土地利用規劃的意義精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇土地利用規劃的意義，期待它們能激發您的靈感。

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摘 要 通過對土地利用規劃中公眾參與實施的必要性進行理論探討,提出土地利用規劃中公眾參與的意義和實現途徑。當前土地利用規劃中存在一定程度的參與過程,但總體上說尚處于起步階段,問題較多。公眾參與作為土地利用規劃的重要組成部分,應盡快建立和健全相關法律制度,增加規劃透明度和公開性,尊重和保障公民權利,改進和完善參與方法,重視公眾的監督修改意見,實現土地利用規劃由靜態規劃向動態規劃的轉移,保障區域的可持續發展。

關鍵詞 土地利用規劃 公眾參與 必要性 實現途徑

一、土地利用規劃中公眾參與的意義

公眾參與是土地利用規劃中的一個重要的組成部分,是實現土地資源的優化配置與合理布局,保障社會經濟環境的持續發展和土地資源的持續高效有序利用目標的重要一環,只有建立在公眾參與基礎上的土地利用規劃,才能正確的反映規劃區域的客觀實際,才能針對規劃區域的社會經濟環境協調發展的要求,做出合理的用地布局。在土地利用規劃過程中實施公眾參與的必要性和意義主要表現在:

(一)土地利用規劃的內在要求

土地利用規劃不單是消極的管理,還包含了積極的引導。土地利用規劃涉及面廣,包括社會經濟環境的各個方面,涉及規劃區內的每一個人。編制一個好的土地利用規劃,應使社會福利有所增進,經濟有所發展,有利于產業結構調整,促進生產力的提高,區域環境質量的改善和區域環境承載力的增強。這些僅靠政府官員的政治抱負、規劃專家的精英謀略而缺乏公眾的積極參與是不可能實現的。因此,土地利用規劃只有充分吸收公眾參與,在此基礎上編制的規劃才是切合實際的,才能達到預期的效果。

(二)合理保護各階層利益

土地利用規劃是在對土地資源狀況、潛力和各業用地需求充分了解的基礎上,對土地利用、區域經濟社會環境多方面發展所作的統籌安排和綜合部署。土地利用規劃具有強制性、整體性、戰略性和長遠性等特點。其規劃效應涉及規劃區內的每一個人。只有通過公眾參與,反映各個利益主體的相關利益,才能實現規劃的有效性,達到預期效果。尤其是對規劃過程中的弱勢利益主體(如農民階層)的利益保護,更是需要通過公眾參與到規劃中來才可能實現。

(三)協調社會目標和部門/個人目標的關系

土地利用規劃具有超前性,它依據區域社會經濟發展和土地的自然歷史特性在時空上進行土地資源合理調配和土地利用社會目標、部門/個人目標之間的綜合部署。在規劃協調過程中,這就涉及國家、集體和個人之間權利和利益的問題,所以規劃的編制和實施都需要所有權益相關主體的積極參與,實現這一目標需要公眾參與。

在規劃中存在不同利益主體的現有利益和所期望的規劃利益,而各個利益主體之間由于存在著所處地位、關注對象、既得利益、社會偏好等多方面的差異,這種差異只有通過公眾參與才能得以更為完整的體現;也只有通過公眾參與才能了解到這種差異,這樣才能使土地利用規劃發揮更大的協調和調控作用,以實現符合客觀的規劃預期,協調社會目標和部門/個人目標之間的關系。

(四)優化規劃方案的擬訂,完善規劃內容

土地利用規劃中公眾參與,使得社會各個利益主體均參與到規劃中來,這樣有利于促使規劃過程中調查研究的深入、實現對有關建設項目選址的合理布局和土地利用方式的優化配置,彌補規劃專家在規劃過程中難以發現的規劃問題,如人文景觀保護使得規劃方案的擬訂和規劃的內容更為完善,切合區域客觀實際。通過公眾的積極參與,公務員、多學科專家、不同層次的社會人員,與土地利用規劃專家的質疑探討等雙向或多向交流,能促使土地利用規劃更加合理和完善,更具有指導意義。

(五)對自然與社會系統復雜性簡化處理的補充

系統論認為,自然系統內部是一個和諧聯系的統一整體。土地利用規劃的對象是區域土地自然綜合體,其作為復雜的自然巨系統中的一個子系統,同樣具有一定的復雜性。土地利用方式影響著人類的生存方式,同時人類的生存方式也反作用于土地利用,這種互動表現出土地利用規劃的社會性。而自然系統和社會系統組成的復合系統仍然是一個和諧聯系的統一整體。

土地子系統不僅與其他自然子系統之間存在著的聯系,與社會、經濟等人文系統之間的聯系也十分緊密。因此,土地利用規劃不僅屬于自然科學范疇,同時也屬于人文科學的范疇。土地利用規劃的社會性揭示了以純粹的技術手段來處理作為社會問題的土地利用規劃必然難以達到預期目標,也很難明確哪些因素由于忽視社會因素而損失了,更談不上將這些損失的因素重新納入到規劃過程中進行考慮,這將為規劃的后續問題埋下隱患。正是在這種情景下,公眾參與規劃才能正確的反映出土地利用規劃的社會特性,才能對忽略的社會因素和社會價值加以補充。

(六)監督規劃實施的重要前提

公眾參與對土地利用規劃的實施也具有重要的現實意義。對規劃實施的監督,不應該僅僅是上級對下級的監督,這是片面的,也是不科學的。只有在廣大公眾的參與和監督下,規劃內容的實施過程才可能避免違背、破壞規劃的行為;也只有在公眾參與的條件下實現監督規劃的實施,才能使公眾更能維護土地利用規劃的權威性,進一步強化土地利用規劃的有效性。

(七)時展、社會進步的要求

隨著時代的發展和社會的進步,我國已經由計劃經濟時代逐步向市場經濟轉變。人們的思想意識也在不斷發生變化。以前一直存在規劃僅是政府部門的事情,管也沒有用的思想,到如今有更多的公眾希望參與到規劃中來,尤其是對規劃過程中涉及到與切身利益密切相關的規劃內容,則愿意傾注更大的精力去關注并提出相關建議。隨著經濟體制的轉軌,如何適應市場的動態變化和不確定性,吸取更廣泛的社會公眾也成為一種必然。

綜上所述,公眾參與是土地利用規劃中的一個重要組成部分,是對土地利用規劃的完善和保障,是客觀地反映規劃區域社會經濟發展的需求,體現各個利益群體的用地需求和利益,實現區域可持續發展的有力手段。公眾參與土地利用規劃為實現規劃整體目標給予了強有力的支持和保證。

二、土地利用規劃中公眾參與的實現途徑

(一)提高公眾參與土地利用規劃的認識

土地利用規劃是一項事關全社會發展前途的公共事業,必須讓全社會認知規劃、理解規劃,進而支持規劃和最大限度地參與規劃。長期以來,我國土地利用規劃的制定基本上局限在由專家、領導和相關部門人員形成的一個小圈子里,土地利用規劃的宣傳和普及工作做得很不夠,致使廣大人民群眾對規劃知之甚少,甚至連規劃是何物都不知曉,更不用說積極主動地參與規劃了。加強對土地利用規劃的宣傳,可以解決公眾對規劃的認知不足,使公眾了解到規劃與自身的密切關系,了解到規劃對自身生活的重要影響。加強規劃的宣傳,首先規劃部門要了解公眾參與的優勢,進而才能夠主動積極地進行宣傳。公眾參與規劃的優勢,具體體現在以下幾個方面:①額外資源優化決策;②增強民主意識;③易籌集到資金;④可以促進全民素質提高;⑤有利于專業人士的再教育;⑥滿足公眾的需要;⑦建立良好的反饋機制加速規劃進度;⑧有利于社會發展的可持續性。其次,規劃部門要以更加開放的心態和善于運用多樣的方式來進行規劃的宣傳,提高規劃宣傳的效力。具體來講,可以采取以下幾種方式:①通過電視宣傳,這種方式是規劃部門加強宣傳,實現公眾參與良好的方式之一;②通過召開各種形式的公眾會議進行宣傳,并印制手冊提供給公眾;③在報紙上開辟土地利用規劃專欄,介紹土地利用規劃的基本知識;④設立土地利用規劃服務中心;⑤經由展覽會和展示會的方法,宣傳土地利用規劃的目的和精神。

(二)構建公眾參與土地利用規劃的制度體系

制度是公眾參與土地利用規劃的載體,忽視制度建設是我國目前土地規劃中公眾參與低下的主要原因。為此,要加強相關制度的建設,構建一個科學有效的公眾參與土地利用規劃的制度體系,努力推進公眾的全過程參與。一是要打破規劃行政部門對規劃制定的壟斷權,建立公眾參與程度較高的規劃審批機構。這樣一種機構不僅要保證有關職能部門及各領域專家的參與,而且還要確保受影響的利益集團以及個人的參與,確保規劃編制審批成為政府、專家、公眾等的研究、磋商與討論的互動過程,使規劃成為上至政府、下至社會公眾均能接受和遵守的“契約”。二是要進一步完善規劃決策的公開制度。公開和透明是公眾參與的前提條件,只有真正實現公民的“知情權”,公眾才能了解規劃的編制、審批、決策、實施和管理等各個階段的情況,進而積極有效地參與其中。三是要加強相關的法律、法規建設,特別是應制定土地利用規劃法,建立健全規劃的立法管理體系,并逐步將公眾參與納入到立法體系中,明確政府作為土地利用規劃的組織者和實施者吸收公眾參與的責任和義務,用法律來保障公眾參與規劃的權利得以實現。

(三)組建合理的公眾參與土地利用規劃的組織形式

國外的經驗表明,真正富有成效的公眾參與不是個人層次上的參與,而是非贏利機構、企業、社區等非政府組織的參與,并且這種參與規劃的組織實力越大,參與的成效越明顯。而我國,由于歷史的原因,公民社會萎縮不振,規劃中公眾參與多是一種個體化、非制度化的偶發現象,很少有非贏利機構、企業、社區的參與,因而很難發揮實質性的作用。為此,要積極組建獨立于行政組織之外,擁有一定的決策和管理權限并受到法律保護,由具有相當的規劃知識基礎的成熟的行業代表、有關利益集團、個體公眾組成的非政府的、多層次的團體。該團體應當是固定性的,類似于我國的消費者協會,可以代表公眾直接參與規劃的制定和監督規劃的實施,也可以直接受理公眾的維權要求,負責代表公眾這種特殊的消費者與開發商甚至主管部門交涉,進而可以為公眾提供法律援助。此外,也要允許和積極支持利益相關群體組成各種合法的臨時性公眾團體參與到規劃的制定和管理的過程中,反映其利益要求,從而最大限度地拓寬公眾參與的范圍提高公眾參與的效力。

參考文獻:

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[2]曹峰.國土規劃中公眾參與機制的初步探討.法制與社會. 2008.18.

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關鍵詞：土地利用 規劃 公眾參與 對策

一 、引言

當前，城市化進程的加快以及經濟建設發展等因素，使得土地利用變得更為緊張。要完善土地利用規劃，加強統籌規劃與科學利用，提高土地資源的優化配置和利用效率，這其中土地利用規劃的公眾參與發來積極作用，提高土地規劃決策的科學性。西方國家的土地利用規劃中公眾參與經歷了理論支持與規劃實踐，并且不斷成熟與完善，給予了相應的法律規定和履行職能，公眾參與以多種形式貫穿了土地利用規劃的全過程。這對我國完善土地利用規劃的公眾參與具有借鑒作用。土地利用規劃的制定離不開公眾的參與，公眾參與程度越高，土地利用規劃就能得到越好制定。我國各級政府開始重視土地利用規劃中公眾參與的重要意義，認真聽取公眾意見。

二、土地利用規劃公眾參與存在的問題分析

我國土地利用規劃的公眾參與在實踐中存在著一些問題，要分析和解決這些問題，才能使土地利用規劃公眾參與得以可持續發展。其存在的問題主要包括：公眾參與的程度低、參與對象難以反映公眾訴求、公眾在規劃中的意見和利益沒有得到真正體現。土地利用規劃公眾參與程度低，主要表現在土地利用規劃的決策和實施監督、以及土地利用規劃的反饋，這些方面公眾很少進行參與。參與對象方面，公眾參與的對象主要為相關的利益組織代表、規劃專家和政府人員，真正的弱勢群體的公眾代表數量比較少。這導致了土地利用規劃的公眾參與不能反映和實現弱勢群體的利益，這些公眾的利益被忽視了。因此，土地利用規劃的公眾參與在代表對象的選定、公眾參與程序與參與程度方面都需要進行完善。

三、完善土地利用規劃公眾參與的對策

針對土地利用規劃公眾參與存在的問題，要通過法律法規、宣傳教育、組織管理等宏觀和微觀層面進行改進與完善。

首先，要對土地利用規劃的公眾參與給以相應的法律法規支持。要在法律和法規方面給以公眾參與的相關權利。這就應完善法律和法規，推進公眾參與的法制化進程，這樣才能確保土地利用規劃公眾參與能夠得到規范，賦予法律保障。法律要給予公眾參與的實施監督權利，這樣才能充分實現公眾參與權利。

其次，要加強對公眾參與土地利用規劃的教育與宣傳，提高公眾的參與意識。土地利用規劃涉及到公眾的利益，應積極參與。隨著以人為本觀念的逐漸深入，弱勢群體要積極和主動地維護自身利益，提高在土地利用規劃各環節的公眾的參與程度。

再次，創設公眾參與合適的方式。由于土地利用規劃的級別類型不同，公眾參與的方式也不同。考慮到土地利用規劃的理解與認識程度，要通過報紙、電視等方式進行宣傳說明編制規劃的意圖和規劃實施的情況，在公眾參與方式中應該針對不同公眾，在不同階段應有不同參與方式，以保證參與的有效性、公正性、可實施性。要組織對公眾的培訓，給予公眾解答，優化公眾參與方式，“告知”階段將土地利用規劃進行展覽、宣傳，使公眾了解相關的政策；召開由專家以及各方代表參加的座談會，征求意見。“咨詢”階段通過問卷調查方式來反映公眾意愿，最后是召集廣大公眾參加的聽證會的方式。

最后，網絡環境下公眾參與在微觀方面應注意的問題。公眾參與對象應具有代表性，能夠反映各個不同主體的利益，并進行有效維護。通過法律層面推動公眾參與不斷深入，土地利用規劃的公眾參與的組織實施要透明。要創造公眾參與的網絡平臺，促進公眾參與的廣度與深度，提高公眾參與的公平與效率。在確保公眾參與信息的真實性、可靠性前提下，公眾參與的各主體之間進行博弈，能夠使各方利益得到均衡，更好地實現土地利用規劃的公眾參與和決策行為。

四、結論

通過對完善土地利用規劃公眾參與的對策進行探討，得出在土地利用規劃理論和市場經濟逐步健全的背景下，我國在土地利用規劃公眾參與方面正走向成熟。要在我國土地利用規劃公眾參與的實踐基礎上，借鑒西方國家在此方面成熟的理論和實踐操作經驗，使土地利用規劃的公眾參與更加完善，土地利用規劃具有較強的實踐操作性。我國土地利用規劃的不同層次，公眾參與的程度也不同。因此，要重視對公眾參與創造良好的參與途徑，確保公眾參與的有效運行機制。公眾參與要給予法律地位，加強對公眾進行相關土地規劃知識的教育與普及，提高公眾參與給出的實質性建議價值。在土地利用規劃的公眾參與微觀方面，要重視公眾參與方式的合理性，關注公眾的利益訴求，以及協調公眾利益，這樣才能使土地利用規劃的公眾參與具有實際價值。

參考文獻：

[1]嚴涵，朱喜鋼.新媒體時代我國城鄉規劃公眾參與研究——以南京梧桐樹事件為例[J].陜西農業科學，2013（05）.

[2]王璐，朱迎松.國內土地利用規劃中公眾參與的研究進展與展望[J].國土資源科技管理，2012（06）.

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關鍵詞 用地狀態偏離度；省域土地利用總體規劃；實施狀況差異

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1002-2104（2008）04-0108-06[FK)][FK)]

土地利用總體規劃是我國土地管理制度的重要組成部分，也是實施土地用途管制制度的基礎。目前，新一輪土地利用總體規劃的修編工作已經在全國逐步鋪開，如何客觀評價上輪土地利用總體規劃（規劃期為1997-2010年）的實施狀況，成為科學合理編制新一輪規劃的關鍵環節。在業已開展的有關上輪規劃實施評價研究中，關注點主要集中在地（市）、縣（市）單元，評價內容、指標設計多圍繞在規劃實施的效果、效益、效力等方面［1～4］，缺乏全國尺度和省級尺度的評價研究及方法探索。然而，依照我國有關法律規定，上一行政層次規劃對下一層次的規劃有調控作用，因此，對各省域上輪規劃的實施狀況進行比較分析，將有助于從宏觀層面上加強對規劃實施狀況的認識。為此，本文結合上輪土地利用總體規劃的調控要求，設計了用地狀態偏離度指標，據此評價1997-2004年間各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異，并分析出現差異的原因，為新一輪規劃的編制提供參考。

1 上輪全國土地利用總體規劃的調控目標簡析

上輪規劃編制時，我國的土地資源面臨保證糧食生產穩定增長和國民經濟持續、快速、健康發展的雙重挑戰，規劃確定了以保持耕地為核心的規劃目標［5］：①農用地特別是耕地得到有效保護和綜合整治。耕地面積保持平衡，到2010年保持在12 801萬hm2（19.20億畝）以上，其中基本農田面積保持在10 856萬hm2（16.28億畝）以上。林地、牧草地面積增加（見表1）。②在保障重點建設項目和基礎設施用地的前提下，建設用地總量得到控制。規劃期間（即1997-2010年），新增建設用地不超過340.80萬hm2（5 112萬畝），其中，占用耕地面積不超過196.67萬hm2（2 950萬畝）。此外，上輪規劃對土地 開發整理復墾、土地生態環境保護也提出相應的要求。根據全國規劃有關具體目標，對各個省域規劃的編制進行了目標分解和調控

上述目標在全國或各省域的實現，實質上涉及在有限或固定數量的土地資源中，在“保護耕地總量動態平衡”的基本前提下，如何對各類用地規模進行合理配置，亦即土地利用結構的合理優化問題。從這一角度出發，選擇規劃調控的主要用地類型，分析某一時間點的利用狀況與規劃設想的可能狀態的差異，其結果將是規劃實施狀況的反映。

2 用地狀態偏離度的指標設計與技術處理

2.1 用地狀態偏離度的指標設計

用地狀態偏離度是指土地利用的現狀規模與規劃預計規模的偏離程度。本文設定的現狀年份為2004年，對應年份的各省域各種類型土地面積作為現狀用地規模，而2004年的規劃預計實現目標則需要根據規劃設計的用地規模變化量進行推算。由于上輪省域規劃一直到2001年才全部獲得批準，此時已經過了近期目標年，因此，本文采用上輪規劃確定的基期年（即1996年）和規劃目標年（2010年）之間年均用地規模量來推算2004年的規劃預計用地規模。具體計算公式為：

其中：Pi為某地類的用地狀態偏離度；Y1i為1996年某地類用地規模；Yti為規劃2010年某地類用地規模；Ygi為規劃預計2004年某地類用地規模；Yxi為2004年某地類用地實際規模；di為1996-2004年某地類年均變化量。

用地狀態偏離度的正負號表示現狀用地規模與規劃目標的偏離方向，絕對值表示與規劃目標的偏離程度。由于上輪規劃對于各種地類的調控方向不同，所以正負號所表示的意義也有所不同。譬如，對于耕地而言，規劃要求耕地保有量不低于規劃目標，因此，偏離度小于0表示耕地保有量沒有達到規劃要求，偏離度大于0則說明規劃目標的落實情況較好；而對于建設用地則恰恰相反，偏離度小于0說明規劃目標的落實情況較好，偏離度大于0說明建設用地的增長已經突破了規劃目標。

2.2 反映規劃實施狀況的主要用地類型選擇

結合上輪規劃嚴格保護耕地、控制建設用地規模的主旨，用地結構優化的基本落腳點是耕地占補平衡，并且需要從宏觀上體現農用地、建設用地、未利用地的用途管制差異。因此，本文選取了耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通用地、未利用地6種用地類型，對比分析2004年各類用地實際用地規模與規劃預計目標的偏離程度，進而反映各省域上輪土地利用規劃的實施狀況。

2.3 數據處理說明2.3.1 用地分類的調整及相關數據處理

2001年，國土資源部頒布了新的土地分類，導致1996年、2004年以及上輪規劃目標年數據無法銜接。因此，本文按照上輪規劃的土地分類體系對1996年和2004年數據進行了調整主要調整是在“農用地”中增加了“水面"，并將2002年土地分類中的建設用地、未利用地涉及和“水面”有關的用地調整到相應的“水面”中；在“交通用地”中將“農村道路用地”納入，而非設置在2002年土地分類的“其它農用地”中。 ，以保證數據口徑的一致性。

2.3.2 規劃預計的2004年用地規模估計

本文涉及的用地數據來源于1996年和2004年的土地變更調查，以及各省域上輪規劃目標年（2010年）的用地規模目標。但是，各省域編制上輪規劃時所采用的規劃基期數據，與1996年的土地利用變更調查數據并不完全一致，特別是城鎮用地規模有所調整。因此，本文在估算規劃預計的2004年用地規模時，采取以1996年變更調查數據為基數，加上1997-2004年間規劃預計凈變化量的方式來處理。

3 省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析

3.1 全國土地利用總體規劃的實施總體狀況簡析

截至2004年底，全國農用地規模低于規劃預計目標2.22%，而建設用地、未利用地規模分別超出預計目標3.18%和5.57%。在農用地中，耕地、林地、牧草地和預計目標存在明顯的差距，分別相差4.99%、2.23%和1.81%；建設用地則恰恰相反，除水利設施用地外，居民點及工礦用地、交通用地都遠大于規劃預計目標，分別高出6.93%和4.04%。

上述情況表明，1997-2004年間，農用地尤其是耕地減少、建設用地增長的速度都要大于上輪規劃的預期。

3.2 各省域土地利用總體規劃的實施狀況差異分析

3.2.1 耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈現“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局

在全國31個省域單元中，所有省域的耕地偏離度都小于0，說明無一省域的耕地保有量達到了規劃預計目標。其中，有7個省域的狀態偏離度低于-10%，偏離程度最多的北京達-31%。

從空間分布看，以黑龍江和云南兩省連線（簡稱“黑滇線”）為界，耕地狀態偏離度呈現明顯的沿線低、兩翼高的“溝谷”狀格局（見圖1a）。 “黑滇線”沿線省域以及，耕地狀態偏離度絕對值相對較小；“黑滇線”以西，自內蒙古向西至新疆，向南至四川，包括河北、山西等在內的12個省域，是我國耕地偏離度絕對值較高的地帶，并且各省域之間相差較大，偏離幅度最高的北京是相對較低的甘肅省的5倍；“黑滇線”以東地區，包括廣東、福建、浙江、江蘇等11個省域，偏離度介于“黑滇線”沿線和該線以西的省域之間，屬于二級高地。此外，北京、天津、上海三大傳統直轄市的耕地狀態偏離度絕對值要明顯大于周邊省域。

3.2.2 多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界，西優東劣

從林地的規劃實施情況來看，多達20個省域沒有達到規劃預計目標，其中偏離程度較大的省域主要包括環渤海地區的北京、天津、河北、山東，西南的廣西、云南、貴州，以及內蒙古、江西和青海，而黃河中游沿線的河南、山西、陜西和寧夏等省域規劃實施相對較好（見圖1b）。

就牧草地而言，只有青海、河北、寧夏、浙江四個省域達到規劃預計目標。從空間分布上來看，牧草地狀態偏離度也呈現以“黑滇線”為界，東高西低的格局，“黑滇線”以西規劃實施相對較好，而該邊界線以東省域，集中了所有偏離度小于-10%的省域，除浙江、福建、安徽外，其余所有省域偏離度的絕對值都高于“黑滇線”以西地區（見圖1c）。

3.2.3 居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小

從居民點及工礦用地來看，多達22個省域的用地規模突破相應目標。如圖1d所示，居民點及工礦用地狀態偏離度的空間分布，明顯是由東向西、由沿海向內陸逐漸降低的趨勢，并以長江為橫軸，呈“T”字型衰減。超出規劃預計目標幅度最大的前6個省域全部分布在東部及東南部沿海地區，中部地區的偏離度略低于東部，但長江沿線省域的狀態偏離度要明顯高于南北兩側其他省域；未超出規劃預計目標的主要集中在中國的北部和西部地區，包括東北三省、中部的內蒙古、西北的甘肅、陜西、青海以及西南的、廣西。[HJ*4]圖1 各省域不同類型用地的狀態偏離度分析圖

Fig.1 The spatial distribution of different land use departure degree in every province3.2.4 北部和中南地區交通用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大

就交通運輸用地而言，有14個省域未突破規劃預計目標，在空間分布上以北部和中南兩大區域為主，主要包括自東北三省向西的北部國界線沿線的內蒙古、甘肅、新疆，以及湖北、湖南、安徽、江西、貴州、云南、廣東和海南等省域。

超出規劃設想的省份，主要包括東部沿海的福建、浙江、上海、江蘇、山東、河北、天津，以及自北京、河北向西，分布于北緯35°線附近的山西、河南、山西、寧夏、四川、重慶、青海和等省域。中西部地區交通用地的快速增長是上輪規劃實施的重要特點，偏離度較大的前5個省域中有3個位于中國西部，平均偏離度高達8.4%（見圖1e）。

3.2.5 未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于全國的南北兩端

雖然上輪規劃將耕地補充列為主要規劃目標之一，但作為主要補充來源的未利用地開發，規劃實施效果并不理想，全國僅有新疆、上海兩地達到預計目標。從未利用地狀態偏離度的空間分布看，數值超過20%的省域主要包括南部的廣東、廣西、云南、貴州、海南，以及北部的北京、天津、內蒙古、山西和山東，基本上集中分布于中國的南北兩端（見圖1f）。

3.3 省域土地利用總體規劃實施的類型分區

在單項指標分析的基礎上，利用SPSS軟件，以耕地、林地、牧草地、居民點及工礦用地、交通運輸用地和未利用地的用地狀態偏離度作為變量，運用基于歐式距離的離差平方和法，對31個省域進行空間聚類分析，從而形成依類歸并的結果，由此反映出我國上輪規劃在全國不同地域的實施情況以及相應類型的主要特點。經過聚類分析，將全國各省域歸為4個類型區（見圖2）。

（1）第一類型區：包括東北的黑龍江、吉林，東部的河北、福建、浙江，中部的安徽、湖南，西部的、重慶、四川、貴州、新疆、甘肅等13個省域，國土總面積占全國的57%，該類區域各類用地指標的狀態偏離度相對較低，除未利用地偏離度稍大，其余各類用地的平均偏離度絕對值都在5%以下。需要說明的是浙江、福建、安徽三省域 ，雖然被劃入這一類型區，但其居民點及工礦用地的狀態偏離度卻很高，如果單就這一用地而言，其規劃實施效果并不理想，而從本文研究所選六類用地的綜合情況來看，規劃實施與規劃預期較為接近。

（2）第二類型區：包括遼寧、湖北、廣西、海南和云南5個省域，國土總面積占全國的10%，其規劃實施的共同特點是未利用地開發不足、牧草地與規劃預期有差距，但都處在第二梯隊。根據上輪規劃對1997-2004年間的估計，這些省域應開發未利用地450萬hm2，但實際只開發了60萬hm2，僅占規劃目標的13%，同時也略好于天津、廣東（僅實現規劃目標的3.6%）；牧草地規劃預計增加97.8萬hm2，而實際卻減少12.1萬hm2，狀態偏離度在-48.2%～-49.2%之間，但仍要稍好于第四類型區（所有省域牧草地偏離度都小于-60%）。

（3）第三類型區：包括內蒙古、陜西、青海和寧夏4個省域，主要位于中國北部地區，國土總面積占全國的22%，區域內耕地規劃實施情況較差，平均狀態偏離度達-16%，耕地減少速度遠遠超出規劃設想。按照上輪規劃，到2004年末區內4個省域單元耕地保有量應維持在1 489萬hm2左右，而實際已經減少到1 278萬hm2。

（4）第四類型區：主要位于中國的東部地區，包括廣東、江蘇、山東、北京、上海、天津、河南、山西、江西等9個省域，國土總面積占全國的10%，區域內各類用地指標的狀態偏離度普遍比較高，建設用地超出規劃實施與農用地、未利用地未達到規劃設想的現象并存，規劃的實施效果和預計目標相差較大。2004年，這些省域居民點及工礦用地合計880萬hm2，比1996年增長78萬hm2，超出規劃設想9.6%。與建設用地的快速增長恰恰相反，耕地和牧草地規模逐漸減小，到2004年已分別降至3 124萬hm2和75萬hm2，低于規劃設想4.9%和64%；林地保有量也不太理想，除山西、上海、河南外，其余省域林地保有量均未達到規劃要求。同時，未利用地開發也未達到規劃要求，按照上輪規劃設想，到2004年末開發未利用地291萬hm2，而實際上僅僅完成了40萬hm2，不足規劃設想的14%。

4 省域土地利用總體規劃實施差異的成因分析

分析上輪省域土地利用總體規劃的實施狀況差異，主要集中在以下方面：

4.1 退耕還林（草）政策的實施導致我國西部和西北部地區耕地大量減少

1998年我國長江、松花江、嫩江特大洪災后，我國“積極推行封山育林，對過度開墾的土地，有計劃、有步驟地退耕還林，加快林草植被的恢復與重建”［6］。1999年退耕還林（草）工作在陜西、甘肅、四川三省率先展開試點，并于2002年在全國25個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團全面啟動，我國的北部、西部和西北部地區正是這次退耕還林（草）工作的重點地區。

1999-2004年間全國大部分省域耕地減少的主要原因在于退耕還林(草)，而這種影響表現為由東往西逐步增大的趨勢。這6年間，“黑滇線”以西的12個省域，由耕地轉為林地和牧草地的面積分別為329萬hm2和106萬hm2，合計達435萬hm2，共占該地域同期耕地減少總規模的75.4%，其中青海和寧夏分別高達96.3%和95.8%。

4.2 社會經濟的快速發展推動了建設用地的迅速擴張，加大了耕地規模的減少

在上輪規劃實施的“九五”和“十五”時期，全國平均經濟增長速度分別達到8.3%和9.5%，高出規劃設想0.3和2.5個百分點，受社會經濟快速發展的影響，建設用地規模也不斷增長。據統計，2004年GDP總量排在全國前10位的省份，其1996-2004年居民點及工礦用地增長占全國總增量的60%，而前5位的省份所占比例高達44%。進一步對省域的居民點及工礦用地狀態偏離度、偏差量與GDP增量、人均GDP增量、總人口增量分別進行相關分析，發現居民點及工礦用地偏差量與GDP增量之間的相關性最高，偏離度則與人均GDP增量之間具有較高的相關性（見表2），表明經濟發展是導致居民點及工礦用地與規劃預計目標產生偏差的最主要原因。

與建設用地的快速擴張相對應，社會經濟快速發展地區的耕地保有量也在不斷減少，這在“黑滇線”以東表現得尤為明顯。僅1998-2004年間，這些地區共有30.9%的耕地減少是由于建設占用造成的，高出全國平均水平75%，其中上海市高達73.9%，福建和江蘇也分別達到57.2%和47.6%。

4.3 土地開發力度與規劃預期差距大，耕地補充規模偏小

按照上輪規劃的要求，應通過土地的開發整理復墾，保證耕地總量的動態平衡，然而，在規劃實施期間，這項要求并沒有完全得到落實，全國未利用地的規劃實施偏離度將近6%，土地開發力度不足，僅上海和新疆兩地達到了規劃要求，其余省域的未利用地開發規模均低于規劃目標，耕地補充規模嚴重不足，在一定程度上造成各省的耕地總量不斷下降。

4.4 土地利用年度計劃的適時調整也對土地利用規劃的實施帶來一定的影響

土地利用總體規劃的規劃期一般為15-20年，雖然在編制規劃時，編制者會對未來社會經濟的發展變化進行考慮，但由于規劃期限長，并且缺乏更具實際指導意義的近期規劃，往往導致規劃設想與近期內的社會經濟發展不能完全銜接。為此，在歷年的土地利用年度計劃執行中，需要對土地利用規劃進行相應的調整，這在一定程度上影響了規劃的實施。

對比分析1997-2004年實際下達給各省域的農用地轉用指標和規劃預計的建設用地新增規模，可以發現，共有23個省域的轉用指標低于規劃預計增量，其余8個省域則超出了規劃設想；在偏離幅度上，僅有5個省域的偏離幅度在10%以內，有一半的省域偏離幅度超過30%。進一步分析歷年建設占用耕地指標與規劃預計的新增建設占用耕地規模之間的差異，只有6個省域的占用耕地指標沒有超出規劃設想，其余省域全部突破規劃控制目標，土地利用年度計劃與土地利用規劃之間存在一定的差距。

5 結 語

本文對1997-2004年各省域土地利用總體規劃實施狀況的差異性進行評價，發現：①耕地保護目標的規劃實施效果空間地帶性明顯，呈“黑滇線”沿線較好、東西兩翼較差的“溝谷”狀格局。②多數省份的林地未達到規劃目標，黃河中游沿線諸省規劃實施相對較好；牧草地實施效果以“黑滇線”為界西優東劣。③居民點及工礦用地普遍超出規劃預計目標，偏離度沿東部沿海和長江所構筑的“T”字軸向外逐步減小。④北部和中南地區交通運輸用地的規劃落實較好，東部沿海地區和北緯35°線附近省域偏離度較大。⑤未利用地開發力度不足，偏離度較大的省域集中分布于中國的南北兩端。在此基礎上，通過對6種用地類型的狀態偏離度進行聚類分析，將全國31個省域分為四個類型，從而反映各自規劃實施的主要特點。進一步分析表明，退耕還林（草）政策的實施、社會經濟的快速發展、未利用地開發力度不足以及土地利用年度計劃的適時調整是造成各省域土地利用總體規劃實施差異的主要原因。

上述研究提供的啟示在于：在中國這樣一個區域差異巨大的地域范圍內開展土地利用總體規劃編制，必須要開展分區研究，針對不同區域的土地利用和社會經濟發展特點，因地制宜地制定規劃目標和管制措施。而且，要加強土地利用規劃體系及其相應技術體系的建設，強調近期規劃的編制和執行，密切近遠期規劃之間以及規劃與土地利用年度計劃之間的聯系，加大規劃的執行和監管力度，真正將規劃落到實處。

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篇4

關鍵詞 土地；利用；規劃；城市；建議；理論；

Abstract: With the development and progress of society, the emphasis on land use overall planning and the overall urban planning is of great significance for real life. This paper describes the land use problems in the overall planning and the overall urban planning and recommendations.

Keywords land;; planning; city; recommendations; theory;

中圖分類號：F301.0文獻標識碼：A 文章編號：

引言

對于城市總體規劃及其土地利用規劃的討論，近些年在規劃界就從來沒有停止過。大家不斷地發現問題，又不斷地提出對策建議，但是，多年來城市總體規劃并沒有產生很大的變革，規劃的編制、審批以及規劃師在認識方法上都沒有太大的變化。雖然城市總體規劃問題多多早已是不爭的事實。但是改革一直未能以強有力的姿態開始。

1、土地利用總體規劃與城市總體規劃的理論基礎

1．1規劃的基本原則——可持續發展

1 9 9 4年中國制定并了《中國21世紀議程——中國2 1世紀人口、環境與發展白皮書》，這是世界上第一部國家級21世紀議程，它的核心思想是提出在中國實現可持續發展戰略。中國政府為了在各級地方政府各部門貫徹執行中國21世紀議程，采取了一系列重大行動和措施，其中包括把可持續發展作為我國的發展戰略之一，以推動地方實施中國21世紀議程《我們共同的未來》中提出可持續發展定義：“可持續發展既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構成威脅”。

1．2 城市與區域發展的整體性——要求規劃之間的融合

城市是非農業人口集中、以從事工業、第三產業等非農活動的地域，是一定地域范圍內社會經濟和文化活動的集中點，是區別于比較單一而分散的農村居民的社會空間結構形式。與自然系統相比，城市是一個社會、經濟活動高度密集的綜合體，是一個以人為主體的較為脆弱的生態系統。城市以其緊密聯系的區域為依托。與城市緊密聯系區域的資源、大氣、水、生物、經濟和社會發展等因素是城市發展的基礎，它們既起著為城市發展提供能源、水、糧食、勞動力等，又是城市產品的主要市場。同時起著消化、吸收和降解城市的廢物。特別是隨著城市化進程的逐步加速，城市與鄉村之間逐漸融合，城市與區域日益成為一個發展的整體。按照霍華德的田園城市理論，城市與鄉村之間應該避免利益相互沖突，力求建立一種城市與鄉村融合的協調發展形式，城市與鄉村統一規劃@。城市規劃與區域規劃必須相結合，而我國現階段所進行的土地利用總體規劃的主要內容是區域規劃與城市規劃的一個部分。在國際規劃界流行的一種觀點：“真正的城市規劃必須是區域規劃(Ture city planning must be regional planing)Ⅲ。在中國城鎮密集的高城市化地區，尤其應該加強區域規劃。城市規劃應該逐步拓展到大都市地區范圍的規

劃。

1．3整體規劃的原則要求

根據著名規劃專家薩倫巴教授所述，整體規劃需要四個方面的結合：@①功能上的結合，是指物質規劃、經濟規劃與社會規劃之間的結合，將三者作為一個整體；②不同層次地域空間的結合，是指國土規劃、區域規劃、城市規劃之間的結合，表明城市與鄉村的規劃必須結合起來，形成協調的有機整體；③地域規劃與部門規劃的結合，是將來自農業、工業、交通等各個部門上下級的縱向計劃和建議與橫向的地域空間規劃聯系起來，與地域的空間需求和發展可能結合起來。④時間上的結合，主要是考慮規劃的動態性、時間和空間的結合性、規劃的彈性等問題。規劃的整體性原則要求城市總體規劃、土地利用總體規劃作為一個規劃的整體，統一于區域與城市規劃為主體的綜合空間規劃體系之中。

2、對城市總體規劃現存問題的剖析

2．1城市總體規劃歷史的回顧

在我國所有的城市規劃類型中，城市總體規劃無疑是法律地位、權威性、受重視程度和期望值最高的。從改革開放至今，我國的城市普遍經歷過兩輪總體規劃。總體規劃的期限一般為近期5年，遠期15～2O年，并且重點放在遠期，即期望總體規劃能對城市未來20年的各項開發建設在統籌安排、合理布局的基礎上做出綜合的部署。但是現實往往并沒有期望的那么完美，實踐表明：第一輪的總體規劃平均發揮了不到10年的作用。第二輪的剛過5年就已經與實際建設相去甚遠。在當前我國“發展是硬道理”的大背景下．城市總體規劃的處境十分尷尬。回顧我們編制審批過的總體規劃，每一個都是經過多方論證并認為是科學合理之后才開始實施的。當時，我們對城市的未來充滿希望以為一個混亂無序的城市經過此次規劃，必將步人健康有序的發展軌道，20年后一定會出現規劃所描繪完美藍圖。令規劃師們汗顏的是這種期望從來就沒有實現過。

2．2市長與城市總體規劃

總體規劃采取的是一種由遠及近的思維和工作方法，期望通過對長達15～2O年的遠期規劃目標的設定來指導和安排現在的工作，而非從現狀客觀條件出發提出解決當前現實問題的方案，對于城市近期開發建設缺乏指導意義。但市長的任期往往只有短短幾年，如何在有限的時間、有限的資源條件下做出政績，是市長最關心的問題。如果無法從總體規劃中找到任期內行動的依據，無疑將令市長倍感失望。正因為如此，市長才覺得總體規劃遠不如每5年編制一輪的“國民經濟和社會發展計劃”那樣能夠更加充分地反映自己的意愿和要求。另外，影響城市發展的因素日趨復雜多變．為了應對內外部環境變化所帶來的機遇和挑戰，市長完全有可能也有必要采取一些重大舉措，不僅將對總體規劃設定的城市發展目標有所調整．甚至可能導致城市發展方向和總體格局的根本性改變。如果這些行動無法得到總體規劃的支持。也將令其對城市規劃失去熱情和信心。

篇5

關鍵詞:土地利用;總體規劃;建議

中圖分類號:F321.1

文獻標識碼:B

文章編號:1674-9944(2010)09-0136-02

1 引言

目前,各地正在開展新一輪土地利用總體規劃修編工作。如何編制出合理有效,更具戰略性、科學性、實用性和可操作性的土地利用規劃,成為擺在我們面前的一個難題。本文將就上一輪土地利用總體規劃修編中出現的幾個問題進行分析,結合新的形勢,對新一輪土地利用總體規劃修編提出一些淺見。

2 上一輪土地利用總體規劃修編存在的問題

2.1 規劃實施的權威性和指導性不強

按照規定,土地利用總體規劃一經批準,就具有法律效力,各部門都必須按照總體規劃的安排使用和分配土地。由于上一輪規劃的基期年是1996年,而很多地方直到2001年才編制完成,這期間有很多情況都發生了變化,例如重大項目的投建,行政區劃的重建、土地現狀的變化等,規劃編制時間長導致規劃在某些方面明顯滯后,影響了規劃的實施和指導性。

2.2 規劃編制的彈性不夠

上一輪規劃是自上而下下達指標,以保護耕地為重點,指標注重從國家的宏觀利益出發,考慮地方實際不夠全面,過于剛性,缺乏必要的彈性空間。從省級到縣級指標分的過死,使得一些經濟發展快的地方需要用地指標而束手無策。在另一些地方,由于經濟發展緩慢,規劃的指標又形成“沉淀”,發揮不了應有的作用[1]。當出現預測以外的大型工程發展項目時,則需經常不斷地調整規劃,也使規劃失去了應有的嚴肅性。

2.3 規劃的法律和規程不完善

目前有關土地利用總體規劃的法律只有《土地管理法》,而《土地管理法》也只明確土地利用總體規劃的基本原則和各級人民政府必須編制規劃的義務,對土地規劃的法律屬性、法律效力并沒有明確界定[2]。現行的規程只有原國家土地管理局 1997年頒布的《縣級土地利用總體規劃編制規程(試行 )》。目前新一輪土地利用規劃試點工作已有 8年之久,在修編過程中,缺乏適應新形勢的、統一的編制指導意見或規程的約束,影響了規劃工作的效率和質量。

2.4 與相關規劃銜接不夠

上一輪土地利用總體規劃的目標年是2010年,可是許多地方已經將城市總體規劃、村莊和集鎮規劃等專業、專項規劃編制到了2020年,甚至有的已經把規劃“超前”做到了2030年,導致真正應該發揮“龍頭”作用的土地利用總體規劃卻滯后于上述的專業、專項規劃[2]。除此之外,上一輪土地利用總體規劃與工業規劃、交通規劃、水利規劃、林業規劃等相關規劃也不能有效銜接,各類用地的規模和布局偏差較大甚至完全脫節,影響了土地利用總體規劃的效力。

2.5 規劃的公眾參與性不足

在上一輪規劃修編時,雖然適當考慮了一些公眾的意見,如在編制規劃的前期階段,調查人員通過調查表或者走訪的方式讓公眾參與,但這種參與是被動的,范圍僅限于被調查的幾個問題,而且帶有規劃者的主觀愿望,同時缺乏廣泛性[3]。所以,從這個角度來看,規劃編制的公眾參與的內容與深度是遠遠不夠的,對公眾參與的形式、時間、信息服務等都沒有詳盡的規定,從而加大了規劃實施的困難程度。

3 新一輪土地利用總體規劃修編的建議

3.1 正確認識土地利用規劃的重要地位

從我國目前實際情況看,土地政策參與宏觀調控一方面主要通過等級制的土地利用總體規劃來對不同層面的地域范圍內的土地利用情況進行制度安排和技術安排,另一方面主要通過與價格相關的各種土地使用制度的改革來培育和影響土地市場,從而影響土地資源的配置結果與效率。目前融合了土地政策的宏觀經濟調控,其側重點是在行政手段和行政措施的改革和運用上。土地利用總體規劃作為政府調控土地資源配置的重要手段,是政府加強用地管理、促進土地資源合理、高效利用的基礎和保證,應真正發揮新一輪土地利用總體規劃在宏觀調控中的作用,樹立土地利用總體規劃的權威性[4]。

3.2 規劃修編應堅持“剛柔并濟” 的原則

土地利用規劃的剛性在一定程度上控制了耕地面積大量減少,但同時也出現了一些難以協調的問題。在新一輪土地利用規劃編制時,應及時提出“剛性與彈性相結合”的理念,使規劃保持一定剛性的前提下具有適度彈性,增強規劃對社會經濟發展戰略調整的適應性和引導性。其中“彈性管制”[5],不只是體現在規劃編制過程時分配指標的彈性以及空間布局的彈性,同時也包括未來土地利用的彈性調控,根據變化的情況,在時空上進行合理調整,增強規劃實施的彈性力度,這樣才能使規劃真正為國民經濟和社會發展提供用地保障和用地服務,使規劃落實到實處,從而提高新一輪規劃的可操作性和科學性。

3.3 建立完備的法律保障體系

要使土地利用規劃的編制和實施能夠落到實處,真正起到應有的作用,必須建立完備的法律保障體系。因此,應盡快制訂出臺《土地利用規劃管理條例》等專門法規[2]。通過立法,明確土地利用規劃的地位、內容和法律責任等,確保各級土地利用規劃的依法編制(或修編)和實施。同時編制和修訂各級土地利用規劃規程或編制辦法,在這方面,應借鑒其他部門的經驗。如建設部于 2006年實施了修訂后的《城市規劃編制辦法》,國家環境保護總局 2003年了《規劃環境影響評價技術導則》等,這些法規都對相關的規劃工作起到了重要的推動作用。

3.4 做好規劃銜接,注重公眾參與

新一輪土地利用總體規劃應采用的是“開門編規劃”的思路進行修編。通過與社會各界的廣泛交流、溝通、協調,從而使規劃表現出廣泛的社會參與度。

(1)做好與有關部門的銜接工作,與上下級規劃做好銜接,同時與城市總體規劃、工業規劃、新農村建設規劃等相關規劃在布局上、相關指標也要協調一致。特別是城市總體規劃應該按照土地利用總體規劃確定的城市規模和城市發展方向,合理布局,構建科學的城鎮建設體系,并在規劃成果上予以落實,增強規劃的總體性,控制性。

(2)公眾參與,充分利用網絡信息手段,規劃的主要內容,請公眾提出意見,將公眾的有愿望和理想變成切實可行的現實方案,同時,將規劃的目標與設想及時與公眾交流,以提高規劃方案的可靠性和滿意度,體現“以人為本”的思想,增強規劃的可行性。

3.5 健全保障體系

目前各地都在積極探索規劃實施方面有很好的做法,要以現行的法律法規為基礎,適應社會主義市場經濟體制的要求,更新土地規劃管理理念,逐步建立以規劃管制、計劃調控為核心的土地規劃管理制度體系。同時由于規劃實施是一個長期的過程,還應根據規劃實施的不同階段所出現的實際情況進行調整,可以結合規劃管理信息化的建設,研究建立規劃實施的動態監測、評價和管理體系。

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Some Suggestions of Revision of New Land-use Overall Planning

Shen Na

(The Development & Research Center of Land Recources in Dalian,Liaoning Dalian 116001,china)

Abstract: Now the revision of new land-use overall planning is woking in China.The problem is to revise the strategical、scientific、practical and operational planning.Through analysing some important issues emerged from the last planning,the suggestions of revision of new land-use overall planning were proposed.