要措施、實施城市土地資源集約化使用與城市可持續發展的重要途徑?！盵1]我國某些大城市的地下空間開發利用程度已經非常高，其在城市發展中的重要性已經為人們所廣泛認知。與此同時，某些大城市的地下空間已經成為稀缺資源。[2]

如何才能最優化利用有限的地下空間資源？進行科學、合理的規劃無疑是最好的選擇。因為規劃通過考量現實，在對未來目標進行合理設定的基礎上盡可能選擇科學的手段保證相關目標的實現，它充分體現了人類理性的需求，可以防止在盲目和無序狀態下可能帶來的資源浪費?！皬膶嵶C的視角考察，在二戰后，世界各國莫不重視規劃的引導、協商功能，有力地促進了社會的發展和進步?！@在解決有關城市的住宅開發、建筑規劃、環境整治等問題方面，表現得尤為明顯。”[3]伴隨著城市地下空間的大規模開發，城市地下空間規劃也成為現代城市規劃的基本內容之一?；诔鞘械叵驴臻g規劃的重要性，其已成為法律調整的重要對象。在全國范圍內，《城鄉規劃法》和《城市地下空間開發利用管理規定》都規定了城市地下空間規劃的內容，但總體來看，上述法律對其規定得比較簡略。為了適應發展的需要，有些地方針對城市地下空間規劃開發制定了專門的地方性法規，如天津市在2008年了《天津市地下空間規劃管理條例》；上海市在2013年了《上海市地下空間規劃建設條例》等。

生態問題是城市地下空間規劃建設時必須予以考量的重要因素，相對于地表的開發利用而言，這個問題更應予以充分的重視，因為一般來講地下的生態環境系統是比較脆弱的，一旦破壞，很難予以重建和回復，從一定意義上講具有不可逆性?！暗叵驴臻g本身是一個環境實體、一種自然資源。它可以被人類活動所改變或破壞。從這個方面來說，相比于地表設施，地下設施更應該強調：地下環境很難恢復到修建地下設施之前的狀態?！盵4]因而通過科學的地下空間規劃盡可能地避免或減小對地下生態系統的改變或破壞是十分必要的。上述涉及到城市地下空間規劃的立法中，也都對相關生態問題進行了規范，但是總體來看，有關規范內容還存在一定的不足，有進一步改進的必要。本文擬結合我國實踐對有關的法制問題進行探討。

二、生態城市建設與城市地下空間規劃中的生態訴求

城市化是各個國家走向現代文明的必經之路，這已經被歷史和各國的實踐所證實，但是人類在享受城市文明和便利的同時，不得不面對、甚至是忍受著快速到來的“城市問題”，這在20世紀中期的工業發達國家體現得非常明顯，有人對此做了總結，認為：“城市問題主要包括以下幾個方面：城市人口增長過快，超過城市承載力；城市環境惡化，污染嚴重；城市水資源短缺；城市生物多樣性減少；交通擁擠，不利于人們的出行；城市蔓延加劇，人們的通勤時間過長，在城市的居住舒適度迅速下降?！盵5]為了有效緩解“城市問題”，在20世紀60年代，生態城市理論和生態城市建設逐漸進入了人們的視野，在推進城市化的進程中，我國一直非常重視生態城市建設的實踐，并把其視為生態文明建設的重要內容。根據前文所述，城市地下空間開發利用已經和地表城市開發一樣成為城市建設的基本組成，顯然其也要符合生態城市建設的理念要求，并且基于地下的特點，還應該在生態保障問題上采取更高的標準，那么城市地下空間規劃中應該體現怎樣的生態訴求呢？筆者認為，城市地下空間規劃在設定未來的地下開發建設目標和藍圖時，生態導向應該是其最為核心的考量因素之一，具體而言應該彰顯“適度、和諧和可持續”的生態理念。

首先，規劃內容要充分考慮城市地下空間的生態承載力，滿足“適度”的要求。所謂生態承載力是指某區域空間在特定時期，在不損害區域空間生態系統的功能完整及其生產力的情況下，即在其生態容量內，該區域空間復合生態系統對人類社會經濟活動的可持續的最大支持能力。生態承載力主要包括三個層面，即環境支持力、資源支持力和人類支持力。[6]具體來講，就是指特定區域空間內生態環境對污染廢棄物的同化、承受能力，即納污能力；所能提供的資源消耗能力；所能支持的人類社會經濟發展能力。“適度”的生態理念要求城市地下空間規劃在設定未來的開發規模、范圍和強度時應該不超越地下空間的生態承載力，即要適度保持地下環境的自我修復能力，避免地下空氣、水等環境污染的出現；要避免對地下空氣、水等資源的過度消耗或破壞以防止可能帶來的生態危機；要防止為了人類經濟社會發展的需要而過度開發地下空間，比如不能為了商業化需求而進行過大強度的地下開發等。由于受到光照、通風等因素的影響或限制，相對于地表，地下空間的環境修復和資源再生能力是比較弱的，因此開發時更應慎重。同時還應該看到，有些地下生態系統的破壞甚至會對地上環境帶來災難性的影響，如地下水資源的污染或破壞往往會對地上植被、水循環等帶來諸多不利的后果。

其次，規劃內容要符合城市地下空間開發的客觀規律要求，注重人類發展和地下生態系統的協調，滿足“和諧”的要求?；谌祟惐拘院突顒拥男枰?，在建設開發過程中往往會追求設施的舒適、方便，但是這種追求一定要合理，要與城市地下空間開發的客觀規律和生態需求相協調，不能因為一時或個別的需求而影響未來地下空間開發的潛能，比如采光、通風的設計既要能滿足人們的需求，又要盡可能避免過多的占用地下空間資源或對環境造成過大的壓力。“人類與其生存環境之間的交互性適應即為我們現在所追求的‘和諧’?！盵7]城市地下生態環境系統的良好運行是人類在地下空間設施中活動的基礎，否則，無論城市地下設施建設的如何完善都會失去其存在的社會意義，二者的和諧共存是十分必要的。為實現這種“和諧”要求，在進行城市地下空間開發時既要注重對人類活動所需設施的開發，又要注重對地下生態環境保護設施的開發，在二者相對平衡的基礎上來促進人和地下生態系統的和諧相處。同時，地下設施的規劃建設要和相鄰、相近設施相互協調、和諧共存，通過互聯互通和共享采光、通風等方式提高資源利用率，減少對環境的破壞。

第三，規劃內容要在前述“適度”的基礎上，重視系統性和公平性，保證城市地下空間生態系統有“可持續”發展的能力?！跋到y性和公平性”要求城市地下開發要充分照顧系統整體和未來公平的需求，保證資源、環境等在不同社會利益群體以及現代人和后代人之間進行均衡的動態傳遞。在生態承載力容量范圍內的“適度”開發是滿足“可持續”要求的基礎，但“適度”開發未必一定就能保證“可持續”價值的實現，同時還必須從長遠的眼光出發，滿足地下開發系統性和公平性的要求，才可能有助于“可持續”開發的進行。因為地下開發具有隱蔽性和難以恢復性的特點，一旦開發就很難恢復原樣，現有的開發若只滿足“適度”要求而未考慮系統整體性和未來公平性要求，那么，相鄰空間的開發會面臨障礙，未來人們也可能很難在此基礎上作進一步的開發利用，如一個地下單體建筑雖然滿足了“適度”要求，但是若沒有預留必要的通風、采光等互聯互通通道，那么，要想在其基礎上進行深層開發或發展其成為地下綜合體可能就比較困難，后代人們進一步開發的權利顯然也會被剝奪掉，換句話說會造成對相鄰空間權益人利益――此為相關社會公平問題之一――和代際公平的損害?！翱沙掷m發展要求城市及人類的經濟和社會發展不能超越資源和環境的承載能力，當代人在發展與消費時應努力做到使后代人有同樣的發展機會，同一代人中一部分人的發展不應當損害另一部分人的利益?！盵8]“可持續”的生態理念更為直接地體現了對社會、對未來負責的精神，對城市地下空間的循環利用和均衡發展有直接的保障和促進作用。

三、成效與缺失：我國城市地下空間規劃立法中生態內容之考察

上文提及了幾部目前我國比較成熟的規制城市地下空間規劃開發的立法，下面就以上述立法作為樣本考察實定法中有關生態內容的規定：

（一）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的成效

一是基本確立了“生態保障優先”的價值理念。一般來講，一部立法會體現不同的價值需求，這就會涉及到價值取向選擇的問題，在不同價值取向的指引之下，立法內容自然也會相應的有所側重。城市地下空間規劃立法主要會涉及到生態價值、經濟價值、安全價值、社會價值和公平價值等，從實定法進行考察，上述諸多價值中，生態價值往往被放在優先考量的位置，從總體上講，“生態保障優先”已經成為現有相關立法中最基本的價值認同和價值取向選擇。前述各部立法在總則中對生態保障都有相對比較明確的規定?！冻青l規劃法》第4條第1款規定：“制定和實施城鄉規劃，應當遵循城鄉統籌、合理布局、節約土地、集約發展和先規劃后建設的原則，改善生態環境，促進資源、能源節約和綜合利用，保護耕地等自然資源和歷史文化遺產，保持地方特色、民族特色和傳統風貌，防止污染和其他公害，并符合區域人口發展、國防建設、防災減災和公共衛生、公共安全的需要。”根據該法第33條的規定，城市地下空間的開發和利用要符合城市規劃，履行規劃審批手續，顯然上述有關生態保障的內容對于城市地下空間規劃建設起著當然的指導作用?！冻鞘械叵驴臻g開發利用管理規定》《天津市地下空間規劃管理條例》和《上海市地下空間規劃建設條例》等立法總則中也有類似的規定。上述立法都明確強調了“資源合理利用”、“環境保護”和“有序、協調開發利用”的重要性，契合了上文所述“適度、和諧和可持續”的生態理念，表明我國城市地下空間規劃實定法已經基本確立了“生態保障”價值在相關立法價值體系中的核心地位，是我國城市化進程中更為重視生態文明建設的重要體現。

二是立法中的生態規范貫穿于城市地下空間規劃建設的全過程。法律總則中有關生態保障的價值訴求對于城市地下空間規劃建設的全過程都有約束、指導作用，但是總則中的規定往往具有很強的原則性和抽象性，那么在規劃建設的具體過程中有沒有相應的生態規范？城市地下空間規劃建設分為不同的階段，從整體上來講包括規劃編制和實施階段，在這其中又可細分為規劃評估、勘察、設計和施工等，有的規劃還有可能會涉及到修改的問題，即規劃編制完成后在實施的過程中可根據情勢的變化對規劃內容進行調整、修訂?？疾飕F有的城市地下空間規劃立法，有的基本上在規劃建設全程都規定了生態保障的規范內容，如《城市地下空間開發利用管理規定》第7條在涉及規劃編制時規定：“城市地下空間的規劃編制應注意保護和改善城市的生態環境，科學預測城市發展的需要……”第16條在涉及規劃實施時規定：“地下工程設計應滿足地下空間對環境、安全和設施運行、維護等方面的使用要求，使用功能與出入口設計應與地面建設相協調?！毕鄬Χ裕短旖蚴械叵驴臻g規劃管理條例》在此方面體現的更為明顯，規定的也更為具體，涉及到的規劃階段也更為全面，如該法的第11條、第17條、第24條、第32條和第33條等都規定了生態保障的內容，具體對城市地下空間規劃編制以及規劃實施中的項目選擇、項目設計方案、勘察、施工等不同階段進行了規制。

（二）現有城市地下空間規劃立法中生態內容的缺失

一是現有城市地下空間規劃立法對于生態正義的維護還有待加強，相關生態理念的制度支撐有待進一步強化。隨著人們對于生態環境重要性認知的深入，生態正義成為近年來人們非常重視的社會問題之一?！吧鷳B正義所關注的核心問題就是如何公平地在主體之間分配生態權益或分攤生態責任?！盵9]具體到城市地下空間規劃建設中的生態正義，主要是指：對地下空間資源的利用要體現公平性的要求，要保障與地下空間資源相關的各利益主體有充分的機會參與生態權益的規劃配置；對地下空間資源環境造成損害的，規劃建設的利益主體要承擔相應的法律責任，并要對因此而受損害的相關各方進行適當的補償。從實質意義上來講，前述城市地下規劃開發中“適度、和諧和可持續”的生態訴求是與生態正義的內涵相契合的，因為滿足了上述要求，則說明規劃開發并沒有為了眼前自身的利益而過度、任意和不顧后果地進行開發，而是考慮了同時代和后代利益主體的權益保障，這就是人們常說的代內公平和代際公平。

雖然我國現有的城市地下空間規劃立法基本確立了“生態保障優先”的價值理念，是對生態正義的正面回應，但總體來看，以下方面仍有待改進：首先，“適度、和諧和可持續”的理念在立法中的落實還不夠具體、全面，很多立法尚未把三者作為一個有機整體而往往出現規定碎片化的情況，實踐中很容易導致片面理解生態正義的傾向，難以兼顧代內公平和代際公平的共同需求。其次，現實實踐中不公平的情況仍然比較多見，對于地下空間規劃利益主體缺乏必要的規制手段，生態保障中公平、正義的維護還有待通過立法強化，尤其應該加強相關保障制度的建構，因為若僅僅在實定法中做原則性規定，而缺乏制度支撐，很可能在實踐中流于虛置。因而，總體上講如何在立法的層面強化城市地下空間規劃中與生態正義維護、生態理念轉化相關的制度建設仍是一個長期的任務。

二是現有城市地下空間規劃立法對于地下開發中生態保障系統性的關注不夠，未能有針對性地建構有關法律制度。城市地下開發中的生態保障相對于地表開發是有一定特殊性的，最為典型的就是前者具有系統性非常強的特點，主要表現為空間資源一旦被開發或環境被改變就很難回復，即使是局部空間資源開發或環境改變也很可能會對整體的生態系統造成難以挽回的影響，因此任何項目的城市地下空間規劃建設都要擯棄孤立、個體開發的觀念，如有可能，要盡量進行長遠規劃，盡可能減少目前不同規劃建設之間以及目前的規劃建設和未來進一步開發之間可能產生的沖突，比如要充分考慮分層開發的問題，當進行某一層次的開發時，要為其他層次的開發預留出生態余地。但是，從實踐來看，目前城市地下空間規劃建設在滿足生態保障系統性要求方面仍有很大的改進余地，這很大程度上是因為地下空間開發會涉及到眾多行政機關的職權，如國土資源部門、城市建設部門、民防管理部門以及房屋管理部門等，導致很多情況下政出多門的狀況。有的立法也試圖解決這一問題，如《上海市地下空間規劃建設條例》第5條第1款就規定“市和區、縣規劃國土資源行政管理部門承擔地下空間開發的綜合協調職責”，但由一個職能部門對其他和其地位平行的職能部門進行綜合協調畢竟缺乏相應的權威性，實踐中的效果也注定不會理想。立法如何從制度上回應城市地下空間規劃中生態保障系統性的需求有待進一步思考和完善。

三是現有城市地下空間規劃立法對于生態保障中法律責任的規定還不夠具體和有針對性，有待進一步完善?，F有的城市地下空間規劃立法一般都有“法律責任”部分，但考察現有的規定，很少有責任是針對生態保障來進行設計的，換句話說，目前的城市地下空間規劃立法中因生態保障問題而對規劃主體進行責任追究的內容并不多見，出于對生態價值的維護，立法在這方面顯然有進一步改進的必要。

四、我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進

在上文相關研究的基礎上，筆者結合生態城市建設的實踐對我國城市地下空間規劃立法中生態內容的改進略作探討：

首先，要結合城市地下空間規劃建設的特點，改進規劃編制生態信息公開以及公眾參與制度，擴大信息公開的范圍并保障信息公開的有效性，強化公眾參與的廣度與深度，以利于生態正義的實現和生態保障理念的落實。知情權是公民的基本權利之一，而政府信息公開是公民知情權實現的重要保障，也是公眾有效參與和監督權力運行的一個必要條件。行政機關在制定城鄉規劃時，必然涉及到公開的問題，我國《城鄉規劃法》中其主要體現為“規劃草案”的公開，如該法第26條第1款規定：“城鄉規劃報送審批前，組織編制機關應當依法將城鄉規劃草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。公告的時間不得少于三十日?！痹摋l規定顯然對于城市地下空間規劃的制定有約束作用，但是除此之外在其他有關城市地下空間規劃的專門立法中鮮有類似的內容和具體的實施措施，實有改進的必要。筆者認為，對于城市地下空間規劃及其涉及到的生態保障而言，僅僅公開規劃草案是不夠的，無助于信息公開有效性的實現。因為城市地下空間規劃――尤其是其中的生態內容具有極強的專業性和技術性，若僅僅公開草案的話，由于信息量過于單薄，再加上公眾本身并非專業人員，對于地下知識的認知能力有限，很可能會對公眾的理解造成困難。而且地下空間開發具有隱蔽性的特點，公眾難以有感性的認知，綜合以上兩點，僅僅公開規劃草案往往很難達到讓公眾知曉并理解信息之目的，有效性不彰，進而會影響公眾參與的效果，因此在公開草案之前或同時還應該公開地下空間規劃編制所依據的基礎資料（相關資料涉及到國家秘密、商業秘密等的除外），這些資料在規劃草案編制前一般由編制機關通過調查取得。我國目前的城市地下空間規劃立法，包括《城鄉規劃法》，基本上都沒有公開基礎資料的內容，筆者認為基于前述地下空間開發及其生態保障的特殊性，應該在立法中建構地下空間規劃編制中的基礎資料公開制度，而且應該由規劃編制機關主動公開，而不需要利害關系人的申請，需要公開的基礎資料主要有與城市地下開發相關的：（1）勘察和測量資料；（2）氣象資料；（3）城市地下空間利用狀況；（4）城市交通資料；（5）城市市政公用設施資料；（6）城市環境資料等。[10]除了上述資料之外，根據《環境影響評價法》做出的環境影響報告書也應該公開，供公眾查閱、監督。另外，為了保證信息公開的有效性，如有可能的話，城市地下空間規劃編制機關應該對上述資料進行公開說明，以避免公眾因有關地下專業知識的欠缺而造成誤解。

城市地下空間規劃并非是純技術性的結果，同時也是社會建構的產物，因此公眾的參與是必要的，公眾參與既有助于監督規劃權力的運行，也有助于規劃利益的平衡，使規劃內容更具社會性和科學性。基于地下開發中生態系統一旦受到破壞很難回復的特性，更應該集思廣益，充分發揮公眾參與的作用，因而強化公眾參與的廣度與深度是是非常必要的，尤其是規劃制定前的環境影響評價更應該如此。根據我國《環境影響評價法》第11條的規定，只有對“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，才“應當在該規劃草案報送審批前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關單位、專家和公眾對環境影響報告書草案的意見?！惫P者認為，由于地下生態系統比較脆弱，出于保護的需要，應該將所有城市地下空間規劃都認定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃”，以便在公眾參與下更好地監督和檢驗針對該地下空間規劃所作出的環境影響報告書。

其次，借鑒德國的“規劃確定程序”，建構某一機關集中行使城市地下空間規劃權制度，以有助于生態系統性的維護和統籌協調的進行。德國的“規劃確定程序”是指當規劃涉及到多個行政機關職權時，可由一個行政機關編制規劃草案，對于涉及到其他行政機關事項的，可通過聽證或其他方式聽取有關行政機關的意見，在聽取意見后形成的規劃草案報請規劃確定機關裁決，裁決后得以確定的規劃在實施的過程中再涉及到前述其他行政機關職權而需要它們核準或同意的，可得免除。通過上述制度，實際上把多個行政機關的事權集中到了規劃確定機關手里，產生了集中事權的效果，避免政出多門。[11]筆者認為這一制度有重要的借鑒意義，可以通過立法建構集中行使城市地下空間規劃權制度，即立法確定由一個行政機關編制地下空間規劃草案，涉及到其他行政機關職權的，可征求其意見，在報請規劃編制機關的上級機關批準后，規劃實施――包括實施中的許可、確認、處罰等以及規劃修訂等相關職權都集中并轉移給該審批機關，其他相關機關都不得再分散行使規劃涉及到的相關職權。這樣可以避免城市地下空間規劃建設中各行政機關各自為政所導致的矛盾、沖突，對于統籌協調和生態保障系統性顯然是有利的。若有了上述制度建構，上文所述《天津市地下空間規劃管理條例》第11條的規定――編制地下空間規劃，應當符合統籌協調開發利用和生態環境關系的要求――顯然就有了制度化的保障。

第三，完善城市地下空間規劃立法中規劃主體的責任體系，同時，可以立法建構相關的生態補償制度。針對現有立法中鮮有因生態原因而追究規劃主體責任的問題，從操作性和可行性的維度出發，可以從生態承載力的視角切入完善相關規定，比如因生態承載力評價錯誤導致城市地下空間規劃建設造成或可能造成生態系統損害的，應該責令規劃編制以及審批機關及時采取補救措施，并可對相關的責任人員予以行政處分等。當然，上述內容只是目前比較易于切入的部分之一，相關責任體系的整體完善是一個比較復雜的問題，仍需要在研究的基礎上進一步深入探討。同時，可以建構城市地下空間規劃建設中的生態補償制度。生態補償機制是以保護生態環境，促進人與自然和諧發展為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用政府和市場手段，調節生態保護利益相關者之間利益關系的公共制度。[12]根據上述定義中有關利益關系的分析，目前，可以嘗試通過國家的稅費政策、財政補貼、政策傾斜、技術支持、向地下開發受益方征收資源費和生態系統保障基金等方式對城市地下空間規劃建設區域內的利害關系人進行補償。

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>> 國外防治“城市病”的經驗借鑒 城市電網規劃現狀與應對措施的探討 城市總體規劃課程教學改革的思路與措施 英國城市規劃體系的借鑒與思考 國外城市增強城市綜合服務功能的借鑒與啟示 城市規劃管理實施中存在的問題解析與應對措施 城市建筑規劃過程中的問題與應對措施分析 城市消防規劃存在的主要問題及其原因與應對措施 城市電網規劃中存在的問題與應對措施 高速鐵路對城市規劃的影響與應對措施 國外防范信用卡風險的做法與啟示 城市規劃中不確定問題的應對措施 城市規劃中存在的問題及應對措施 城市電網規劃中的問題及應對措施 國外室內設計思路的借鑒 國外城市基礎設施投融資體制改革的考察與借鑒 國外推進城市化的產業集群政策分析與借鑒 國外公民參與城市治理的案例與借鑒價值 海綿城市管理與建設的國外經驗借鑒 救助，國外的借鑒與思考 常見問題解答 當前所在位置：（2013-03-08）

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當前，國土資源管理工作正面臨許多新的機遇、新的任務和新的挑戰，中央有新要求、發展有新需求、人民有新期待。湖南省國土資源部門一定要顧大局、觀大勢、謀大事，深入學習領會中央的改革要求，切實把思想和行動統一到黨的十八屆三中全會精神上來，統一到一系列重要講話精神上來，統一到省委省政府的決策部署上來。

準確把握中央對國土資源工作提出的新要求

黨的十八屆三中全會明確提出：要建立城鄉統一的建設用地市場，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，健全能源、水、土地節約集約使用制度，等等。全國國土資源工作會議確定把“盡職盡責保護資源，節約集約利用資源，盡心盡力維護群眾權益”作為今后國土資源工作在大局中的定位。這些新的要求，為加快推進湖南省國土資源管理工作的改革發展指明了方向。湖南省國土資源部門一定要認真學習、準確把握、積極探索、模范實踐，不斷提高資源保障和管理服務水平。

準確把握湖南省發展對國土資源工作提出的新要求

當前湖南省正處于全面建設小康社會的關鍵時期和深化改革開放、加快轉方式調結構的攻堅時期。省委經濟工作會議確定了今年經濟工作的總體要求，最核心的是堅持穩中求進、改革創新，最根本的是促進“三量齊升”、保障和改善民生。要完成省委、省政府確定的各項目標任務，需要國土資源部門在穩增長、調結構、促改革、惠民生中發揮更大作用。既要加大資源要素保障力度，滿足湖南省經濟社會發展需求，又要加強資源保護和合理開發利用，促進經濟發展方式的轉變，還要統籌處理好保護資源、節約集約利用資源和維護群眾合法權益的關系，切實保障和改善民生。

準確把握應對困難挑戰對國土資源工作提出的新要求

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作者：侯華麗 單位：中國國土資源經濟研究院

礦產資源規劃與其他規劃的關系問題礦產資源大多埋藏于地下，具有隱蔽性的特點，且礦產資源在被探明儲量以前具有不確定性以及動態調整性。因此，在礦產資源的勘查開發利用上，需要與其他國土空間開發（類型）或規劃做好統籌協調或銜接。包括，主體功能區規劃、土地利用、生態環境保護、旅游開發、城鄉建設、交通建設等基礎設施相關規劃。從二輪礦產資源規劃的編制實施看，在礦產資源空間開局方面，考慮了國家、區域發展總體戰略和上級規劃中區域礦產資源勘查開發與保護布局、礦產資源分布規律和開發利用現狀、資源合理配置以及環境保護等要求，采用了“反規劃”和“正規劃”相結合的思路，將區域劃分為重點勘查（開采）區、禁止勘查（開采）區、限制勘查（開采）、鼓勵勘查（開采）區。但是，從各地調研反映來看，存在以下兩大問題。一是“既管好自己”和“又不影響別人”的矛盾。其他國土空間開發類型規劃在編制過程中,如交通（特別是新建公路、鐵路）、水利等一些規劃，并沒有考慮區域礦產資源條件，導致許多礦區特別是礦產資源遠景區被壓占，直接對未來礦產資源的勘查特別是開發利用造成影響。也就是說，礦產資源規劃在空間布局上體現了其他空間規劃的訴求，但卻對于其他空間開發類型沒有“制約”或者“排他”性作用，無法反映礦產資源在國家和區域經濟社會發展中日益重要的基礎性地位。如何在下一輪礦產資源規劃編制中，特別是在礦產資源空間布局方面反映出“礦產資源勘查開發”的動態性特征和未來發展空間“訴求”，在分區思路上值得我們深入討論思考，并且在規劃實施管理上予以重點考慮。二是說法“有形”和空間“無形”的矛盾。目前我國一些省級或者地（市）縣級的自然保護區、風景名勝區、水源地保護區等大多只給出了大致范圍和空間規模，并沒有在空間坐標上具體劃定，如何在禁止開發區中劃定“有形”范圍，在第二輪礦產資源規劃編制中成為一個難點。

現有法規規定對礦產勘查、開發實行統一規劃，但對規劃定位和作用沒有明確規定，規劃實施制度不健全，缺乏對違反規劃予以處罰的相關配套政策，特別是編制實施責任不明確，約束力不強，制約了規劃的科學編制和有效實施。二是規劃實施監督檢查力度不夠，參與礦政管理的方式較為單一。目前規劃具體落實方式還比較單一，多通過礦業權會審方式進行落實，在年度推進、目標考核、監督檢查、違規查處等方面還比較薄弱，實施力度不夠。三是基礎工作相對薄弱，規劃調整機制尚待完善。規劃基礎支撐還不能滿足規劃管理需要，如，許多地方對礦區（特別是歷史遺留礦區）、礦業權的底數不清，對快速變化的勘查開發數據信息共享和掌握不夠，一些地方特別是市、縣級礦產資源管理手段和方式較為落后，對于采用信息化手段進行科學、高效的礦產資源規劃管理和開發利用監管的意識不足，規劃動態調整機制還不完善，與實際管理需要有差距?；鶎右巹澒芾黻犖楸∪?，市縣級國土部門缺乏礦產規劃管理人員，特別是縣國土資源局大多沒有設置相應的礦管股室，缺少經費，缺少人員，缺乏基礎地質礦產資源普遍存在，嚴重制約影響了規劃編制和實施工作。

各級各類，定位明確，規劃體系內做好統籌銜接建議進一步深入明確把握各級規劃的內容和深度，作到各級各類，定位明確。其中，全國、省級礦產資源規劃側重宏觀，并對市級、縣級做出宏觀指導，市級、縣級把握微觀，特別是由于圖件比例尺的限制和規劃指標分解落實的微觀復雜性，具體區塊劃分及相關指標建議通過縣級規劃甚至是礦區規劃加以落實。省級、市縣級規劃盡量同步推進，壓縮規劃周期，體現規劃的時效性和各級各類規劃之間的有機銜接。采取“自下而上、自上而下、上下結合”的工作方式，其中，省級規劃管理部門應做好協調工作，在把握總體指導意見、大框架的基礎上，要加強對市縣級規劃的指導與審查，實現各級規劃同步進行，合理把握市縣級規劃的內容深度，增強規劃的適用性、針對性和可操作性。調整和完善規劃的空間分區思路，與其他規劃做好協調探索更為有效的規劃分區方法和管理手段，進一步增強礦產資源規劃的空間控制能力。建議根據戰略性、緊缺性、一般性等不同礦種類型以及勘查、開發等不同礦業活動階段，探索開展差別化的空間分區管理思路和協調機制，在生態（包括地質）環境保護“優先”的前提下，進一步探討礦產資源勘查開發規劃與水利、公路等交通基礎設施規劃之間的關系?？傮w思路就是，“管自己”和“管別人”相結合,在與其它規劃做好銜接協調的同時，也要體現為礦產資源勘查開發利用保留更大、更合理的規劃空間訴求，以保障國家對礦產資源特別是緊缺重要礦產資源日益增長的需求。探索建立規劃實施年度計劃制度，完善規劃動態調整機制按照試點先行、總結提升、全面推行的思路，逐步探索建立規劃實施年度計劃制度，促進落實規劃總量、空間和時序等重要內容。主動服務找礦突破戰略行動和資源管理需要，對各地規劃實施情況建立年度評估制度，及時吸納地質找礦新發現、新突破，并按照礦政管理的新要求進一步完善規劃，規范規劃動態調整條件、程序和有關要求，確保規劃與實際工作銜接一致，切實發揮規劃的指導和服務作用。加快規劃管理體制機制改革，強化“以規劃為依據”的政府的宏觀調控監督管理職能堅持政府管理與市場運作相結合，既要體現政府宏觀調控意圖，又不能脫離市場經濟規則。強化“以規劃為依據”的政府宏觀調控和監督管理職能，形成統籌且能使各方實際有職有責的管理體制，從體制機制上保障礦產資源規劃的有效落實。其中,重點建立規劃管理的統一協調機制,加快出臺礦產資源規劃編制審批辦法，進一步明晰社會主義市場經濟條件下，礦產資源規劃的地位和作用，為規劃編制實施提供制度保障。加強各類規劃及相關工作的統籌協調，實行統一歸口管理，確保規劃和礦政管理各環節的有機銜接。特別是加強構建與礦業權審批、投資管理相銜接的規劃管理制度，設計適應礦政管理總體思路的規劃管理程序。