發布時間:2023-10-12 17:40:45
序言:作為思想的載體和知識的探索者,寫作是一種獨特的藝術,我們為您準備了不同風格的5篇土地利用規劃的任務,期待它們能激發您的靈感。
關鍵詞:土地利用規劃鄉鎮綜述國內
中圖分類號:F301 文獻標識碼:A文章編號:1007-3973(2010)08-134-03
我國土地管理法規定了地方各級人民政府編制土地利用規劃的責任,目前隨著省、市、縣級規劃指標分解工作的逐步完成,鄉鎮土地利用規劃將進入實質性的編制階段。截至2006年底,我國有19369個建制鎮和14119個建制鄉。從行政級別來看,鄉鎮雖然其處于中國政府中的最低層次,但其在規劃體系中的作用還是不容小覷。客觀地講,鄉鎮土地利用規劃編制水平直接關系我國土地利用規劃體系的牢固與否,對于自上而下編制土地利用規劃及系統開展土地的調查、登記、統計、評價等工作發揮著非常重要的基礎性作用。為此,在新一輪鄉鎮規劃即將全面開始編制時期,本文通過梳理相關的文獻和專著,嘗試對鄉鎮土地利用規劃的已有研究和實踐進行細致的回顧和總結,以期為新一輪鄉鎮土地利用規劃的編制提供些許借鑒和幫助。
1鄉鎮土地利用規劃的地位和特點
目前,在我國的五級土地利用規劃體系中,鄉鎮土地利用規劃處于最低一個層級,國家、省、市、縣四級規劃的目標、任務和各項控制指標最終都必須通過鄉鎮土地利用規劃得以落實。因此,鄉鎮土地利用規劃具有重要的地位與特點。沈曙文認為與縣級規劃相比,鄉鎮土地利用規劃是實施土地用途管制最直接的依據,應具有更強的可操作性。歐名豪認為鄉鎮級土地利用規劃處于規劃的最低層次,屬實施性規劃,其內容應能達到控制性詳細規劃的要求,應為用地管理提供直接依據。徐鄧耀等認為鄉鎮土地利用總體規劃與國家、地市、縣市級土地利用總體規劃相比,具有難度大,工作量大,定性、定位、定量要求高的特點。
與其他級別規劃相比,鄉鎮土地利用規劃作為用地控制管理直接依據的“剛性”要求與其可操作性等要求的“彈性”之間的矛盾更加嚴重,為此部分學者也對鄉鎮土地利用總體規劃“剛性”與“彈性”相結合的問題做了初步的探索和研究。
此外,諸多學者還直接或間接地理清了鄉鎮地處基層所具有的技術、人才、資金等劣勢及由此導致的基礎資料不足的特點對于鄉鎮土地利用規劃的影響。但總的來講,缺乏一個統一的界定標準,地位也相對模糊。
2鄉鎮土地利用規劃的任務和內容
根據《土地管理法》的相關規定:鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是劃分土地利用區,確定每一塊土地的用途。據此,不同學者又做了諸多闡釋:
王萬茂認為鄉鎮土地利用規劃是在縣級土地利用規劃分區的基礎上落實分區界線和區內每一塊土地的用途,進一步的指出鄉鎮土地利用規劃要制定分區土地用途管制規則并統計不同用途土地面積。沈曙文認為鄉鎮土地利用總體規劃的編制應進一步強調“四定”,即定量、定位、定性、定序,“四定”是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容。歐名豪認為鄉鎮級規劃的重點應是在縣級規劃總量控制與用地分區控制的基礎上進行詳細的土地用途編定,但在用途編定時應避免把用途劃分得過細,為市場調節留下足夠的空間。
則結合“四定”的方法,在農用土地適宜性評價的基礎上,綜合考慮縣級規劃的指標安排及當地的自然條件和經濟社會發展狀況,對重慶市江津區李市鎮土地進行土地利用分區規劃和研究探索。
鄉鎮土地利用規劃成果的重要表現是鄉鎮土地利用規劃圖,鄉鎮規劃圖是土地用途管制最基礎的圖件和直接依據,是規劃任務和內容得以實現的重要工具和保障。然而現實中鄉鎮土地利用規劃圖編制水平總體不高,突出表現為數、圖、表、文不一致等;由于規劃操作性不夠以及隨意修改也導致規劃內容和任務落實的不夠理想。
3鄉鎮土地利用規劃編制的階段和方法
對于鄉鎮土地利用規劃的編制階段和方法選擇,代表性的學術觀點主要有以下幾種:沈曙文認為“四定”既是鄉鎮土地利用總體規劃四項不可缺少的內容,又是鄉鎮土地利用總體規劃編制的四個具體步驟和方法。徐鄧耀等則認為鄉鎮級土地利用規劃編制應與鄉鎮基本農田保護規劃同步進行,相互協調。為此,在各鄉鎮編制規劃之前,縣規劃組應完成全縣人口時空分布預測,主要部門用地需求預測,土地生產力諸要素預測,土地詳查及土地利用現狀分析資料、圖件,土地適宜性評價及功能利用分區,土地利用結構調整思路與目標設想并制作鄉鎮土地利用總體規劃編制的技術指南。
王靜認為,由于規劃區范圍、規劃對象的不同以及內容側重點和深度有別,因而編制鄉鎮級土地利用規劃的模式、方法等都不盡相同;并在海口市鄉鎮級土地利用規劃編制時,按照距離城市遠近和性質不同等將鄉鎮分為不同的類型城市擴散型、服務城市型、農業型,進而分析了各類型鄉鎮的土地利用特點、規劃編制指導思想和編制規劃內容等。
在王靜研究基礎上,鄧晶認為城市擴展型鄉鎮土地利用總體規劃的重點是合理安排和布局建設用地及其配套設施用地,農業型鄉鎮土地利用總體規劃的主要任務是農業用地以及農業生產配套設施的安排,生態保護型鄉鎮則應當利用“反規劃”的理念。
童菊兒、吳次芳認為分為鄉鎮級土地利用規劃的編制分為四個階段:準備階段、資料收集分析階段、規劃編制階段、上報審批階段。
尹凌等認為可達性作為反映區域土地利用狀況、居民生活質量和社會公平性的重要指標,如將其應用到鄉鎮土地利用總體規劃方案的分析與評價中,可以從時空角度量化規劃對農村居民出行可達性的影響狀況,輔助規劃者和決策者科學決策。
石英、程鋒認為遺傳算法是一種輔助鄉級土地利用規劃的有效優化方法,并針對鄉級土地利用規劃中如何將確定的土地利用數量結構方案優化配置到具體的地域空間,提出了輔助產生可供選擇的鄉級土地利用規劃空間布局方案的數學模型和遺傳算法求解方法。
4鄉鎮土地利用規劃制圖問題
鄉鎮土地利用規劃的最終落實需要體現在圖件上面,為此童菊兒、吳次芳認為基礎圖件應采用1∶5000或1∶2000的變更調查圖,同時增加地形圖制圖的部分要素,如地形、地貌、建構筑物界線等,在此基礎圖件上進行鄉鎮土地利用總體規劃圖的制作;規劃圖件為便于管理可以采用1∶5000或1∶10000的比例尺。
而目前鄉級規劃圖件的比例尺一般為1∶10000,這主要是考慮到要充分利用土地利用現狀調查成果;從多年的實踐來看,萬分之一比例尺的圖件顯然還達不到按圖審批用地、劃用地紅線的程度。此外,由于規劃基礎數據不實以及規劃技術手段落后、人才資金限制等原因,造成規劃圖件、表格和文字說明與實際數據等不一致。這就使規劃編制的科學性和合理性得不到保證,對于規劃的有效實施十分不利。
針對以上問題,彭芳對于鄉鎮土地利用總體規劃圖的編制方法進行了深入探討,著重論述了利用GIS技術編制鄉鎮土地利用總體規劃圖的步驟和方法,重點討論了如何在文圖對接中做到圖數一致,并以重慶市江津區26個鄉鎮土地利用總體規劃編制進行了深入細致的實證分析。
5鄉鎮土地利用規劃與城鎮規劃的協調問題
“政出多門、協調不暢”一直是中國各種規劃在落實過程中遇到的最大障礙,鄉鎮土地利用規劃亦不例外。歐名豪強調鄉鎮級規劃是村鎮居民點規劃與鄉鎮土地利用規劃的基層融合點,為了從體制上保證規劃體系的整合與協調,必須要對目前的城鎮規劃與土地管理,建議盡快將鄉鎮一級的村鎮建設部門和土地管理部門合并,把矛盾消除在基層。
童菊兒、吳次芳認為城鎮總體規劃和土地利用總體規劃的銜接,主要應解決基礎數據包括城鎮現狀用地規模、人口、城鄉用地規模、圖件等的銜接問題。
劉志剛認為由于多數小城鎮總體規劃是在投入少、無體系規劃指導、無相應基礎資料、無專業技術人才的情況下各地各自為政形成的,在時效、空間與實際存在較大偏差,加之基層土地利用總體規劃編制技術力量的薄弱,這就使土地利用總體規劃在積極與小城鎮總體規劃互相銜接中難免存在弊端。
李偉芳認為鄉鎮級土地利用總體規劃與城鎮總體規劃不協調的原因是五個“不一致”:規劃的指導思想不一致、規劃的用地分類標準不統一、規劃在建設用地規模的定位上不一致、規劃人均建設用地標準不一致、規劃城鎮人口統計口徑不一致;認為“兩規”銜接主要內容包括經濟社會發展目標、基礎設施布局、城鎮規模的定位、村莊撤并和整理等方面,銜接途徑包括提高土地利用總體規劃的法律地位、統一資料口徑、實現資料共享、統一規劃編制的指導思想、加強城鎮建設部門與土地管理部門的配合等。
6前兩輪鄉鎮土地利用規劃的評價
蔡玉梅等認為我國五級土地利用規劃體系中各級規劃理應具有不同的目標、內容、方法和保障手段,然而現實中是各級規劃在內容上層次性不突出、職能分工不明確,大多是宏觀上過細、微觀上過粗。
童菊兒、吳次芳認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多不足如缺乏明確的編制技術的思路、缺乏技術操作規程和技術要點提示、編制規劃的基礎條件差、規劃的科技含量低、城鎮總體規劃和土地利用總體規劃銜接困難重重等。林素容也認為目前鄉鎮土地利用規劃存在諸多弊端,如權威性不夠、基礎圖件和資料不實、剛性強、與其他規劃協調不足等,建議更新規劃理念、加強規劃銜接、促進公眾參與、提高技術如GIS應用水平等。
鄭偉元等認為各級規劃的編制采取自上而下、上下結合的辦法,主要指標自上而下逐級分解下達,指標的確定實行從嚴控制的方針,使得規劃缺乏彈性和應變能力。劉志剛則認為由于客觀上的需要、主觀上的促進以及制度存在缺陷等原因導致小城鎮土地規劃跟著項目走。
郭春華等認為由于基層土地管理技術、條件的限制導致地籍資料的準確性、連續性、系統性都比較差,同時鄉鎮土地管理水平不高、土地利用現狀調查工作滯后,這些都導致鄉鎮土地利用規劃水平不高;此外鄉鎮土地利用規劃隨意調整現象也比較突出。
7小結
雖然鄉鎮級土地利用規劃研究具有重要的理論地位和實踐價值,然而遺憾的是學者們對此關注和研究嚴重不足,以此為研究主題的論文竟不足20篇(依據中國期刊網2009年7月對題目中含“規劃+土地+鄉/鎮”的搜索,去除非研究類文章,包括西南大學刁承泰導師2008年四位學生的碩士畢業論文),且研究水平整體不高。王青峰、李光認為由于全國各地鄉鎮具體情況千差萬別,鄉鎮規劃作為我國五級規劃體系中重要的組成部分,其編制的理論和技術卻往往被忽視。現有的研究還存在諸多不足,未來應在現有研究基礎上加強對于鄉鎮土地利用規劃理論和技術的研究,如對于GIS技術應用和制圖、數學模型和方法的應用、規劃模式、不同規劃之間的協調和融合、規劃的多目標協調問題、規劃彈性與剛性、公眾參與、規劃后監管與反饋等,從而提高鄉鎮土地利用規劃編制和土地利用管理水平。
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關鍵詞:土地利用規劃;實施的評價;實施保障
中圖分類號:F301 文獻識別碼:A 文章編號:1001-828X(2015)015-000-01
土地利用規劃實施的評價與實施保障一直以來就是我國發展過程中的重要組成部分,近幾年來,我國政府一直非常重視土地利用規劃實施的評價與實施保障問題,采取了有效的措施來加強土地有效利用規劃管理,出臺了一系列有效的政策來推動土地利用規劃的工作,并且投資了大量的人力和物力來支持土地利用規劃實施的評價與實施保障,但是,由于某些因素,土地利用規劃實施的評價與實施保障工作中還存在很多問題,這些問題直接影響著土地利用規劃實施的評價與實施保障,所以,我們要采取有效的措施來解決這些問題,從而有效管理土地利用和規劃,進一步促進我國社會經濟的發展。
一、土地利用規劃實施過程中存在的問題
改革開放以來,由于建國發展的迫切需要,我國一直都處于工業生產的高速發展時期,甚至在三十年之內的經濟發展就趕上西方國家一百年的經濟建設成就。但是,土地利用規劃在我國的經濟發展過程中也非常重要,它極大的促進了我國經濟效益的發展。
(一)管理人員的專業綜合素質不夠
現階段,因為社會整體文化價值觀念以及道德意識的單薄,使得一些部門在進行人員聘用的工作中容易忽視招聘標準要求,只是通過外貌或者憑借關系讓一些既沒有專業素質又沒有職業道德的人混進部門,使得這些濫竽充數的工作人員到土地利用規劃的實施。同時國內目前很多土地利用規劃的工作隊伍自身的質量也無法達到發展的需求,更多不少工作者缺乏一定的責任意識,在工作中態度過于隨散漫,在土地利用規劃實施過程中,只要一遇到什么問題,他們就失去了主心骨,亂了方寸,拿不出方案更不知道如何處理危機問題,這種工作水平毋庸置疑的會影響到土地利用規劃工作。
(二)管理的制度不完善
土地利用規劃管理的有效控制必然需要完善的制度規范體系,不過現階段國內有很多土地的管理工作仍然存在各類問題。首先表現在相關單位部門數量繁多,就這些部門單位的管理工作來說,都是一項艱巨的任務,更不用說對他們的監督引導。一旦制度規范體系跟不上時展的步伐,就會導致單位自身管理工作先暴露出各種問題。影響人力資源的管理,打擊員工的工作積極心,在單位內部形成一種不正之風,最終影響土地利用規劃工作的開展效率,大部分員工無法將自己的精力工作中去,不能將自己的努力貢獻到土地利用規劃的工作中。
(三)規劃管理的監理制度不完善
有效的監理工作在土地利用規劃管理活動中發揮著十分重要的作用,該項管理活動的每一個環節都需要進行嚴格的監督控制,不過目前國內土地利用規劃的有關部門并不見得有相應的制度規范體系為其做保障。整個管理過程相當繁瑣,而且涉及到一系列細節性的問題,都需要有力的監理制度來進行約束,才可以確保該項工作的整體質量和效果符合實際所需。在具體的工作中,不管是哪一個環節由于監管失誤而導致出現問題都會對整個管理工作產生極為不利的影響,造成的損失也是無法估量的。
二、土地利用規劃有效開發和保障措施
(一)提升相關工作人員的綜合素質
首先,土地利用規劃相關部門在進行人員聘用的過程中,必須要根據所需按照相關的管理制度進行,嚴守人員聘用的質量關,提高該項管理工作的整體質量。其次,我們應該定期對相關管理人員進行嚴格的培訓,培訓他們深厚的專業知識,熟練的專業技能,培養他們責任意識,樹立集體觀念,將個人與集體利益融為一體。
(二)建立完善的管理制度
在實踐中,如果想要提高該項工作的整體效率,首先需要做的就是要構建一個相對比較完善的制度規范體系,確保土地利用規劃的每一個環節的工作流程都能嚴格按照相關規范標準來進行,將失誤率降到最低。同時要根據人力資源管理工作的現狀形成一個比較科學的人事資源管理體系,確保每一個工作者都能參與到工作中,擔起自己的責任,保證土地利用規劃活動順利,高效地開展。
(三)建立完善的監理制度
除了上述幾點以外,我們還需要做的就是制定一套完善的監理制度,確保土地利用規劃活動的全過程得到有效的約束管理,杜絕任何工作人員違法亂紀行為的產生。來保證土地利用規劃的每一個細節工作都發到要求。
(四)建立專門的機構協助政府工作
除了加強政府部門對土地利用規劃的管理之外,我們應該適當的建立一些專門的機構協助政府制定和實施土地利用規劃,這樣不僅可以減少政府部門的工作任務,而且各機關部門協助工作,減少了很多不必要的麻煩。最重要的是,我們要保證各機關部門的工作質量到位,在工作之前,從招聘、到培訓、到培養每個工作人員的綜合素質,我們都要非常重視,從而保證土地利用規劃的工作質量。除此之外,我們還可以建立一些大型公營企業,負責國土資源開發和大型基礎設施項目建設。
(五)完善土地用途管制制度
我國應該完善土地用途管制制度,對土地利用規劃做適當的約定,從而有效控制土地利用密度和容積率,防止城市不斷擴大,也可以更好的保護農用地。要根據國家各地區的具體情況和人口密度對土地進行有效的規劃,嚴格的約束,并且對各種土地的用途也要進行一定的約束,從而發到土地利用規劃的平衡狀態。
三、結束語
總之,土地利用規劃實施的評價與實施保障對我國社會經濟的有效發展有著無可替代的重要作用,我們應該重視我國土地利用規劃的現狀,認真分析其中存在的問題,并且對癥下藥,采取有效的措施來解決其中存在的問題,從而加強我國土地利用規劃的有效管理,促進我國社會經濟的大力發展。
參考文獻:
[1]阜康市現行土地利用總體規劃實施評價分析[J].農村經濟與科技,2015(04).
關鍵詞:城市規劃;土地規劃;規劃控制;土地利用目標
Abstract:Analyzing and discussing the land use planning and planning control issues and put forward some personal views for reference.
Keywords: urban planning; land use planning; planning control; land use objectives
中圖分類號:TU984文獻標識碼:A文章編號:
1土地利用規劃控制的內涵和意義
1.1土地利用規劃控制的內涵
土地利用規劃控制是指在土地利用與管理過程中,將土地利用規劃作為一種政府行為和公共干預手段,透過規劃控制機制,在法律所賦予的權限內,通過編制和執行土地利用規劃,將各種土地利用活動限定在規劃所規定的方向和范圍以內,以達到保障社會整體長遠利益的目的,實現預期的土地利用目標[1]。
1.2土地利用規劃控制的意義
從土地利用規劃的產生看,1944年英國城鄉規劃部出臺了名為《土地利用的控制》(The Control of Land Use)的白皮書,指出土地利用規劃是“提供正確的土地使用”計劃的技術性工作。它是為了維護社會公眾利益而對各種土地開發行為在用途、強度和布局等方面進行規定和限制,從而規范個體的土地利用行為[2]。一般的,土地利用決策就是決定土地利用的方式、數量和位置。將規劃看作土地利用控制的重要手段,已為許多人認可。早在1939年,Tugwell就將規劃視為美國權力建構中的“第四種權力”,即與立法、司法和行政相平行的國家建制[3]。在這種意義上,土地利用規劃被看作是依據社會利益融合進市場經濟的運行,并對個體的土地利用利益進行約束的過程。
在市場經濟體制下,因為大量土地利用的需求來自于民間部門,因此必須把這些不同類型、不同性質、不同層次的土地利用需求相互協同起來,并統一到與區域發展的整體目標相一致的方向上;也必須將各個土地使用者的行為協同起來,以避免產生相互的干擾和由此而帶來的利益抵觸和消耗。為了避免只有極少數投機者從土地利用中獲益,而大多數土地所有者、開發商和居民的利益受到未來土地價格波動、環境質量惡化、缺乏公共設施等損害的問題,需要建立一整套未來土地利用的目標和事先協調的行動綱領。惟有土地利用規劃才能擔負起這樣的責任,土地利用規劃控制既是政府控制土地利用的依據,也是實現土地利用控制的重要手段。
2土地利用規劃剛性控制的現狀及內容
2 .1我國土地利用規劃剛性控制現狀
我國是世界上人口最多、也是人口對土地產生的壓力最大的國家。保護耕地一直是我國政府所關心的重要問題,也是我國實施土地利用規劃控制的核心問題。目前,我國已制定出一系列的法律法規,建立了專門的機構,加強對土地利用的管理和控制,其現行的土地利用控制體系主要由土地利用的規劃管理、計劃管理和用地審批管理等構成,這些控制體系均具有一定的法律效率,屬于具有一定約束機制的剛性控制。
我國在過去幾輪土地利用總體規劃的編制與修編工作中,分別確立了以保護耕地為核心,合理確定城鎮及其他各類用地規模、布局和發展方向的土地利用規劃控制制度;控制非農業建設占用土地尤其是占用耕地的建設用地計劃管理制度;以保護耕地為目標的基本農田保護區制度;對土地的微觀使用行為進行控制的用地分級限額審批制度;以確權、登記、發證為核心的產權產籍管理制度。這種全國范圍的土地、城鄉、地政統一管理的剛性體制,對加強土地資源管理、堅決制止亂占濫用耕地籌行為起到了重要作用。
但是,目前我國的土地管理在體制和機制上還存在著嚴重缺陷,在土地利用上還存在著許多問題,土地利用在很大程度上還處于失控狀態,土地資源未得到有效配置,耕地未受到保護。與此同時,由于目前我國的土地利用規劃體系不健全、法律地位不明確、編制工作滯后、規劃實施不落實,導致土地利用規劃還不能真正有效地發揮在宏觀上對土地利用進行控制,在微觀上對土地使用者行為進行規劃、約束的作用[4]。
2.2土地利用規劃剛性控制的內容
綜合前幾輪土地利用總體規劃編制工作的實例研究,不難看出,我國的土地利用規劃是十分典型的剛性控制規劃。以下本文從規劃的體系、指標、布局、管制和管理等方面分別介紹其剛性控制的具體內容。
2.2.1規劃體系
在明確的規劃戰略思想指導下,各級土地利用規劃體系具有一定的剛性。由于在不同層面,政府的職能和地域空間尺度都有所不同,各級政府負責編制和實施的土地利用規劃的任務和內容也不盡相同。在國家、省、市、縣、鄉五級規劃體系中,從上至下,規劃任務和內容由宏觀逐漸向中觀、微觀轉變。全國規劃、省級規劃等高層次規劃要突出戰略性、宏觀性和政策性,統籌協調經濟與社會、城市與鄉村、產業與空間、區域與區域之間的發展。市級以下規劃要突出針對性、操作性和地方特色,避免與上級規劃雷同,內容更貼近本級政府負責的領域。
2.2.2規劃指標
前幾輪的土地利用總體規劃的指導思路是“以供給引導需求”。這里的供給指的是上級下達的指標,而“引導”則在規劃的實際編制過程中具有指令性。指令性指標主要是指國家從全局和長遠出發,為確保土地資源安全,通過自上而下、自下而上、上下結合、區域平衡的方法編制和分解下達的作為法定義務必須執行的土地利用數量和結構指標,它是土地利用規劃剛性的重要體現,也是各級規劃必須完成的主要任務之一。指令性指標的編制必須要以政策法規為依據,而且要有強有力的政策法規保證其逐級落實。
2.2.3規劃布局
土地利用規劃布局應遵從國土規劃、區域規劃等空間規劃的用途分區,針對重大工程項目進行考慮和布局。譬如大型水利、交通、能源和生態工程的建設會對土地利用產生深刻影響,主要體現在諸如城市邊界擴展、區域用地結構變化、土地生態和土地利用效益改變等方面。重大工程項目用地布局在土地利用中起著骨架作用,一旦重大工程項目用地安排發生變化,整個規劃布局方案將發生變化具有一定的剛性。
2.2.4規劃管制
規劃管制包括土地用途管制等,具有一定的法律效應。譬如土地用途管制是土地管理法規定的一項基本土地管理制度,它是國家依據土地利用規劃做出對土地使用上的限制和對土地用途轉變的許可、限制許可或不許可的規定,并通過法律或行政手段實施的強制性措施,其內容包括土地用途分區及其用途管制規則兩方面。土地用途管制的主體、客體、目標和手段等基本構成要素都具有固定性和法定性。因此,土地利用規劃劃定的土地用途分區及其制定的用途管制規則具有很強的剛性,是實施土地利用規劃的主要依據。
2.2.5規劃管理
規劃管理包括規劃編制、審批和規劃實施管理。土地利用規劃編制和實施管理不僅要在事實上合法,而且要在程序上合法。這就要求規劃管理程序具有法定性和較強的剛性。我國土地管理法規定土地利用規劃編制、修編、局部調整,都必須依法報有法定批準權的人民政府批準。規劃管理程序保證了規劃思想、規劃目標、用途管制制度等規劃剛性內容在規劃管理各個環節上得以具體體現和落實。
3土地利用規劃彈性控制的理論內涵與應用分析
土地利用規劃是對未來區域經濟發展在用地數量、用地結構、利用方式等方面的全方位預測安排。因為其中不可避免地存在內外部環境的不確定性及規劃主體的主觀非理性,所以面對以往以絕對剛性為主的規劃體系,在土地利用規劃中應用彈性思想來制定彈性的土地利用規劃,是市場經濟發展的必然結果。
3.1土地利用規劃彈性理論內涵
規劃學中的彈性是指規劃思路、指標體系和具體指標數值對不確定性的市場經濟發展的適應程度。規劃與市場之間存在一種互動的制約的廣泛關系,規劃對市場具有誘導、調控、規范和拉動作用;市場對規劃則具有主導、決定和導向作用。
土地利用規劃中的彈性理論內涵主要包括以下幾點:①規劃的彈性是一種動態的思想,面對規劃中內外部環境的不確定性和各種非理,這種動態思想使規劃更好地適應變化②規劃的彈性是一種協調的思想,規劃的重要特征之一便是具有多樣性和復雜性,各種因素間都存在相互作用、相互影響的關系,而協調它們之間的關系,進行不斷的博弈,有利于規劃各方的協調發展;③規劃的彈性強調規劃各方選擇的多樣性,包括規劃工作者與參與者、規劃的目標、規劃的技術方法等,面對難以預測的未來世界,彈性理論認為,在多方參與之下制定多種目標,采取多種方式,有利于使規劃不斷促進人類的進步和社會的發展。
3.2彈性規劃控制的應用分析
彈性規劃是市場經濟的產物,早在20世紀60年代,法國、德國(西德)等國家就開始探討彈性規劃方法論,同時編出若干不同的方案,供決策部門評價選擇。將彈性控制理論應用于我國土地利用規劃中,是為了適應我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變,使以行政手段為主的計劃型規劃轉變為行政手段和價格手段并用的市場型規劃,最終使原來過于具體的剛性規劃轉變為應變能力較強的彈性規劃。
由于規劃中的彈性是相對于剛性而言的,土地利用規劃彈性理論主要針對原有規劃缺乏靈活性、過多限制與約束的缺點,制定符合實際情況、有利于實施的彈性土地利用規劃。當前,我國的土地利用規劃處在社會主義市場經濟的宏觀背景下,規劃編制者有必要認識到規劃和市場之間存在著相互聯系、相互制約的關系,即一方面規劃對市場起著導向性、調控規范性的作用,另一方面市場對規劃起著主導性、決定性的作用。
彈性土地利用規劃的編制思路是:市場調節和政府干預并存,有機協調,適時適度,強調規劃思路及指標體系對隨機性的市場經濟發展的適應程度。根據經濟學原理,在土地資源的用途配置與市場需求相一致時,土地資源配置效率達到最優狀態,因此彈性規劃在以數量為基礎的同時,也要以價格為基礎。綜上所述,以數量為基礎的規劃方式是以資源配置影響市場的價格變化,而以價格為基礎的規劃方式則是以市場價格影響土地資源的數量配置[5]。
在編制彈性規劃時應注意確定合理的彈性期限(不規定規劃實施時間,只說明規劃要達到的目的)、合理的彈性度(依據政府和當地實情編制規劃目標的高、中、低方案和土地利用結構的彈性方案的上下浮動區間),要對同一地區編制若干個不同程度的符合規劃目標的方案,依據實際情況加以選用,最后制訂與彈性規劃相配套的彈性發展政策和實施計劃。
4剛性與彈性規劃控制的實現途徑
土地利用總體規劃的剛性,是指土地利用規劃為了合理利用各類用地,認真貫徹落實我國的基本國策而具有的固定性和強制性。土地利用總體規劃的彈性,是指土地利用規劃為了適應未來經濟和社會發展的不確定性,而表現出來的靈活性和可變性。在規劃的編制和實施中,需要探索“剛性”與“彈性”相結合的方式,以增強規劃的應變能力。
5結語
土地利用規劃的剛性與彈性是矛盾的統一體,規劃必須在保持一定剛性的前提下,具有適度彈性。只有剛性與彈性能夠得到有機的結合,土地利用規劃才可能在實現國家對土地嚴格管理的前提下,提高土地利用規劃的可行性、科學性,才能保證各級各類用地的規范與合理,土地管理部門也才能進行更為有效與規范的管理。
參考文獻
[1] 顏麗杰,《城鄉規劃法》之后的控制性詳細規劃――從科學技術與公共政策的分化談控制性詳細規劃的困惑與出路,城市規劃,2008(11):46-50
1 土地利用規劃環境影響評價的意義
土地利用規劃環境影響評價是指在土地利用規劃完成后對其可能造成環境影響進行分析以及評價,對于土地利用規劃后出現的不良環境影響采取相應的措施,并在后期對環境的影響進行監控[1]。這其中的環境包括大氣、水、土地、森林、自然保護區以及城市和鄉村等,環境因素是人們賴以生存的條件,當前的土地利用規劃對于環境有著較多的不利影響,為了保護人們賴以生存的自然環境,進行土地利用規劃環境影響的評價是十分必要的。
1.1 貫徹了生態文明的理念
進行土地利用規劃是社會發展的必然結果,我國的人口眾多,對于土地的合理利用規劃有著更多的需求。土地是人們生產生活的基本保障,只有完善土地利用規劃才能夠滿足人們生活生產的需要。現階段的土地利用規劃只考慮了。生態文明要求貫徹的路線是可持續發展,而可持續發展就需要人們在保障經濟發展的同時減少對環境的影響,使得后代有和我們一樣的發展機會,但是傳統的土地利用規劃沒有考慮環境因素,而在發展經濟過程中減少對環境的影響是現階段土地利用規劃的首要任務。
1.2 強化了土地利用規劃的綜合協調功能
土地是一切社會功能實現的載體,而土地利用規劃則是實現這些功能最要的途徑。即土地利用規劃不能僅考慮本身的利用問題,更多的要考慮土地的利用是否滿足社會的經濟發展需求,另外土地利用規劃要與環境保護緊密的結合起來,只有土地利用規劃與環境保護相互協調才能使得發揮土地利用規劃發揮出更好的的綜合協調能力。
1.3 從源頭上控制了不合理的土地利用規劃而導致的生態環境問題
環境問題很多是由于人們沒有進行較好的土地利用規劃,工程項目的建設很大程度上直接導致了對環境的危害。而在環境評價基礎上科學合理制定相應規劃是從源頭上減小不利影響的基礎。
2 土地利用規劃環境影響評價的內容
2.1 選擇土地利用規劃環境影響評價內容的原則
土地利用規劃環境影響評價就是要考慮土地利用規劃可能對環境造成的影響,這些影響主要包括土地退化問題、水環境問題以及生態系統規劃問題等,土地利用規劃要針對這些問題進行合理的調整。首先要與土地利用規劃的類型相適應,土地規劃中分有不同的區域,例如土地開發規劃以及土地復墾計劃等,這些土地規劃都會產生不同的環境效應,所以土地利用規劃要按照不同的環境影響評價進行合理的規劃[3]。其次要注意土地利用規劃所導致的生態環境問題,環境影響評價主要包括地表水環境影響評價、土壤環境影響評價、大氣環境影響評價以及各類環境要素的累積影響等,不良的土地規劃對于環境的影響可能是長時間導致的結果,所以要對土地利用規劃后的環境影響進行預測。
2.2 環境影響評價的主要內容
土地利用規劃環境影響評價主要包括對土壤的影響、對水環境的影響、對生態系統的影響以及對自然災害的影響這幾個方面。其中對土地的影響主要表現在農業生產活動之中,因為不良的土地利用規劃會使得水土流失以及土壤鹽堿化;土地利用規劃會對區域上的水量以及水分布產生較大的影響,比如體現在鄉村城市化過程中大量占用土地而導致水量減少;再就是對生態系統的影響,土地含有不同的生態系統。土地利用規劃還會誘導自然災害的發生,因為許多自然災害都是由人類和環境共同導致的,例如不良的土地利用規劃會破壞濕地對水流的緩沖作用使得土壤含水能力下降,任由這種情況發展就會導致較多不利的水文情況發生,從而增加了自然災害發生的概率。
3 土地利用規劃環境影響評價的程序
3.1 識別土地利用規劃可能導致的環境問題
土地是人類一切活動的基礎,人類不恰當的利用土地會使得環境發生相應的變化,這些環境問題往往不是顯而易見的,通常是在較長時間以后才會發生,而一旦發生就難以挽回。在進行土地利用規劃環境影響評價時要注意識別土地的荒漠化問題以及水土流失問題。
3.2 識別土地利用規劃可能導致的環境影響因子
土地利用規劃對環境的影響是一個持續的積累過程,為了分析這類情況就要識別相應的環境影響因子[4]。要通過識別并收集這些環境影響因子來判斷環境影響的程度,而且每種環境影響因子都有所不同,更加需要進行細致的識別。
3.3 土地利用規劃的環境影響評價
對于土地利用規劃的環境影響評價要以可能會產生的環境影響作為分析標準,然后將土地利用規劃可能引發的環境影響與正常環境進行比對,從而來判斷土地利用規劃對環境的影響標準。當然這些正常環境標準有的來源于法律法規,而有的則是來源于地方政策。
3.4 提出土地利用規劃環境影響評價的建議
對土地利用規劃環境影響評價主要是用來評價土地利用規劃是否對環境造成影響,如果會對環境造成影響應該及時提出改進建議,使得土地利用規劃不影響環境。
4 開展土地利用規劃環境影響評價的建議
4.1 加強土地利用規劃環境評價的應用基礎研究
土地利用規劃環境評價過程需要運用多學科的技術合成,環境影響評價過程不僅要依賴所測數據的真實性,更加需要一個良好的土地利用規劃環境影響研究方法。 例如目前在進行土地利用規劃的研究過程中考察土地規劃對于水資源的影響還不能夠擴大范圍,只是局限于非常小的區域附近,而這遠不能夠滿足實際需求。
4.2 建立土地利用規劃環境影響評價的空間體系
每個地區所對應的環境不盡相同,所以要建立不同的環境評價標準。國家的戰略環境影響評 價標準更加嚴格,因此需要建立科學的土地利用規劃空間制度。
4.3 加強多學科的共同參與
因為土地利用規劃有著非常大的綜合性,進行土地利用規劃環境影響評價需要使用到土地資源學以及土地生態學等不同學科的理論知識,而且土地利用規劃的環境影響評價需要考慮到預定的規劃實施后可能給環境帶來的多種環境影響以及對生態系統造成的危害,所以需要各學科的專家人才進行整合,將各個學科的專業知識凝聚到一起[5]。更加全面的考慮規劃實施后對環境可能造成的影響,然后采取相應的預防措施。
總之,我國在土地利用規劃的環境影響評價方面還處于起步階段,評價標準體系及評價方法尚需不斷完善,我們也期待這項工作在生態文明建設中發揮更大的作用。
參考文獻
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關鍵詞 土地利用規劃;問題;對策
中圖分類號:F301.23文獻標識碼:A文章編號:A
土地與國民經濟息息相關,是一切生產和一切存在的源泉。土地利用規劃是對一定區域未來土地利用超前性的計劃和安排,依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理分配和土地利用協調組織的綜合措施。
一、我國土地利用規劃現狀
從我國的土地資源利用狀況來看,國土面積絕對數量大,相對數量少,土地資源的地區分布不平衡,難以利用的土地面積大,后備土地資源不足;從我國目前的土地規劃來看,建設用地的需求猛增,現行的土地利用總體規劃和基本農田保護區規劃,在一定程度上解決了土地資源總量供需和時空布局問題。產業結構調整促使土地利用結構調整加快,但在實施過程中現行的土地利用規劃與土地利用現狀嚴重脫節。
二、土地利用規劃面臨的問題
我國土地利用規劃的問題是動態的,在土地利用過程中,暴露出諸多問題,嚴重阻礙土地的合理規劃,乃至對國民經濟產生一定影響。
(一)土地規劃信息庫不完善
規劃是一個時期過程,但從當前土地利用規劃的現實來看,土地規劃所依據的土地信息制度并不完善。土地利用信息是各類用地進行有效控制、提高土地利用效率的基礎。我國大部分土地與規劃部門對土地的利用情況掌握不夠,基礎數據不翔實,據此制訂出的規劃只能是空對空、假對假、相關統計數據不能及時更新;歸檔的資料缺失嚴重、缺乏系統規范的整理,很難將現代先進的管理信息系統與土地數據的管理相結合。因此造成土地規劃借以參考的信息具有很大的波動性,相應的土地規劃就處于一個變化、不穩定的狀態。
(二)土地利用規劃方法滯后
在規劃的專題研究中,先進的科學技術手段應用并不多見。土地利用規劃所采用的方法基本上是沿用傳統的方法,即定性研究的方法。定性研究方法是以經驗判斷為基礎,在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析,制定出規劃指標,然后進行各種數據推算達到綜合的平衡。而規劃所以依據的土地信息本身就處于不確定的狀態,有的規劃實施不久,客觀情況就已發生重大變化,這種方法的最大缺陷是用靜態的方法處理動態的結果。這樣一來,土地利用規劃就不能很好的指導用地調整。預期的規劃難以發揮效用,缺乏科學性,造成規劃在某些方面的嚴重滯后。
(三)土地利用規劃僵硬
土地利用的動態性決定了土地規劃的靈活性,但靈活性并不意味著調整的隨意性。所謂動態性,是根據客觀實際情況和對未來用地的科學預測,而只是在原有基礎上表面文章,使得土地規劃在實質上成了“紙上畫畫、墻上掛掛的”附屬品,結果導致土地利用規劃工作滯后,喪失了統籌規劃和參考的意義。靈活性,不是說隨意的更改規劃,而是參照當地的歷史和現狀、自然與文化等更好付諸于實施,也就是發展的眼光看問題。目前很多地方把二者生硬的割裂開,造成了土地利用規劃喪失活力,起不到相應的作用,形同虛設。
(四)土地利用規劃的欠缺法律保障
土地利用規劃的法律保障條款的制訂存在一定的漏洞和空白,在權威與震懾的法律效果上達不到立法的目的,規劃的法律效用難以形成。我國土地利用規劃在實施過程中隨意性很大,實用性欠佳,缺少本身的獨立性和新穎性,不能適應市場經濟的需求。再加上其規劃本身的針對性和時效性,難免也存在一定的局限性,各級規劃的職責分工不夠明確,規劃體系不夠靈活,規劃協調與銜接性差等。
(五)土地利用規劃執行困難
目前我國土地利用規劃主要集中在土地利用總體規劃上面,土地利用詳細規劃缺少,使得相關部門在處理有關問題時濫用權利,從而損害了國家的公信力;規劃是保障公民土地權益的依據,也是公民履行相應義務的準則。但是由于土地利用規劃在現實生活中只流于形式,民主參與較少,民眾對于這些規范很模糊、很陌生,土地利用規劃真正實施起來矛盾阻力重重。
三、土地利用規劃的出路所在
土地利用規劃是經濟社會可持續發展的重要保障,是促進城鄉建設合理有序進行的重要手段,也是發揮市場配置資源基礎性作用的前提條件。因此,為更好利用國家的土地資源,找到土地利用規劃的新出路,筆者提出以下建議。
(一)完善土地信息制度
土地利用規劃起調節、分配、控制土地資源的作用。我們應加快體制的技術創新,應用遙感技術、全球定位系統和地理信息系統等現代技術手段,提高土地利用規劃管理的科學技術含量,進一步核查基礎土地統計數據,解決信息不對稱問題,變定期編制土地利用規劃為隨時動態修編土地利用規劃的管理模式;其次,完善土地信息檔案項目,及時更新有關數據,盡可能詳實記錄土地規劃的情況;最后,加強工作人員的考核激勵制度,要求工作人員各司其職,獎懲分明,提高員工的積極性。
(二)開拓創新土地利用規劃方法
土地利用系統是一個龐大而復雜的社會經濟生態系統,規劃的編制和實施需要考慮各種因素。在德國科學分類方法常應用于規劃中,比如建造用地一般劃分居住用地、混合用地、工業用地、特別用地共四種類型。每一種類型又有次一級用區、片構成,如核心區、混合區、居住區等,而這些區片的有關具體規劃思想,具有較為明確的意向性和指導性。另外,近年來我國有的學者推崇的溝通式的規劃方法,它的操作使土地規劃編制更合理、可操作性更強,利于社會公平。這些方法給我們的理念帶來新的沖擊,我們可以集眾所長,找出適合自己的方法。
(三)增強土地利用規劃靈活性
土地利用規劃是實施土地利用總體規劃和城市規劃的有效手段,因此協調好規劃的靈活性和穩定性至關重要。土地,作為國民經濟的重要生產資料需要保持好穩定性,規劃的市場變化必定會損傷有關部門的公信力;但我們所依據的客觀事實卻是在時刻變化的,所以在實際操作過程中,真正做到在變化中發展,而不是教條的僅把規劃當作教科書來使用。
(四)加強土地利用規劃的法律保障
法律的保障將土地規劃提到一個政治高度。土地利用規劃實行公眾參與的公開性和民主性規劃體制,這就要求在規劃的編制和調整中,要建立規劃公眾參與制度、規劃公示制度和規劃實施監督制度等。這樣一方面可以調動公眾潛力和主動意識,賦予土地使用者知曉、參與、決策、監督規劃的權力,從使用者的角度來對規劃的編制提供意見,另一方面也可以促使政府部門編制的規劃更加切合實際,同時制約和避免各種違反規劃行為的發生。(五)提高土地利用規劃的執行力
土地利用總體規劃作為一種公共產品,需要在公共管理思想范疇內,引入公眾參與理念,了解公眾對土地利用問題的認識、對重點項目和政策效應的意見等,從而有利于科學合理地制定土地利用規劃工作的目標和任務,使土地利用規劃方案更加科學合理,提高規劃的科學性和可操作性。
(六)創新土地利用規劃的模式
土地利用是一個生態系統,是一種擺脫過去只考慮土地量化的新的規劃模式。這種模式遵循協調共生、多樣性、協調面積空間結構協調的原則。將土地規劃納入到綠色、可持續發展的道路。創新,是民族進步的靈魂,也是制度發展的核心。
結語
就現狀而言,土地利用規劃推進是遇到許多困難和自身的不足。土地規劃必須吸取先進理念,如控制城市向外擴張、保護農田、合理高效持續利用土地等。展望未來,創新理念,真正做好土地利用規劃工作。
參考文獻
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