公共管理的邏輯起點精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇公共管理的邏輯起點，期待它們能激發您的靈感。

篇1

摘 要 為了能夠適應工會工作的需求，我們通過電子信息技術實現了工會的電子化以及網絡化，并且充分利用現代的數據庫技術，建立了專業性的企業工會信息管理系統，通過這一系統的建立，實現了信息資料的分類管理模式，不僅提高了工作效率，還有效的使糧庫（站）、分（子）公司等工會組織在運作的過程中變得更有系統性。

關鍵詞 工會 信息管理 電子信息技術

前言：在計算機大力發展的今天，企業管理的電子化已經作為一種必然產物得到了長足的發展，在開展工會系統管理的實際工作中，必須要準確的掌握所有會員的個人信息，這樣可以利于高效的開展工會工作。但是，現有的管理模式存在著兩個問題，一個是不能作為最高效的管理工具;另一個是還沒有建立起充分成形的有序的管理模式。這兩個問題，大大的阻礙了工會的工作效率，基于這樣的問題的存在，我們結合現代網絡技術，將工會的工作進行了創新，從管理的思想入手，構建運作協調的工會工作模式。

一、管理模式的規劃

網絡管理系統的三要素有：集團公司、分（子）公司、糧庫（站），這三個要素分別按照各自的職能發揮著自己的作用，確保信息系統的協調運作。

首先我們看糧庫（站）這個要素，糧庫（站）在一個企業中，是最基礎的單位，在這個要素中包含著最基本的信息內容，這些資料可以提供到分（子）公司中，并由分（子）公司的負責人進行數據的傳輸和更新工作，并且對糧庫（站）的工作進行一定程度上的監督。在有些情況下，糧庫（站）沒能及時的掌握一些數據信息的變動，分（子）公司要負責信息的完整性和詳實性。管理模式的確立，要求三級要素協調發展，最大限度的發揮信息管理系統在工作中的作用。 二、系統的設計

各大企業現在都有自己的局域網絡，系統可以采用客戶機/服務器模式來為多用戶訪問提供更強大的服務器端支持，這種系統將遠程數據訪問的更新工作與遠程視圖、SPT技術結合在一起，以關鍵字為單位，解決更新沖突的問題，每錄入一個職工的信息的時候，都會選擇一個詞作為關鍵字。并且，這種系統適合Windows 2000， Windows XP， Windows Vista等多種微軟系統。

為了能夠充分確保數據的安全性， 將用戶的操作權限定為兩個等級，分別定義為系統管理員等級，普通操作員等級。指定一名集團公司工會工作人員擔任管理員，管理員的權限包括以下幾個方面：可以更改分（子）公司名稱，刪除或者增加新的用戶，可以查看所有分（子）公司的信息，但是沒有權利對信息進行修改。

普通的操作人員有多個，由分（子）公司的工作人員擔任，普通的操作人員的權限包括以下幾個方面：可以修改自己的登錄密碼，可以對自己分（子）公司的糧庫（站）進行修改工作，普通操作人員只能夠看到自己分（子）公司職工的信息，并且可以對自己分（子）公司職工的信息進行修改工作。

每個用戶分配到自己的權限之后，可以對數據庫進行操作，從服務器可以讀取和自己權限相對應的數據，再進行修改等工作，可以對數據庫進行及時的更新工作。

三、系統的功能 會員管理以及會費管理是系統管理的核心。

（一）會員管理

會員管理將50多項職工及其家庭的信息進行匯總，并按照種類將其劃分為：職工的個人情況、職工的家庭情況、職工的收入情況等，會員資料的表單設計成兩個頁框的形式，分別成為會員資料頁框和會員家庭狀況頁框，其中會員資料頁框中放置會員的個人信息，而會員家庭狀況頁框放置會員的家庭情況以及會員的收入情況。該頁框的設計使得用戶可以在這兩個頁框間輕松的進行簡單切換，并對職工信息進行修改等更新工作。

會員管理功能充分的考慮到在實際的工作中，會出現隨時的會員調動等情況，系統會自動的在更新變動的同時留下更新的記錄，這樣以后可以隨時進行回顧和查詢。

會員的調動分為兩種，包括在分（子）公司內部的調動，還包括在分（子）公司之間的調動。分（子）公司內部的調動由分（子）公司的操作員就可以更新處理。而分（子）公司之間的調動，可以由原分（子）公司將名稱改為新的分（子）公司名稱，這樣有變動的員工信息就到了新的分（子）公司，系統的這種資源共享的功能，使得工作量大大得到降低。

會員管理有著非常強大的查詢和輸出的功能，可以分為直接查詢和間接查詢兩種方式。直接查詢是針對臨時查找某個人或者是某些人的資料，這種查詢方式通過進入會員資料的表單，可以直接在信息表格中瀏覽查看，還可以通過選擇崗位，將查看的范圍縮小，系統管理員還可以通過選擇分（子）公司、然后選擇崗位將范圍縮小。而條件查詢適合批量查找一類信息，首先，進入綜合的查詢表單，然后根據自己的需要設置相應的條件，然后點擊確定，查看查詢的結果，而且輸出的結果是Excel格式，方便用戶做打印或者其他處理工作，可以極大的提高信息的利用價值。

篇2

關鍵詞：網絡進度計劃 電網工程 工程前期管理 關鍵線路

中圖分類號：TM73 文獻標識碼：A

近年來，國家穩增長、促改革、調結構、惠民生、防風險政策和宏觀調控進一步部署落實，電力體制改革逐步深入和“三集五大”體系全面建成，工程建設內外部環境發生較大變化，使得基建工程前期工作難度不斷加大。在工程前期階段，內部管理和外部審批流程相互交織，辦理過程不確定性因素不斷增加，管理難度加大。工程前期缺乏計劃管理，存在隨意壓縮工程前期合理工期，容易出現前期手續不齊全即開工的情況，進而增加違法建設風險。

本文結合電網工程前期計劃用時以及實際進展情況，充分考慮電網公司內部管理和外部手續辦理流程等各工作環節，運用網絡進度計劃之一的關鍵線路法，明確了工程前期合理工作時限，加強及優化了電網工程前期管理工作。

1.電網工程前期管理工作的內容

電網前期管理以項目核準為界，分成項目前期、工程前期兩個階段[1]。

電網建設項目前期工作是指輸變電工程項目在獲得核準前所開展的工作，主要包括電網建設項目的可行性研究論證、各類專題報告的編制評審、各項支持性文件的辦理，核準報告編制申報等工作[2]。

電網工程前期管理工作指工程開工前的建設準備時期。主要包括初步設計、施工圖設計和開工準備三階段工作內容。初步設計階段工作內容主要包括設計和監理招標、初步設計、初設評審及批復等；施工圖設計階段工作內容主要包括首批物資招標、施工圖設計以及建設用地規劃、土地劃撥、建設工程規劃許可證辦理等；開工準備階段工作內容主要包括施工招標、拆遷補償及四通一平、施工許可辦理等。

2.網絡進度計劃管理

2.1網絡進度計劃

網絡進度計劃管理通過工作關系網絡模型，把計劃的編制、協調、優化有機地結合起來，全面而明確地反映出各項工作之間的相互制約和相互依的關系[3]。它是利用表示工作流程的有向有序的網絡圖來表達工程的進度安排及其工作之間的邏輯關系。網絡圖由箭線和節點組成，用來表示工作流程的有向、有序網狀圖形，一個網絡圖表示一項計劃任務。網絡圖中的工作是計劃任務按需要粗細程度劃分而成的、消耗時間或同時也消耗資源的一個子項目或子任務。網絡圖依據工藝關系和組織關系來繪制。

制定進度計劃的方法很多，常用的方法有：關鍵線路法（Critical Path Method，CPM），計劃評審技術（Program Evaluation and Review Technique，PERT），圖示評審技術（Graphical Evaluation and Review Technique， GERT）等。

本文僅引入關鍵線路法研究分析電網工程前期管理與控制。關鍵線路法是計劃中工作與工作之間的邏輯關系，且每項工作只估算一個肯定的持續時間的網絡計劃技術，是沿項目進度網絡線路進行正向與反向分析，從而計算出所有計劃工作理論上的最早開始與完成時間、最遲開始與完成時間，不考慮資源限制。由此表明計劃工作在給定的工作持續時間、邏輯關系、時間前提與滯后量，以及其他已知制約條件下，應當安排的時間段與長短，計算得到的最早開始與完成時間、最遲開始與完成時間不一定是項目的進度表[4]。在關鍵線路法（ CPM） 中，線路上所有工作的持續時間總和稱為該線路的總持續時間?？偝掷m時間最長的線路稱為關鍵線路，關鍵線路的長度就是網絡計劃的總工期。在網絡計劃中，關鍵線路可能不止一條，而且在網絡計劃執行過程中，關鍵線路還會發生轉移。關鍵線路上的工作稱為關鍵工作。在網絡計劃的實施過程中，關鍵工作實際進度提前或拖后，均會對總工期產生影響。

因此，關鍵工作的實際進度是建設工程進度控制工作中的重點。網絡圖中工作的時間參數有七個： 作業最早開始時間（ earliest start time，ES） 、作業最早完成時間（ earliest f inish time，EF）、作業最遲開始時間（ latest start time，LS） 、作業最遲完成時間（ latest fi nish time，LF） 、作業時差（ TF） 、工作總時差（ FF） 和工作自由時差（ FS） 。關鍵路線的確定方法通常根據作業的總時差（或節點時差）或是在沒有計算網絡時間參數之前，用破圈法求關鍵路線： 將網絡圖中的圈從左至右逐個破壞，保留圈中從箭尾節點到箭頭節點較長的路線，直至得到從起始點到終點的路線[5]。

電網工程前期進度計劃是電網建設進度計劃的重要組成部分，將網絡進度計劃管理引入電網前期管理工作，依據國家及地方法律法規有關要求以及基本建設程序，結合項目前期計劃時間以及實際進展情況，對前期工作中的主要內容、工作程序、工作時間進行細致的編排，以此指導前期工作的落實和完成。

2.2網絡進度計劃的編制程序[6]

應用網絡計劃技術編制工程項目進度計劃時，其編制程序一般包括4個階段10個步驟，詳見表1。

3.電網工程前期工作主要邏輯關系

3.1電網工程前期主要工作流程分析

電網工程前期工作主要包括初步設計、施工圖設計和開工準備三個階段內容，主要工作流程如圖1所示：

初步設計階段管理。項目立項決策完成，獲得工程可行性研究批復及項目核準審批后，建設單位及時組織申報設計和監理招標工作，中標結果后及時組織合同簽訂；做好項目前期成果交接手續，組織相關方進行現場踏勘；設計單位編制初步設計文件，并依據評審意見修改完善設計方案及時取得初步設計批復文件。

施工圖設計階段管理。獲得項目初設批復后，建設單位組織設計單位編制設備材料清冊；及時申報首批物資招標及招標采購合同備案簽訂工作；組織管理施工圖編制并及時完成施工圖報審程序。在施工圖設計階段應按照城鄉規劃、國土等法律法規要求，組織完成如表2或表3相關行政許可手續。

開工準備階段管理。取得初步設計批復后，申報組織施工招標，中標結果后及時組織合同簽訂；組織及時完成施工場地站址、線路通道地上物清理和“四通一平”；辦理工程施工許可或開工報告。

電網工程前期管理分為內部及外部流程，內外部流程相互交織，內部流程主要涉及工程招標、初步設計、施工圖設計、四通一平等環節；外部流程主要涉及規劃、土地及開工許可等外部證件辦理。

3.2工作劃分及主要邏輯關系分析

本文以電網工程常規變電站工程為分析對象，從以上三個階段由淺入深、從粗到細依次劃分工作內容及主要邏輯關系分析如表4所示：

4.電網工程前期時間估算

工程前期計劃應充分考慮公司內部管理和外部手續辦理流程等各工作環節時間，充分發揮工程前期協調屬地化管理機制，委托工程項目所在屬地供電單位開展對外協調工作，充分發揮屬地優勢，確保對外協調工作規范有序。完善工程前期協同推進工作機制，加強基建部門與發展、物資、財務等相關專業部門的協調溝通與工作銜接，實現工程前期工作縱向貫通、橫向協同。工程前期主要工作持續時間預估如表5所示：

5.工程前期網絡進度計劃分析

根據工程前期工作主要邏輯關系、工作持續時間，以常規變電站工程為例將前期主要工作繪制成網絡進度計劃圖（詳見圖2）。

關鍵工作：總時差最小的工作是關鍵工作。

關鍵線路：始至終全部由關鍵工作組成的線路或線路上總的工作持續時間最長的線路。在搭接網絡計劃中，從起點節點開始到終點節點均為關鍵工作，且所有工作的間隔時間為零的線路為關鍵線路[6]。

電網工程前期工作雖然內容多，相互間的關系錯綜復雜，但是利用關鍵工作及關鍵線路的特征，通過網絡進度計劃圖可以較為清晰分析出，線路上總的工作持續時間最長的線路為：EFIOPQVWZ，總工期為505天，即常規輸變電（變電站）工程宜在17個月左右完成自設計招標至取得施工許可證等工程前期工作，關鍵工作分別為：初步設計招標――初步設計編制――初設評審――總平面批復――建設用地規劃許可證――建設用地批準書或國有土地劃撥決定書――建設工程規劃許可證――施工招標――施工合同備案――施工圖紙審查備案――墻改、水泥基金及節能備案――施工許可證。

同理，常規輸變電線路（隧道）工程宜在13月完成自設計招標至取得施工許可證等工程前期工作。

6.結束語

電網工程前期進度管理是電網工程項目全過程管理中較為重要的一個環節，也是直接影響到工程建設項目的開竣工及交付運營時間。隨著國家簡政放權、核準前置條件變為后置，邏輯關系將不斷簡化流程，提高工作效率。將網絡進度計劃運用到電網工程前期管理中，確定關鍵線路，及時進行工作糾偏，優化關鍵工作上的辦理時限，實現自我約束，強化過程管控，不斷提升電網工程項目前期管理質量和依法合規建設水平。

參考文獻：

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[3] 張偉波，白正廣，王承才.網絡進度計劃管理在水電前期工作中的應用[J]. 水力發電，2016，42（1）：81- 83.

[4] 全國咨詢工程師（投資）職業資格考試參考教材編寫委員會.工程項目組織與管理（2017版）[M].北京：中國計劃出版社，2016：280- 335.

篇3

[關鍵詞]新公共管理理論；方法論；創新；行政管理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.16.000

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）16-0-02

隨著新公共管理理論的提出與應用，其在政府行政管理上的優勢也不斷顯現出來。其中，結合市場經濟的競爭管理方式、重視效率的戰略管理方法、以結果為重的目標管理等構建了全新的公共管理體系，在政府開展行政管理工作中發揮了積極作用，有效地提升了政府行政管理的效率，對公共管理有著極為重要的意義。因此，深入探析新公共管理理論方法論具有重要的理論意義和實踐價值。

1 新公共管理理論方法論的主要特征

第一，工具理性特征。新公共管理的理論基礎來源于經濟學理論，比以往的公共行政的理論更加科學、嚴謹，但該方法論重視工具理性思維方式，將價值因素剔除在外，強調效率和結果，認為公共行政管理是一種重要的手段和工具。因此，此種方法論提倡規范性和客觀性，關注行政管理的方法、程序及手段，具有顯著的工具理性特征，能夠較好地增強公共行政管理的有效性和科學性。

第二，個人理性特征。有關研究表明，新公共管理的邏輯起點是理性經濟人，此種邏輯起點是一種鮮明的個人主義理性思維方法。理性經濟人是對人性利己觀念的一種繼承和發展，它主張個體都是經濟人，其活動的基本動機和最終目的都是獲得最大的個人利益?；谶@樣的思想觀念，新公共管理理論方法論也具有鮮明的個人理性特征，提倡政府行政管理要符合市場導向，尊重個體層面的自利需求，尤其要滿足顧客的合理需求和組織成員的個人利益。

第三，實證主義特征。在新公共管理理論形成、發展的過程中，引入并融合了企業的成功經驗和管理方法，這些經驗和方法都是實證主義方法論，遵循的原則是有用即真理，重視實際操作方法和管理經驗的積極作用。因此，借鑒了戰略管理、目標管理、項目預算和績效工資制等方法論的新公共管理理論方法論具有較強的實證主義特征，可以較好地推進公共部門變革，促使其創新行政管理方法，進一步提升管理效率。

2 新公共管理理論方法論的創新作用

2.1 為公共管理研究提供了全新的視角

新公共管理理論基礎主要來自經濟學理論，如新制度經濟學、公共選擇理論，這是一種重要的思想武器，既可以用來批判以官僚體制理論為代表的傳統公共行政理論，也有助于推進政府改革實踐，同時還能夠為公共管理和決策模式的創新、完善提供基礎的方法論支持。相較以往的公共行政學理論基礎，經濟學理論具有的確定性、經驗性及精確性都更高，使公共行政管理研究的視角朝著經濟學取向的競爭化、自由化和市場化方向發展。此種方法論不僅有助于豐富政府公共管理理論的內涵，使之更科學完善，也可以較好地推動公共行政管理改革，使之更有序地實施。

就理論層面來說，新公共管理方法論的理論范疇和視野都得到了較大擴展。在以往的公共行政理論中，理論基礎主要為政治與行政二分理論（理論提出者：威爾遜、古德諾）和官僚制理論（理論提出者：韋伯），這兩種理論都在政治學理論范疇之內。而在新公共管理理論中，當代工商管理學、西方經濟學等均被納入其理論基礎中，從而打破了以往公共行政學方面存在的學科局限，公共組織也從過分關注效率轉變為重視市場價值，這為開展公共管理學方面的研究提供了全新的視角，例如：公共選擇理論借助現代經濟學領域的方法與邏輯，通過理性經濟人理論中的供求分析、交換及效用最大化等要素，對那些和民眾聯系緊密的政治個體進行行為特征分析，同時也對典型的政治團體和政府所具有的行為特征進行了總結。這使研究的側重點和涉及范圍都得到了拓展與延伸，關于如何有效執行、擬定政府公共政策也逐漸成為了一個現實性課題。由此不難看出，公共選擇理論的引入拓寬了公共行政學的思考范圍和研究視角，具有重要的價值意義。

從實踐角度分析，新公共管理方法的應用有助于提升公共組織的行政效率。20世紀70年代，西方國家的政府公共行政管理的效率日趨低下，甚至出現了嚴重的信任危機。而經濟學理論包含的方法論極為獨特，學科基礎也頗為成熟，尤其是其重產出結果比的績效理念對公共行政管理有著重要影響，將其引入公共管理研究后有效地扭轉了這種效率低下的局面，同時，在應用過程中逐漸被置于支配地位，促使公共管理改革朝著市場化方向健康發展。有學者深入探討了經濟學理論基礎和新公共管理方法論的內在關聯，提出：新公共管理理論堅持市場取向是因為引入了經濟學理論，受這種理論思想和方法論的影響，逐漸認可了市場價值的積極作用，當其被應用到公共管理改革過程中之后，逐步取代了以往公共行政學理論的地位，也使公共官僚組織的思想觀念得到改變。

2.2 使公共管理方法的取向和范圍不斷拓寬

新公共管理方法既囊括了工商管理學、經濟學方面的理論，同時也將管理學、社會學、政治學及政策學等領域的方法和知識有機結合在一起，其核心主題是如何提供優質的公共服務和物品，實現有效的公共管理，這有助于增強公共管理方法的綜合性和廣泛性。

新公共管理方法認為，政府公共服務應當以市場化為導向，同時要充分考慮客戶取向，在當代工商管理學理論的支持下，積極利用私人部門成功的管理經驗、技術、方法和原則，創新績效管理方法和戰略思維。同時，充分運用政策科學分析方面的技術、方法，以及有關公共政策結果和過程方面的研究成果，從而建立起綜合且廣泛的管理方法，使公共管理研究更科學有效。

相較以往的公共行政方法，新公共管理方法的應用使行政主題和理念得到了創新、完善?；诠芾硇姓砟畹闹笇?，以往的公共行政重視層級節制和制度約束，多采取官僚化的管理方法開展行政工作，非常重視對行政體制、機構及過程等行政組織內部事務進行研究，而沒有對組織的發展趨勢和外部環境等方面進行分析。因此，不難發現，公共行政管理活動具有明顯的內部取向特征。新公共管理方法認為，既要對組織內部進行研究，分析內部系統要素存在的關系，也要關注組織的未來發展形勢和外部環境特征，厘清外部環境和組織之間的關系。也就是說，在做好組織內部管理的同時，要通過戰略管理、結果控制及戰略計劃等方法，將組織置于外部環境進行分析，探討組織行政管理的成功經驗和不足之處，分析組織發展過程中存在哪些不利因素和有利因素，以便公共組織機構可以更好地適應外部環境，在穩步管理中實現長足發展。

基于服務行政理念的指導，新公共管理方法論主張，公共行政管理要對公民和公共管理者的關系進行深入分析，行政管理活動要充分體現民主性和服務性。因此，公共服務和公共責任也被納入新公共管理。相較以往的公共行政，新公共管理引入并融合了當代工商管理與西方經濟學領域的模式、經驗、技術、方法及原則，向新公共管理方法注入了包括組織發展、制度安排、信息管理、人力資源開發、顧客至上、業績工資制、合同雇傭制、成本核算、績效目標、交易成本與公共選擇等在內的許多全新的內容和主題，給公共行政賦予了全新的概念與涵義，為其作出了更為全面的釋義。在公共行政管理領域引入并使用這些管理方法，不僅能夠彰顯政府人性化管理的特點，體現績效評估和競爭機制的優勢，較好地改善行政管理的效果，同時也可以拓寬新公共管理方法的研究主題和理論視野，使公共管理有更為廣闊的發展空間。

2.3 用激勵機制取代規制的公共管理方法

一般來說，對組織結構行為和設計進行研究分析時需要一個邏輯起點。基于新公共管理方法論，人性假設被當作基本的邏輯起點，這有助于政府轉變公共管理方法的導向，即用激勵取代規制。

以往官僚制度的邏輯起點是人性惡，所以，公共官僚組織在進行管理時非常重視規制，為了避免人出于惡的本性損害、破壞公共利益，往往會制定多種規章制度，以便對政治權力進行有效監督、控制，防止出現濫用官僚權力的現象。韋伯在設計官僚制的有關制度時，非?？粗匾巹t的完整性和詳實度，而且對權利體系的層級節制設計尤為關注，確保其能夠達到較高的理性化水平。顯然，這樣的官僚體制是以規制為導向的，它能夠起到推動公共行政發展的積極作用。但從長遠角度來看，這種體制過于重視規則，可能會使行政工作陷入教條主義的危機，從而不利于行政效率和質量的進一步提升，會對公共行政長期發展形成阻礙。

新公共管理方法強調市場的導向作用，認為可以通過創建有效的激勵機制來完善公共行政管理。該方法基于人性假設這個邏輯起點，將經濟市場和政治市場里面的個體視為理性經濟人，其顯著特征就是追求利益和效用的最大化。在政府組織機構中引入市場機制，同時創建有效的競爭機制，將績效管理納入勞動報酬體系，并把績效作為勞動報酬的重要指標，根據勞動和競爭形成的結果實施績效管理。這樣在競爭過程中就會出現差異和距離，為了不落后于他人，獲得更多的勞動報酬，機制中的理性經濟人必然會主動增強工作積極性，做好本職工作。

以往的官僚體制以規制為導向，重視層級節制，認為下級要絕對服從上級的命令，在工作過程中所有人都必須認真落實各項規章制度，這既不能夠激發公務人員的工作熱情，也會扼殺其創造性，還不利于充分實現公共利益。長此以往，公務人員不僅會養成按章辦事的習慣，也會形成墨守成規的固定工作模式，從而將降低工作效率，甚至引發扯皮推諉等問題?；谛鹿补芾矸椒ㄕ?，個人的合理利益得到承認，競爭機制和市場機制被納入政府內部，同時績效管理也得以實現，這樣可以較好地提高公務人員的工作熱情，充分挖掘其潛在能力，有助于突破僵化的官僚體制模式的限制，使公務人員的主體性得到充分發揮，對協調、改善組織和個人利益的關系有一定促進作用。

3 結 語

新公共管理理論中引入了經濟學理論，借鑒了工商企業管理理論、公共選擇理論及新自由主義經濟學等諸多方法論，對以往的公共行政管理作出了補充、完善，同時也提出了全新的公共管理理論概念，為公共管理研究提供了更多視角，使公共管理方法完善，將其運用到公共部門行政管理過程中，能夠有效提升行政管理的效率，改善行政管理的效果。

主要參考文獻

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[5]翁士洪，顧麗梅.治理理論：一種調適的新制度主義理論[J].南京社會科學，2013（7）.

篇4

 

關鍵詞;官僚體制　管理主體　新公共管理

    世紀之交，西方政府改革的浪潮日益高漲。在西方各國曠日持久的政府改革過程中，公共部門管理研究領域也取得了突破性的進展，以威爾遜、古德諾的政治與行政的二分法和以馬克斯·韋伯的科層制理論為基礎的官僚制的傳統公共管理理論被以現代經濟學和私營企業的管理理論與方法為基礎的新公共管理理論所取代。故“新公共管理”(NPM:New Public Management)或“管理主義”( Managerialism)的范式就成為當代西方政府改革最基本的趨向和實踐模式。本文擬從公共管理模式殖變背后的哲學基礎的向度進行闡釋，以求對當代中國的政治體制改革提供有益的理論啟迪。

                      (一)

    自從人類社會出現了利益分化和階級分化以來，就有了公共管理的問題。但是，在傳統的階級統治模式中，公共管理是附屬于階級統治的。近代以來，階級統治變得越來越隱蔽，而公共管理卻日益彰顯，人們到處可見的是政府對社會的公共管理。特別是在二戰以后，這種狀況愈加明顯。公共管理從隱到顯的殖變，不僅是管理行為量的增加，也不僅僅是管理活動范圍的拓展，而是管理模式的變革，是從以統治為主導的模式向以管理為主導的模式轉化的過程。人類社會早期的公共管理在運用行政的和宣傳教化的手段對社會實施管理時，往往訴求于強制性的措施，管理行為自身未得到充分自覺。近代社會的公共管理在許多領域中無疑也包括強制性的行為，帶有傳統的統治性的特征，但是在許多領域，公共管理日益趨向采用民主和參與等方式。這就使得公共管理具有了更多的公共性，淡化了服務于政治統治的終極目的，滲透到社會生活的諸多層面。馬克斯·韋伯的“官僚制”管理模式就是其代表。它的基本特征是:政府是公共管理的唯一主體;政府的公共管理泛化到社會的各個層面;政府的公共管理職能迅速分化為許多專門領域;政府機構日益膨脹;政府公共管理職能運行的高成本、低效率?？傊瑐鹘y的公共管理模式是與西方工業社會的政府管理相適應的。但是，隨著西方各國由工業社會向后工業社會的轉變，這種理論及其模式就顯得力不從心，無法適應迅速變化的信息社會之需要，其基本的理論假設和原則均受到普遍的懷疑與嚴峻的挑戰。具體表現在:

    其一，作為傳統的公共行政基石的官僚體制已被證明是一種過時的、僵化的和無效率的政府體制模式。這種等級劃分、權力集中、控制嚴密的官僚體制的組織模式在二十世紀50-60年代的工商管理中率先被打破，繼而在70和80年代的公共部門逐步被學習型組織模式所取代。

    其二，政府部門作為公共物品及服務的提供者的壟斷地位已被動搖。政府通過補貼、規劃與合同承包等方式間接運行，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與了公共物品及服務的提供;不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。與此同時，私人部門發展起來的管理方法和技術也被公共管理部門所借鑒。市場機制在公共部門發揮了日益重要的作用。

    其三，政治與行政的二分法被人們批評為是一種不真實的假定，而且，在現實的生活中政治事務與行政事務是難以真正分開的。

    其四，公共人事管理的體制及模式也發生了重大的轉變。公務員的永業觀念已被打破;業績評估和績效工資制成為一種主要的報酬方式;傳統的片面強調對人的控制的人事管理模式正在被注重人才的培養與開發、以人為本的人力資源管理模式所取代。

    由此可見，在現實的公共生活中，傳統的公共管理模式已經失去了它的生命力，由于科技革命浪潮的影響，各國政府迫切需要建立一種適合本國經濟與社會發展需要的政府管理模式。這就導致了西方政府公共管理模式的全新變革，催生了“新公共管理模式”的降生。

                        (二)

    “新公共管理”作為一種理論，起源于二十世紀70-80年代的英國、新西蘭、澳大利亞等國，并迅速擴展到西方其他國家。1979年撒切爾夫人上臺，在整個80年代，英國采取一系列改革措施:開展反對浪費和低效益運動，成立了效率工作組，對政府的有關項目計劃和工作進行效率審計;大力改革公共部門的工會;實行大規模的私有化，將英國的石油、電訊、鋼鐵、航空等40多家主要國有企業賣給私人;對地方政府的預算開支實行總量控制;要求所有的地方建筑和公路建設項目實行公共部門與私營部門公開競標。特別值得關注的是，根據效率工作組1988年提出的報告《改善政府管理:下一步行動》，英國政府開始將提供公共服務的職能從政府各個部門中分離出來，成立專門的半自治性的“執行局”來承擔這種職能。部長同執行局在談判的基礎上就該局要完成的任務及其在具體運行方面的靈活度達成協議，也即績效合同。這樣，部長們主要只關注預算總額和最終的結果，而各局在預算支出、人事安排等具體事項上具有很大的自主權。尤其是執行局的局長是由公開競爭產生，三年必須重新申請一次，不實行終身制。到1996年，英國有近75%的公共服務是由執行局來承擔的。

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論文摘要：經過分析，本文認為西方新公共管理運動的成功存在三個內在決定因素，即官僚制的高度發育、市場經濟的高度發達、市民社會的發展及強大。

20世紀七八十年代初，西方各國政府開展了一場前所未有的、聲勢浩大的政府改革運動。對于這場運動，學者們有著諸多不同的稱謂，“管理主義”、“新公共管理”、、“企業家政府”等。盡管它們的稱謂不盡相同，卻內在本質地一致，即針對傳統公共行政范式所存在的問題.提出市場化方向、社會化方向的改革措施。這場聲勢浩大的改革運動，在西方取得了巨大的成功，“對政府管理的理論與實踐產生了重大而深遠的影響”。習新公共管理運動的影響在于它對傳統公共行政范式的成功替換，使人們看到了新公共管理范式的巨大生命力。正是傳統公共行政范式存在的種種弊病及新公共管理范式示范效應，使人們堅信新公共管理范式是未來公共行政的發展目標模式，新公共管理范式取代傳統行政范式是歷史的必然。

在當代中國，這種思潮同樣存在，將新公共管理范式作為未來中國行政改革目標模式選擇的呼聲不斷?！皬谋砻嫔峡?，中國政府也面臨同西方發達國家類似的困境。行政效率低下，政府規模龐大?！?，陰因此.我國許多學者通過研究認為，中國應該進行新公共管理式的改革，把新公共管理范式作為未來中國行政改革的目標模式。我們無法否認新公共管理模式在西方國家所取得的成就，但這并非意味著它就能夠作為我國行政改革的目標模式。“當我們研究一個國家的行政制度和行政行為時，不能從行政本身作孤立的描述和比較，而必須進一步了解它與周圍環境的相互關系。’，聞對一個國家公共行政的研究，“不應該僅僅局限于行政系統本身，而應該跳出行政系統，從社會這個大系統來考察行政。正如里格斯所言:“只有以生態學的觀點—亦即從非行政的因素去觀察，才能了解這些國家的政治和行政?！睗M以，對新公共管理運動必須進行生態分析，找出其成功背后的決定因素，從而為我們對新公共管理模式提供更為深人的認識。

一、公共行政發展過程中存在的三種范式

澳大利亞學者歐文·E"休斯在其(新公共管理的現狀》一文中將公共行政的發展分為三個階段，即前傳統階段、公共行政傳統模式階段和公共管理改革階段，并相應地存在著三種公共行政模式，即前傳統模式、傳統公共行政模式和新公共管理模式。岡傳統行政模式主要特點是“官僚制”，這是與工業社會相適應的?？茖又茷榇淼膫鹘y的公共行政模式的建立，極大地促進了行政機構的高效運作，正是傳統公共行政模式所獲得的巨大成功，使得它成為全世界各國政府廣泛采用。階‘傳統的公共行政學理論及實踐是與西方工業社會的政府管理相適應的。’，IN隨著社會的發展，西方各國逐漸由工業社會向后工業社會過渡。傳統公共行政模式逐漸顯示出與社會的極大不適應。無論是在理論上還是在現實中，傳統公共行政學的理論、原則都受到了社會民眾的普遍懷疑和指責，以“官僚制”為基礎的公共行政模式被認為是政府眾多問題的根源，公共行政遭遇嚴峻的挑戰。

20世紀八九十年代，隨著各國行政改革的不斷深入，在公共部門中出現了針對傳統行政弊病的新管理方法。這種新的管理方法在很大程度上可以克服傳統行政模式的缺陷，同時也使公共部門的管理發生巨大的變化。“這種新的管理方法有著許多名稱，‘管理主義’、‘新公共管理’、‘以市場為基礎的公共行政’、‘后官僚制典范’或‘企業型政府’。無論它的名稱有多少種，都是在描述著同一個現象，即對以“官僚制”為基礎的傳統行政模式的批判，主張用私營部門的管理思想、方法、技術來管理公共部門.將市場競爭機制引人公共部門中，強調市場取向等等。學者們把這一新的公共行政理論稱為“新公共管理”或“管理主義”。

我們可以看到，西方在工業時期向后工業時代過渡時期.一方面是傳統公共行政模式表現出了極大的不適應;另一方面是新公共管理運動在公共部門獲得巨大的成功。這種巨大的反差.便得西方許多國家紛紛開始構建新公共管理模式，推行新公共管理理念，“新公共管理成為一種國際思潮”。新公共管理的興起，不僅僅是對傳統行政模式的革新，更是代表著一種新的模式的建立，它代表著公共行政的發展進人了新的歷史時期階段。正如休斯在《公共行政與管理》一書中所說:“自從80年代中期以來，發達國家的公共部門管理已發生了轉變，曾在本世紀的大部分時間中居于支配地位的傳統公共行政管理的那種刻板(僵化)。層級官僚體制形式逐步轉變為一種靈活的、以市場為基礎的(新)公共管理形成。后者并不是一種改革事務或管理方式的微小變化，而是政府作用以及政府與公民社會關系的一種深刻變化。傳統公共行政在理論與實踐上都已受到懷疑，新公共管理的采納意味著公共部門的領域中新范式的出現?！?/p>

二、新公共管理運動的背景分析

我們知道，傳統行政模式是以“官僚制”為基礎，與工業社會的發展相適應的。休斯把傳統行政模式的特點歸納為七點:"1.官僚制，2.，最好的工作方式和程序都在詳盡方面的手冊中加以規定，以供行政人員遵循。3.官僚服務。4.在政治、行政二者關系中，行政管理者一般認為政治與行政事務是可以分開的。S.公共利益被假定為公務員個人的唯一動機，為公共服務是無私的付出。6.職業化官僚制。7.行政任務的書面含義是執行他人的指令而不承擔由此而致的個人責任。從傳統行政模式的特點可以看出，“在分工精細、任務簡單、外部環境相對穩定的工業社會，科層制模式的公共行政府和需要。20世紀70年代特別是80年代之后，隨著后工業化時代的到來，高科技、信息技術的發展和普遍應用，全球化日益加強，這都深深地影響和改變著整個社會。新時代對政府提出了新的要求，而在社會變革的要求面前，傳統行政模式卻顯示出力不從心?！芭c工業社會相適應的科層制比較僵化、遲鈍，而且使行政機構和公共預算總額產生最大化傾向，易于導致高成本、低效率，顯然難以滿足這些要求，難以適應新時代的需要。時代變遷呼喚著新的公共行政模式?！眗ug于是，新公共行政模式應運而生。 針對新公共管理模式成功的原因，大多數學者認為來自四個方面:1.經濟和政治因素將行政改革提到議事議程;2.經濟全球化推動了西方政府和新公共管理的產生;3.科技革命尤其是信息革命是西方行政改革的動力之一;4，傳統官僚制的實效以及私營部門成功的示范性。ns}我們無法否認上述四方面在新公共管理模式產生過程中的巨大作用，但是筆者認為這些因素只是表面的。事實上，在新公共管理模式的產生過程中還存在著根本決定性的因素，而這些因累則構成了新公共管理模式產生的根本因素?；蛘哒f，如果缺乏這些必備的因素，即便存在上述四方面的所謂動因，新公共管理模式也不會產生。這些因素是:I.官僚制的高度發育;2.市場經濟的高度發達;3.市民社會的發展及強大。

首先，高度發育的官僚制是新公共管理模式產生的直接因素。在西方社會由工業社會向后工業社會過渡中，傳統行政模式所遭受到的嚴厲抨擊的起因便是高度發達的官僚制，這也成為新公共管理產生的起點。事實上，建立在官僚制基礎之上的傳統行政模式，不僅能夠確保行政的統一性，更能維持行政組織的穩定性。但是，過度發育的官僚制使得行政組織變得僵化、遲鈍，無法及時、快速地回應社會發展的要求，與后工業社會極不適應。于是，對官僚制的不滿日益增加，同時對新的行政模式的要求也日益強烈。在這種社會背景之下，新公共管理在對傳統行政模式中的官僚制進行抨擊，并在此基礎之上提出了新的管理思想。所以，對高度發育的官僚制的抨擊成為新公共管理的開始，是新公共管理產生的直接因素。在這個意義上講，過度發展的官僚制成為新公共管理運動發起的導火索，為新公共管理運動的發起奠定了致變因素，為新的行政模式的產生埋下了成長的種子。

其次，高度發達的市場經濟是為新公共管理提供生存的土壤。從市場經濟制度的建立到后工業化社會時期，市場經濟已經經歷了相當長時期的發展，市場經濟已日趨完善。市場經濟的高度發達使得市場成為社會中資源分配最為有效率的手段，市場已經成為政府之外的私營領域中的唯一分配主體。與此同時，在公共領域中，傳統行政模式下的政府其運行效率卻是十分低下，與高效運作的市場極其不適應。正是二者之間的巨大反差，使得人們反思傳統行政模式。一方面，高度發達的市場經濟下的私營部門取得了管理的巨大成功，市場經濟使得私營部門走向社會的前臺。另一方面，傳統行政模式與高度發達的市場經濟之間的沖突為新公共管理產生提供了可能性。新公共管理正是吸取了私營部門的成功經驗，把市場規則引人公共部門。可以說，新公共管理脫胎于市場經濟，同時它又回歸市場經濟，根植于市場經濟。它的思想是來源于市場經濟，它的主張又要依靠市場經濟來實現。因此，無論從新公共管理產生的思想根源還是其主張的措施來講，市場經濟是新公共管理的生存土壤，離開市場經濟，新公共管理便無法生存。

第三、市民社會的發展并不斷強大是新公共管理成功的保障。我們知道，新公共管理模式主張將私營部門的管理理念、方法和技術引人公共部門，主張民營化、分權和社會化。這一切的措施都是存在一個邏輯前提的，這個前提就是強大的市民社會。在一個市民社會相對比較軟弱的社會中，即便將一部分的公共權力回歸社會，社會也是無法承擔起公共事務的管理職能，當然更不會存在公共部門向私營部門學習的可能。因此，市民社會的崛起和不斷壯大，使得私營部門不斷成長和壯大，這是市場經濟發展的必然結果，是新公共管理模式成功運作的保障。在市民社會相對強大的社會中，市場經濟是高度發達的，私營部門也是高效運作的，這就提供了兩種可能性:一是公共部門向私營部門學習的可能性，只有私營部門成功了，公共部門才會有動力去學習私營部門。二是私營部門能夠承擔社會公共管理職能。只有市民社會的強大，私營部門才有能力承擔起社會公共管理職能。所以，在這個意義上講，市民社會是新公共管理模式成功的保障。