農村土地利用總體規劃精選(五篇)

序言：作為思想的載體和知識的探索者，寫作是一種獨特的藝術，我們為您準備了不同風格的5篇農村土地利用總體規劃，期待它們能激發您的靈感。

篇1

關鍵詞：巢湖市；農村居民點；措施

中圖分類號：F321.1文獻標識碼：A

在我國社會主義新農村建設的大背景下，全國新一輪的土地利用總體規劃提出了城鎮建設用地增加和農村居民點用地減少相掛鉤的理念，農村居民點用地是否合理，在土地利用總體規劃修編中扮演著重要角色。

一、巢湖市農村居民點現狀

1、農村居民點數量與用地規模。2005年末，巢湖市土地總面積939，367.47公頃，全市有1，518個農村居民點，平均密度16個/百km2。全市鄉村戶數101.24萬戶，鄉村人口312.60萬人，農村居民點平均人口規模為667戶/個和2，059人/個。

2、農村居民點用地區域差異。全市農村居民點用地72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%，占建設用地比重的66.34%。戶均用地714.7m2，人均用地231.5m2。全市四縣一區農村居民點用地從大到小的排序為：廬江縣＞無為縣＞居巢區＞和縣＞含山縣。

對全市5個地域單元的人均農村居民點用地狀況進行分析，從含山縣的196.7m2/人到廬江縣的253.8m2/人不等，大部分縣區人均農村居民點用地在200～250m2/人之間。總體上巢湖市工業化和城鎮化程度相對較低，農村居民點用地比重較大，人均用地較多。

3、農村居民點動態變化情況。1996～2005年巢湖市農村居民點用地總體上呈“先增長后下降”的趨勢：1998～1999年由于兩次行政區劃調整，農村居民點面積有所減少，1999～2003年逐年增加，2003年達到最高值為72，673.30公頃，2003以后逐年減少；2003～2005年農村居民點用地從72，673.30公頃減少到了72，363.16公頃。

二、巢湖市農村居民點用地中的問題

1、城鄉居民點用地規模同步擴張。隨著城鎮化進程的推進，大量農村人口進入城鎮，從理論上分析，由于城鎮居民點人均用地低于農村居民點用地。因此，轉化一個農民就會相應地減少居民點用地，節約出部分建設用地。也就是說，城鎮化進程在用地上表現為城鎮用地擴張和農村居民點用地減少，城鄉居民點建設用地總規模應該下降。但是，實際情況與理論上的分析有較大的距離。

1997～2005年全市農村居民點用地從72，626.47公頃減少至72，363.16公頃，共減少263.31公頃。實際上從1999年到2003年，農村居民點用地一直不降反增，2003～2005年才轉為下降趨勢。此外，人均農村居民點用地不降反增，從2000年的202.97m2/人上升到2005年的231.48m2/人，農村居民點用地規模與人口規模的變動不協調，兩者比例失調，加劇了人地矛盾。

2、農村居民點分布較為分散。依據巢湖市2005年土地變更調查數據，全市農村居民點用地為72，363.16公頃，占土地總面積的7.70%。從對巢湖市城鄉建設用地現狀的分析可以看出，無論是巢湖市還是大多縣（區），農村居民點用地占城鄉建設用地的比重都是最高的。這主要是由于長期以來，農村居民點建設基本上處在自發性的發展之中，為了農田耕作的便利，農村居民點多數服務于一定的耕作半徑，從而形成了“滿天星”式的農村居民點格局，客觀上造成了土地資源的浪費。

3、農村居民點集約利用度相對較低。巢湖市農村居民點的建筑類型多以單層為主，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積嚴重超標。2005年末，全市農村人口312.61萬人，農村居民點用地72，363.16公頃，人均農村居民點面積高達231.48m2。

同時，農村居民點大多歷史久遠，不同年代、不同結構的建筑物相互交叉，互相之間缺乏統一的規劃布局，見縫插針式的建筑物非常普遍，當前大多數村莊的房屋、農舍等建筑物存在以下問題：一是朝向各異，前后錯落不齊，小巷彎曲，村莊道路質量差；二是村莊內舊外新，建筑層次差別大、式樣種類多、用材與裝潢檔次不一；三是功能混雜，缺乏公共活動場所。據有關調查，巢湖市農村建設容積率普遍小于1，利用率低下，給農村居民點內部基礎設施的配置增加了很多困難，阻礙了居民點內部結構的優化。

就單個農村居民點自身的發展而言，其用地方式大多以外延式擴展為主，而忽視了對原有居民點內涵的挖潛，使農村居民點用地規模不斷擴張，而老的農村居民點用地不斷荒廢，往往新房林立，中心舊房破爛不堪，成為“空心村”。總體來看，全市農村居民點用地的集約度相對較低。

三、巢湖市農村居民點用地問題原因剖析

1、村莊建設規劃滯后，規劃意識欠缺。長期以來，農村的發展一般屬于自發性的任意外延，缺乏統一的規劃，導致農村建筑物分布混亂，生活配套設施難以滿足農民需求，生活條件差。新農村建設開展后，對農村居民點的整理引起了地方政府的重視，紛紛開展村鎮規劃，但是規劃體系嚴重缺乏，由于歷史原因，村莊建設規劃并非土地管理部門職能，因此與土地利用總體規劃的相互銜接不夠，土地利用的統一規劃與合理安排難以實現。目前，巢湖大部分農村都未進行規劃編制，有的村鎮即使進行了規劃，也僅局限于交通、水利工程等建設項目。這些舉措雖然在一定程度上有利于農民生活的改善，但是規劃中沒有涉及空間管理的具體內容，只是整理出超標、閑置和不合理用地，并沒有從整體上改變農村臟、亂、差的落后現象。規劃的指導性和可操作性差，規劃編制滯后，嚴重落后于經濟發展。

2、缺乏穩定的資金來源。宅基地整理工作的啟動和開展，需要大量的資金，包括舊宅的評估費用、拆遷費用、新住宅的建設及各種設備安裝費用，以及煤氣、水電等一系列市政基礎設施的建設，而整理后的成本回收又很慢。目前，農村居民點整理主要靠地方政府投入，資金來源比較單一，地方財政難以支撐大規模的農村居民點整理工作。加之居民點整理后土地大部分用于農業耕作，資金回籠期長，所以許多地方政府沒有能力開展大規模農村居民點整理。

四、巢湖市農村居民點整理措施和建議

1、制定開展農村居民點整理的優惠政策。按照“誰投資、誰受益”的原則，制定開展農村居民點整理的優惠政策，鼓勵單位、個人投資農村居民點整理，可以將通過整理增加的有效耕地劃歸投資者有限期使用，使用期限一般不少于30年。在土地使用期限內允許土地使用權在不改變用途的前提下有償流轉。對農村居民點整理后按比例獲得的建設用地指標，投資單位或個人確實需要的經審批后可優先安排使用。

2、建立農村居民點整理多元投資結構。農村居民點整理較成功的國家或地區的經驗表明，資金渠道的穩定，是農村居民點整理順利進行的基本保障。雖然農村居民點整理是調整土地利用結構和土地關系的國家措施，國家應占主體，國外經驗也表明國家投資占70%～80%，但就我國目前的財力而言，國家承擔70%～80%的投資是不現實的。為此，建議建立農村居民點整理多元投資結構，可以從國有土地使用權出讓金、耕地開墾費、耕地占用稅、農業綜合開發基金、農村集體經濟組織獲得的低息無息貸款等渠道籌集，同時鼓勵農民個人投工投勞。建立國家、集體、個人三方投入的農村居民點整理專項基金。

3、明晰土地產權調整及土地收益分配關系。建立農村居民點整理激勵機制涉及到的產權調整，雖然不及私有制國家（地區）那樣突出，但也存在著集體土地之間、集體土地與國有土地之間、土地使用者之間的產權調整及利益補償分配問題，如農村居民點整理涉及到田塊重整、村鎮合并等權屬置換重劃。因此，應明晰土地產權調整及土地收益分配關系，制定“土地分配與補償條例”，把農村居民點整理后的利益分配與土地整理工作相互聯系起來，建立農村居民點整理的激勵機制。

4、建立嚴格的土地用途管制制度。按照土地利用總體規劃和村鎮建設規劃的要求，在明確劃定村鎮建設用地范圍的基礎上，制定嚴格的土地用途管制規則，對于劃入撤并范圍的村莊用地，一律不得再審批新的宅基地。同時，嚴格實行土地用途轉用許可制度，轉變農村居民點的土地利用方式，引導并逐步推進農村居民點整理的進程。

5、加強村鎮規劃。江蘇、浙江、上海、山東、河北等我國東部沿海經濟較發達省市的實踐表明，農村居民點內部用地的整理潛力較大，綜合效益也比較高。要通過合理的村鎮規劃引導工業向園區集中，與小城鎮建設結合起來，盡可能在已占用土地中調整盤活；小城鎮發展與舊城、舊村改造相結合，鼓勵縮并零散村莊，建設中心村；在經濟較發達鄉鎮推廣建多層住宅和公寓，限制發展庭院式、別墅式住宅。要勾畫好村鎮邊界，凡是村內有空閑地的不得批準外延占地；在山丘地區采取搬遷村莊，把占壓良田的舊村址復墾為耕地。

6、嚴格農村建設用地管理。農民向集鎮或在中心村購房后，應限期拆除舊房，使舊宅基地還耕；在實施住宅園區及中心村規劃中，折價收購農村的住房。同時，實施增加掛鉤和農村居民點置換等相關政策，減少農村居民點建設用地規模。

（作者單位：南京國圖信息工程有限責任公司）

參考文獻：

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關鍵詞:土地規劃；管理；問題；對策

Abstract: Since 1990s, land-use planning and management have been carrying out in most of the regions. Under the increasing development of socio-economy, national agricultural policy has been correspondingly adjusted. With the enhancement of the effectiveness of collective land,issues of land issues increased, seriously impacting on the pace of building a new socialist countryside, hindering the rural economy's steady and rapid development. In this paper, in view of the problems existing in the current land-use planning and plan management of China, the main corresponding solutions are proposed.

Key words: land planning; management; issue; solution

中圖分類號：F301.23文獻標識碼：A 文章編號：2095-2104（2012）

1 我國農村土地利用規劃和計劃管理中存在的問題

目前我國土地利用規劃與計劃管理在控制建設用地，保護耕地等方面起到了相當積極的作用，但在土地利用規劃與計劃管理特別是農村土地利用規劃編制和實施等方面還是存在許多方面的問題。

1.1 農村土地利用規劃計劃體系不完善

1.1.1重總體規劃，輕詳細規劃和專項規劃

目前我國的土地利用規劃主要分為總體規劃、詳細規劃和專項規劃3個層次，詳細規劃和專項規劃在規劃的編制和執行上不具備強制性，是總體規劃的補充，有利于總體規劃的具體落實和實施，編制該類規劃的驅動力來自于行政命令和用地調整的需要。

1.1.2各級規劃的核心職責分工不夠明確

我國現在的土地利用總體規劃分為國家、省、市、縣、鄉（鎮）五級，應該說我國土地規劃體系在層次上是完整的，但每一級的控制指標和口徑基本上是一樣，上下級規劃之間，只是完成控制指標的層層落實分解，大都是由戰略到戰略的簡單重復。各級規劃的核心職責分工及編制不夠明確，不利于規劃的實施。

1.2 管理機構設置不盡完善，管理人員專業化水平有待提高

農村土地利用規劃和計劃管理主要涉及縣鄉兩級國土管理部門，在規劃的編制實施等具體管理上又集中到縣級規劃管理相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位，只是簡單的完成上級布置的任務。應通過健全制度、完善機制、規范管理，不斷提高管理人員的整體素質和專業化水平。

1.3 土地利用規劃計劃管理的城鄉統籌不足

土地利用總體規劃是對區域各類土地資源利用的時空安排，也是土地資源配置的具體調控手段。目前，我國土地利用規劃計劃管理中存在的突出問題之一是統籌城鄉不足。由于城鄉土地利用經濟效益的巨大差異，土地規劃計劃管理也存在顯著的城鄉差別，而且越是經濟社會發展水平低的地區，城鄉差別越突出。

1.4 規劃計劃管理信息化水平區域差異巨大

農村土地利用規劃和計劃管理信息化建設嚴重滯后于城市的信息化建設，主要表現在組織機構建設、專業人員的配備、硬件設施、資金投入、數據標準、信息系統建設等多方面。農村的信息化建設僅停留土地利用現狀數據庫上。

各地農村土地利用規劃信息化建設發展不平衡。不同地貌條件地區的農村土地利用規劃及管理信息化建設呈現不同水平。

1.5土地規劃過程公眾參與性不足

目前，我國公眾參與土地規劃的現狀與公眾參與機制健全程度，但是依然在很多方面存在不足。

1.5.1將宣傳等同于公眾參與

雖然也常常把規劃設計方案，通過運用展覽、宣傳、新聞媒體、信息網等方式進行宣傳，以激發公眾參與的愿望，了解自己生活的社區和城市發展的前景及一些相關的政策。但這一層面與真正意義上的“公眾參與”還不能等同。

1.5.2由少數“精英”壟斷聽證會

起初，規劃過程中只是召開專業性代表會，討論技術問題。參加會議的各專業專家和各行業主管部門領導，就有關技術和政策進行評論，提出修改意見，而此類意見往往作用比較大，有的甚至起決定作用。這是我國土地規劃編制和審查慣用的方式，也是規劃行政和技術封閉決策的成熟方式。以后發展到召開一系列由各代表階層參加的聽證會，把政策和方案公布于眾，并向公眾闡明，然后討論，形成修改意見，并將意見吸納進規劃政策和方案中。這也是一種傳統參與方式。但是由于這種參與是被動的，范圍也受局限，因此帶有規劃者的主觀性，缺乏廣泛性。

1.5.3公眾參與質量不高

由于多數農村年輕人外出打工導致參與土地規劃的公民年齡兩極分化，雖然政府部門和土地規劃編制人員大力引導，但公眾參與的熱情仍然不是很高，具體表現在召集相關職能部門人員難，參與的職能部門人員不固定，參與公眾的水平有限等。

2 完善農村土地利用規劃與計劃管理的對策建議

2.1強化農村土地利用規劃管理的科學性

計劃管理農村土地利用規劃和計劃管理是農村土地管理的核心內容。農村土地利用規劃是合理調整土地利用結構和布局，對土地資源開發、利用、整治、保護進行統籌協調所作的戰略性、宏觀性規劃。新時期，農村土地利用規劃計劃管理的總體指導思想是：以黨的十七大和十七屆三中全會精神為指引，落實科學發展觀，按照建設資源節約型和環境友好型社會的要求，加強農村土地利用的用途管制，為區域經濟社會發展提供必要的用地保障，充分發揮農村土地對國家糧食安全、生態安全和農民利益的多重保障作用。

2.2建立規劃編制的共同責任機制

農村土地利用規劃計劃管理的共同責任包括規劃計劃編制和實施管理的共同責任，其核心是理順土地管理部門與政府其他相關職能部門在農村土地規劃計劃編制上的關系，明確各部門在農村土地利用規劃計劃編制上的共同責任，防止中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間、部門與部門之間各唱各調。

篇3

關鍵詞:土地管理；規劃管理；存在問題；解決措施

中圖分類號：D922.33 文獻標識碼：A 文章編號：

隨著我國國民經濟建設的快速發展，農村土地用地管理日益重要，對農村土地規劃管理工作提出了更高的要求。土地規劃管理是新農村建設的核心內容，在提高農村土地資源利用水平、強化土地利用的宏觀調控和優化土地利用結構等方面發揮著積極的作用。但目前農村土地規劃管理與經濟發展相矛盾，無法適應當前經濟發展的需要，同時土地規劃管理還存在規劃方法落后、耕地保護不足、道路網布局不合理等問題，這不僅影響到農村土地資源的有效利用，而且在一定程度上也制約了我國新農村建設的發展。因此，政府部門應清晰認識到土地規劃管理的重要性，通過分析農村土地規劃管理存在的問題，采取必要的解決措施，以提高我國農村土地資源的利用水平。

1 土地規劃管理存在的問題

1.1 動態的經濟發展與靜態的規劃之間存在矛盾

土地利用總體規劃是一項帶有戰略性的長期規劃，其年限少則5年，多則10年、20年。在這期間，一切事物都在不斷地發生變化，而規劃制定的各項內容和重要指標是指令性的，是靜態的。這樣一來，動態性的經濟發展和靜態性的規劃內容和指標之間就不可避免地會出現不一致，出現矛盾。但1999年國家作出西部大開發和退耕還林還草的戰略決策，才事隔一年就明顯感覺到這個規劃不適應客觀形勢的變化。試想，如果通過改變規劃的有關內容使之適應形勢變化的需要(類似這種情況會不斷出現)，那么，就需要不斷地修改規劃，其結果使規劃失去了它的嚴肅性；如果不修改規劃，又顯得規劃與實際脫節太大，造成規劃失真，同樣會使規劃喪失其使用價值。這表明我們現在的土地利用總體規劃至少在科學預見性方面存在著嚴重的缺陷，所以，如何使規劃能夠盡量切近現實，尤其切近不斷變化著的客觀現實，使其偏離客觀實際最小，這是土地管理部門和規劃工作者需要認真思考的重要課題。

1.2 規劃方法滯后

土地利用總體規劃所采用的方法基本上是沿用計劃經濟時期的傳統方法，即定性研究的方法。定性研究方法是以經驗判斷為基礎，在對客觀事物觀察的基礎上進行綜合分析，制定出規劃指標，然后進行各種數據推算，最后達到綜合平衡。客觀事物是十分復雜的，土地問題既是經濟問題，又是社會問題，加上它自身的自然屬性上的特點，所以研究土地問題必然涉及到方方面面。然而，由于人們對客觀事物認識所固有的局限性，對客觀事物的認識和根據這種認識所作的判斷往往不是恰如其分的或者完全符合實際的。由于傳統規劃方法本身所具有的靜態性特點，所以規劃年限越長，這種判斷與現實之間的誤差也就越大，規劃也就越遠離現實。在經濟發展比較緩慢的時期，傳統規劃方法的這個缺陷表現得還不明顯，但在經濟快速發展的今天，局限性就越來越明顯，越來越顯得不能適應客觀實際發展的需要。一個由缺乏預見性的指令性指標為重要內容、并被作為硬性任務采用行政手段層層分解下達而完成的規劃，在客觀現實面前不僅顯得蒼白無力，而且其科學性受到質疑。規劃方法的革新是目前制定起宏觀指導作用的土地利用總體規劃之前必須解決的首要問題。

1.3 沒能有效保護耕地

在縣、鄉(鎮)級規劃制定過程中，把交通方便、條件好的耕地留作一般農田，把條件差的、位置偏遠的農田劃作基本農田，即人們常說的“保劣不保優、保遠不保近”的現象相當普遍。地方上這樣作的目的在于，待以后進行非農建設時，可以比較方便地辦理“農轉非”的審批手續，減少麻煩。但這樣作完全背離了土地利用總體規劃保護耕地的初衷，使《基本農田保護條例》得不到很好的落實。

1.4 對農村居民點和農村道路網布局重視不夠

當前農村產業結構正處在調整階段，農村城市化速度也日益加快，如果通過總體規劃把保護耕地、節約用地與農村居民點布局調整、農村道路網布設結合起來并使之成為總體規劃的重要組成部分，那么，一定會收到“一石兩鳥”的良好效果，既實現了保護耕地、節約用地目標，又推進了農村城市化進程。

1.5 管理機構設置不完善，管理人員專業化水平不高

利用規劃及其計劃管理主要涉及到縣鄉兩級國土管理部門，在編制實施規劃等具體管理上又集中到縣級規劃管理的相關科室，使得鄉鎮農村土地利用規劃和計劃的編制、實施、管理存在缺位。并且管理人員缺乏專業的土地規劃的知識，導致了規劃的盲目性和片面性。

2 土地規劃管理存在的對策

2.1 改進規劃方法

一是改定性分析方法為定性定量相結合的分析方法；二是改靜態分析方法為動態分析方法。定性分析方法根據人們在長期實踐中積累起來的理性認識，對某一事物的未來發展作出判斷。這種判斷可以用語言的形式進行描述，也可以用許多數據進行表述，這兩種表述方法都屬于定性分析的范疇。這里雖然也采用了數據(包括一些數據的推算)說明問題，但其實質仍然是定性分析的方法。這是以往人們常采用的規劃方法。如果把對一些問題通過分析作出的判斷用數學關系式、數學模型等展顯出來并進行推算分析，這就變成了定量分析的方法。顯而易見，這種定量分析方法是以定性分析為基礎的，實質上是定性與定量相結合的分析方法。靜態分析方法是對某一事物在某個時點、某一特定空間上的狀況進行分析并作出判斷，以此為依據進行規劃的方法。人們知道，經濟和社會現象是一個過程，土地利用問題同樣也是一個過程，是一個不斷發展變化著的過程，所以土地利用總體規劃本身也應該是這種動態變化過程的反映。土地利用總體規劃的目標是追求在土地利用過程與經濟發展過程同步變化情況下的社會、經濟、生態效益的最大化，所以，規劃必須是動態的，能夠反映某一時段因經濟發展而帶來的土地利用動態變化。所以，要想求得具有動態特點的規劃方案，必須采用動態的規劃方法。

具有定量分析功能和動態變化功能的諸多規劃方法中，以PD—PLUS最為適用。PD—PLUS方法的最大特點主要不是謀取一些規劃的具體數據，而是著重研究分析事物的發展趨勢。然后，再在這種發展趨勢下確定相關的規劃指標，從而把制定規劃指標與相關事物發展的總趨勢聯系在一起。當然，“相關事物”是復雜的，例如，耕地保有量、建設占用耕地指標等與所在區域的經濟發展狀況、城市化水平有關；而經濟發展、城市化水平又涉及到人口、社會消費水平、產業政策、生態環境、基礎設施等等。PD—PLUS方法能夠有效地解決這個比較復雜、而又回避不了的問題，因此能夠解決重要指標的動態變化問題，可以克服當前規劃中出現的在規劃期內只有一個數據的現象。當前的規劃，由于只有一個規劃期末的數據，無規劃期間內每一個進程的數據，因而缺乏可操作性。如果把規劃期間劃分成幾個時段，每個時段有明確的指標要求，對實施者來說就容易把握，規劃也就容易落實。

2.2 完善土地利用總體規劃內容

認真做好基本農田保護區的調整劃定工作，將城鎮、村莊周圍、鐵路、公路兩側的耕地及其它區域質量好、產量高的耕地優先劃入基本農田保護區。將規劃指標具體分解落實到保護區和保護地塊，實行分級負責、責任到人的保護制度，切實加強基本農田保護區的監督管理工作。把農村居民點布局調整和農村道路網規劃作為土地利用總體規劃的內容，使零散村莊向中心村和小城鎮集中，工業企業向工業園區集中，完善農村道路網，為促進農村城市化進程創造條件。

2.3 堅持科學的發展觀，不斷創新規劃管理制度

根據科學的發展觀的思想來對耕地資源實施保護。依照城鄉統籌的具體要求做到產業進園、農民進鎮，土地要向業主集中的發展模式。在一些耕地比較缺乏的地區，人們對土地的掠奪性使用導致了土地承載力不能承受，使生態效益產生危機，違背了土地的開發利用要符合自然規律和生態規律的原則。依據社會、經濟、生態相統一的科學的發展原則來進行生態的建設，使農業用地以及生態環境有一個恢復和休養生息的時間。此外要加強人們珍惜土地資源的意識，任何單位和個人不能隨意的改變耕地的用途，并且還要加強區內耕地的質量保護，以滿足不斷增長的人口對于農業經濟的需求。

2.4 建立完善的土地規劃師職業資格制度

對于土地規劃師執業資格制度的建立，首先要對從事土地利用規劃工作人員的學識、技術和能力進行嚴格的考核。規劃崗位執業的人員必須持有土地規劃師證書，并且是具有一定的規劃業務素質的人才能進入，由此來保證規劃工作的質量。其次，必須明確了土地規劃師在相關工作中的權力、義務和責任，只有持證并經注冊的土地規劃師的人員才有資格主持規劃設計工作，獲得規劃成果的簽字權、經辦權等等，同時必須提高規劃人員的工作積極性和社會責任感，形成良性的人才競爭機制，來不斷提高規劃管理的工作水平。

3 結束語

農村土地規劃管理存在著許多問題，嚴重制約了我國農村現代化建設的步伐。因此，政府部門對土地規劃管理必須給予足夠的重視，發現并分析規劃管理過程中存在的一些問題，同時通過強化農村土地規劃管理工作，制定出一系列有效的解決措施，并且建立健全農村土地規劃管理運行機制，從而提高農村土地規劃管理水平。

參考文獻

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關鍵詞：改革開放；社會發展；土地問題；未來土地資源利用總體規劃

中圖分類號 F299.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2017）13-0025-03

Theoretical Research and Establishment Practice of the Overall Planning of Land Resources Utilization in China in the Future

Peng Rong

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha 410000，China）

Abstract：With the continuous advance of reform and opening up，the rapid development of market economy，China has entered a new period of rapid economic and social development in the new period，the social development，land issues have become increasingly prominent，the problem of land since ancient times has been in continuous development and problems in the whole society，all kinds of people to think about. The author reads the literatures and works related to land use planning and future land use planning in China in recent years，Some suggestions are made for the theoretical research and practice of the overall planning of land resources utilization in China in the future.

Key words：Reform and opening up；Social development；Land issues；The overall planning of land use in the future.

土地利用總體規劃是指在各級行政區域內，根據國家經濟社會可持續發展需求并結合所在地的自然、經濟、社會、土地資源特性等各方面的實際情況對土地的開發、利用等在時間、空間范圍內所做的總安排[1]。

土地資源自古以來就是人類賴以生存、生活和發展的物質載體和基礎，在我國社會發展背景之下，如何對其進行有效管理已變得至關重要，因此國家根據社會發展狀況和各地區的實際情況對其進行了總體的規劃和差別化的區域規劃[2]。規劃的制定一定要顧全整個大局，并考慮今后的可持續發展，不能只看重于眼前利益和局部利益，必須要考慮后代人的發展，而且規劃在制定過程中一定要聽取多方意見，吸取采納各方意見，考慮到未來的發展來編制規劃，同時規劃的編制也要結合當前的時代背景，根據實際情況而進行適當地調整。由于一些歷史原因，中國城市和農村發展極不均衡，城鄉差別巨大，目前所實行的新型城鎮化戰略目的就是要促進城鄉一體化，實現區域發展一體化[3]，以解決當前中國農村和城市的發展不平衡問題。城鄉一體化發展是社會發展的必然趨勢，未來的規劃要把城市和鄉村的發展整合在一起，也必須把兩者未來的發展結合在一起，惟有如此中國的經濟社會才能更加完好的發展和進步。結合全國土地利用總體規劃綱要 （2006―2020年）的內容與實際生活中的一些思考，筆者初略的總結了當前一些土地資源管理中所面臨的實際情況，分別從農村、城市的視角對我國未來土地利用規劃編制和實踐進行了一些論述。

1 當前農村土地利用方面存在問題

1.1 農村土地荒廢嚴重 現今中國農村的現狀是人多地少，經濟發展水平低，農業生產比較落后，很多人特別是年輕一代的人大多外出打工或到城市生活，村里僅留下些能力有限的老年人，勞動力素質低下以及勞動力出走，導致大量土地荒棄，耕地效益低下。由于農業經濟效益不高，生活在農村的大部分居民都外出打工，家中的耕地很大部分都被荒廢，對于有的農戶來說，種地就為了混口口糧[4]。有些地方氣候是可以生產兩季稻的，然而現在很多農民就只選擇種一季，因為種地主要依靠人力，對于家中勞動力不足的家庭來說，種地收入不高，他們寧愿將同樣的勞動力花在務工上，因為這樣取得的收入更多且更穩定。農業現代化水平不高，農業生產則靠天吃飯，投入和回報不成正比且付出的勞動力較大，加上每個家庭人均耕地數量不是很多，種地的經濟收益難以供養一個家庭，種種社會實際情況，導致了農民積極性不高，土地荒廢嚴重。

1.2 農村土地亂用嚴重 人均宅基地占用面積大，很多宅基地處于空置狀態。此外，農村實行土葬，逝者占有的土地面積過大。宅基地和墳墓占用耕地面積過多，導致耕地面積減少，基本農田數量難以得到保障。有很多農民都已成為城鎮居民但是在農村卻依舊占有宅基地和耕地，這也是當前中國社會中存在的普遍問題。

1.3 農村土地污染嚴重 由于農業化水平低下，在農業生產中大量農藥化肥的使用導致農村土壤和水資源污染嚴重，生態環境破壞，各種生態問題頻發，這也是目前農村土地利用所存在的一大問題。

1.4 農村土地產權界限不清 土地征收或農地轉非農等問題顯著存在，現今中國實行的土地承包責任制30年限期，土地歸農民集體所有，這些已不符合現今社會的發展。這正是土地制度改革和規劃必須要考慮到的實際情況，如何解決這些問題是必須要思考的大問題[5]。

2 當前城市土地利用方面存在問題

2.1 建設用地占有量大 城鎮化進程快速推進，大量的耕地都轉化為了工業用地城市建設用地，在這過程中土地資源浪費、亂用情況嚴重。城市建設和工業化進程中導致的各種污染，如大氣污染（中國很多城市現在都普遍受到霧霾的困擾）、噪音污染（城市各種建筑工地各種建設和交通等導致的噪音污染）等各種環境污染。

2.2 城市土地集約利用程度不高 早前規劃建設的老城區十分落伍，整個老區完全跟不上整個城市現代化進程的節奏，有很多危房和城中村，在經濟發展和城鎮化發展過程中突出的問題特別多，特別顯著，因此在規劃中應該要著力解決老城區改造和土地利用問題。

2.3 城市規模盲目擴大，房地產建設在不斷擴張 整個城市在不斷的向外擴張規模，多年來大力發展城鎮化演變成了房地產化，出現了很嚴重的社會現象“鬼城”，即城市中建設得房屋根本沒有那么多的人購買，或者是購買了而沒有居住，很多房子被拿來炒而不是拿來住，大量的房子積壓在那里，造成資源的嚴重浪費。[6]

2.4 城市規劃缺乏前瞻性 城市之前的規劃跟不上經濟社會發展的節奏。之前的城區規模和房屋建設以及道路交通都沒有考慮到經濟社會的發展，隨著經濟社會和城市化進程的加快，城市普遍出現道路擁擠，交通堵塞。房屋質量差，危房舊房增多，在擴大城市規模的過程中，大量土地被占用為建設用地。

3 我國未來土地資源利用以及規劃編制實施建議

我國的現實情況是人口眾多、人地關系緊張。現在是我國經濟社會發展的重要戰略機遇期，也是資源環境約束加劇矛盾的凸顯期。必須科學全面分析掌握建設當前我國所處的新形勢，深刻分析和把握工業化、城鎮化、國際化、信息化、城鄉一體化、區域發展一體化的新要求，充分認識我國土地利用和管理面臨的挑戰，轉變土地利用模式和方式，優化行業土地利用結構。同時區域間經濟、社會發展不平衡，以及各行各業、各區域土地利用情況各異，因此必須協調、調整、優化各行業和各區域土地利用結構與布局，統籌協調行業、區域土地利用。因此編制土地利用總體規劃必須要隨著到國際、國內形勢的總體變化方向而適時的得以調整改變，從而不斷地優化土地利用和布局。

3.1 在編制土地利用規劃中必須嚴格執行土地用途管制制度，劃定基本農田保護區，著力保護耕地 按照穩定和提高農業基礎地位的要求，立足解決農村民生問題和農民的生產生活問題，從農民的實際需求出發，立足當前展望未來，嚴格保護耕地特別是基本農田，著力保護耕地數量和質量，加大土地整理復墾開發補充耕地力度，提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全，糧食安全就是國家安全[7]。城鎮化推進不可避免地占用耕地，現代農業發展和生態建設也需要調整一些耕地，我國耕地后備資源少，生態環境面臨的挑戰大，制約了我國耕地補充的能力，耕地保護面臨更加嚴峻的形勢和建設用地的供需矛盾更加突出，隨著耕地保護和生態建設力度的加大，我國可用作新增建設用地的土地資源十分有限，各項建設用地的供給面臨前所未有的壓力，統籌協調土地利用的任務相當艱巨。而同時我國正處于城鎮化發展的重要時期，推進城鄉一體化和區域一體化發展，還需要一定規模的建設用地，因此一定要掌握耕地和建設用地的平衡發展，從土地規劃方面嚴加把控。展望未來，我國土地利用和管理的挑戰與機遇并存，必須本著對人民、對子孫后代高度負責的態度，增強土地資源危機意識，樹立全民節地觀念，妥善處理保障發展與保護耕地的關系，統籌土地資源的開發、利用和保護，積極探索土地利用新模式，促進土地資源可持續利用。強化土地宏觀調控。按照促進國民經濟又好又快發展的要求，立足構建保障和促進科學發展新機制，加強和改進規劃實施保障措施，增強土地管理參與宏觀調控的針對性和有效性圍繞提高建設用地保障科學發展的能力。

3.2 規劃編制要增強集約節約用地意識 不管是農村還是城市節約集約各項用地都是極其重要的。按照建設資源節約型社會的要求，立足保障和促進科學發展，合理控制建設規模，積極拓展建設用地新空間，努力轉變用地方式，加快由外延擴張向內涵挖潛、由粗放低效向集約高效轉變，防止用地浪費，推動產業結構優化升級，促進經濟發展方式轉變。統籌各業各類用地，加強建設用地空間管制，大力挖掘存量建設用地挖掘潛力度。積極盤活存量建設用地，加強城鎮閑散用地整合，加強農村和城鎮的土地整理，整合城鎮中的集約利用度不高的城中村和農村中的宅基地，鼓畹托в玫卦鋈莞腦旌蛻疃瓤發，積極推行節地型城、鎮、村更新改造，重點加快城中村改造，研究和推廣各類建設節地技術和模式，促進各項建設節約集約用地，提高現有建設用地對經濟社會發展的支撐能力[8]。積極拓展建設用地新空間，積極發展和利用現代先進的科學技術和建筑技術，積極創新提高建設用地的集約度，開發建設用地的地上和地下的新空間。加強規劃統籌和政策引導，在不破壞生態環境的前提下，優先開發緩坡丘陵地、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用地和廢棄地，積極引導城鄉建設向地上、地下發展，拓展建設用地新空間。整合規范農村建設用地，積極支持和推進新農村建設。按照新農村建設的要求，切實搞好鄉級土地利用總體規劃和鎮規劃、鄉規劃、村莊規劃，合理引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤并。重點保障農業生產、農民生活必需的建設用地，支持農村道路、水利等基礎設施建設和教育、衛生、人口計生等社會事業發展。加強農村宅基地管理，合理安排農村宅基地，禁止超標準占地建房，逐步解決現有住宅用地超標準問題。這是個迫切需要解決的問題。農民新建住宅應優先安排利用村內空閑地、閑置宅基地和未利用地，村內有空閑地、原有宅基地已達標的，不再安排新增宅基地。引導和規范農村閑置宅基地合理流轉，提高農村宅基地的利用效率。穩步推進農村建設用地整治，按照尊重民意、改善民生、因地制宜、循序漸進的原則，開展田水路林村綜合整治，加強對“空心村”統籌安排交通用地[9]。按照統籌規劃、合理布局、集約高效的要求，優化各類交通用地規模、結構與布局，嚴格工程項目建設用地標準，大力推廣節地技術，促進便捷、通暢、高效、安全綜合交通網絡的形成和完善。按照落實國家區域發展總體戰略的要求，立足形成國土開發新格局，優化配置各業各類用地，引導人口、產業和生產要素合理流動，促進城鄉一體化建設和區域協調發展，加強土地生態建設。按照建設環境友好型社會的要求，立足構建良好的人居環境，統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。

3.3 加強公眾參與規劃機制建設 我國規劃編制階段公眾參與比較少，難以有效引入和利用市民的志愿式參與。應該想辦法吸引公眾參與到總體規劃編制與實施中來，可以采取適當的行政手段，例如制定相關的政策法規來要求公眾參與，或是加強總體規劃編制的輿論宣傳，培養民眾的公眾參與度，吸引公眾自覺參與規劃編制事業中來等[10]。

4 切實監督土地利用總體規劃編制實施

土地利用的編制和研究固然是很重要的，但其意義在于實踐和實施。因此必須要采取一定的措施和手段保障土地利用規劃的實施。我國土地管理制度不完善，管而不嚴的問題突出。在土地管理制度上，現狀是中央的制度地方很難嚴格貫徹執行。對于土地資源各省市都有整體規劃方案，但在實際操作中宏觀規劃如同一紙空文，很多地方為了求得經濟的發展，建設用地早就超出了規劃范圍。雖然國家一再進行土地資源的整理和清查，但是執行和處罰的力度很不夠，查而未禁的現象普遍存在。必須讓規劃更加法制化，以法律的方式來保障規劃的實施。可以利用一定的方式來促進規劃的實施，如加大媒體和輿論宣傳力度，宣傳動員全社會的公民都來參與，支持配合土地管理。加強土地執法監督力量，建立土地監察網絡，對用地情況實施有效的監督檢查，及時發現處罰違法用地行為。要既看到了存在的問題也想辦法解決問題，這樣才是最有益于整個人類和我們的子孫后代的。

5 結語

土地利用總體規劃對于我們未來的發展極其重要，我們既要重視土地利用規劃的編制實踐，也必須要采取必要措施保障土地利用總體規劃的有效實施。土地利用總體規劃的有效編制和實施不僅可以保障國家安全、促進國民經濟平穩較快發展，也可緩解生態環境破壞加劇的趨勢，有利于全人類的健康可持續發展。

參考文獻

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[5]韓大元，李累.試論我國憲法對土地所有權的調整[J].法學家，1996（4）.

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[7]國家糧食局.2016年度糧食安全省長責任制考核指標及評分標準解讀[EB/OL].安徽糧食政務網.

[8]嚴格控制耕地流失加大補充耕地力度[N].中國新聞網.

篇5

我國正處在工業化、城鎮化、現代化高速發展時期，發展建設必然導致用地數量增長，其中包括占用一部分耕地。這屬于經濟發展正常情況，但問題是一些地方用地觀念落后，一味擴大用地面積，占用資源稟賦較好的土地，粗放利用，對土地資源造成極大浪費。而本身我國土地資源非常短缺，進一步加劇了發展建設和土地面積有限之間的矛盾。因此對土地集約利用的研究成為土地利用領域里面的熱點問題。

一、 土地集約的內涵

筆者認為土地集約利用內涵包含以下幾方面：（1）土地集約利用是指在土地合理利用的前提下，通過增加尚未充分利用的存量土地的投入、轉變利用方式和空間布局，通過改善經營管理，充分發揮土地使用潛力，兼顧當前利益和長遠目標，不斷提高土地的使用效率和利用效益，使土地的經濟效益、社會效益和生態效益協調統一促進城鄉土地利用結構優化和功能提升的動態過程與狀態。（2）土地集約利用就是增加土地投入來獲得更多產出的一種土地開發經營模式。（3）城市土地集約利用的前提是符合土地利用總體規劃、城市規劃及其他相關法律法規，加大對土地的投入，提高土地利用效率的開發模式，要充分挖掘土地利用潛力，節約土地資源。（4）集約利用的內涵之一包括節約利用。（5）對于農村土地集約重點是要對耕地的利用，保護好基本農田，加大土地整治力度，使土地利用過程中社會、經濟、生態綜合效益達到最優。

二、 我國土地集約分類

按照土地集約利用方式來對土地集約進行分類，分為平面型集約利用、空間型集約利用、時間優化型集約利用，多附加型集約利用和綜合型集約利用。平面集約利用是指在同一利用空間下，加大對土地的物化勞動和活勞動投入，提高土地生產率。空間型集約利用是在同一面積土地不僅利用地面還利用幾個處于不同生產空間的生產項目。僅是在農業上利用層次性差異，來提高農業產出，也在其他行業中立體的利用土地資源。時間優化型集約利用在同意土地上安排不同時間的生產項目，充分利用生產項目的銜接時間。多附加型集約利用是指不僅對土地產品追加更多的勞動投入，實現土地增值，而且通過對土地上的政策附加，基礎條件改善等各種附加條件，提升土地的區位條件，經濟條件等以達到集約利用的目的。綜合型土地集約是指綜合運用以上措施，即追加每一利用層次的生產項目勞動投入和產品產出，同時又增加利用層次的優化前后生產項目的銜接時間，使其更為緊湊，另外還對各種農產品沿食物鏈及物質、能量、價值循環方向增加飼養、加工等環節、增加產值。

三、 當前我國土地集約利用存在的主要問題

1、 開發區違規建設造成城區土地閑置浪費嚴重

近年開發區建設呈上升趨勢，且各開發區普遍存在開而不發，先圈地后立項等土地閑置現象。這種土地粗放利用的嚴重情況，一方面導致土地過量供應卻開發能力不足，造成大量土地閑置荒廢。另一方面導致政府手中存量土地匱乏，新來投資者所需用地以及城市基礎設施，公用設施，綠化用地難以得到保證，降低政府運用土地供求杠桿調控經濟發展的能力。

2、 土地集約利用結構和布局不盡合理

目前我國土地利用一味的追求經濟效益，在農業中土地投入比例逐漸縮小，土地供地中生態用地所占比例很小。居住中普通商品房、經濟適用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一種失衡狀態。

3、 城市外延式擴張造成城中村等現象出現

長期以來，多數城市管理者把片面地理解為城市占地面積的擴大和城市人口的增加為城市化，卻忽略了其內涵和實質，即“城市經濟，社會，環境功能的完善”以此思想為指導，許多地方政府“攤大餅”式地進行城市化。在城市化外延式發展的同時，出現了“城中村”和“城市化空置現象”。

4、 土地利用總體規劃存在缺陷

土地利用總體規劃存在的缺陷表現在以下三方面：

（1）體制上的缺陷。雖然我國已經逐漸從計劃經濟制向市場經濟轉變，但由于制約因素復雜，使目前的規劃體制仍有著明顯的計劃經濟痕跡，與社會主義市場經濟體制不能夠相適應。

（2）調控手段和編制的缺陷。在城市發展中單純追求規模擴大，在規劃中盲目擴大建設用地范圍，不重視資的約束，使得規劃缺乏可持續性，不能夠對土地利用進行合理調控。

（3）規劃的監管不力。土地利用總體規劃編制以后，對規劃重要性認識不足，法制觀念淡薄。只重視規劃而忽視實施。規劃部門和其他相關部門缺乏溝通協作，存在土地利用總體規劃與其他規劃產生矛盾。

四、 我國實施土地集約利用的措施建議

1、 推進開發區土地的合理利用

借鑒國外開發區土地集約利用的經驗，推廣總結國內開發區已有的土地集約利用的經驗，對于未來推動開發區土地進一步的集約化利用具有重要的現實意義。通過強化政府開發區土地的管制，指標控制引導開發區土地高效利用，稅費政策調整加快發發去經濟增長方式轉變三種手段來推進開發區土地的合理利用。

2、 優化土地結構布局提高土地利用效率

優化用地結構目的在于通過合理安排不同土地用途，實現資源共享，使各種經濟活動聯系在一起，實現用地功能組合，提高綜合效率。大幅縮減工業用地比例。通過城市用地置換，提高城市中土地的利用效益。提高生態用地規模，保證保障性住房的用地需求。

3、 控制城市外延發展，劃定城市發展邊界

對新增建設用地進行嚴格的審批，控制城市外延發展，充分挖掘存量建設用地的潛力。嚴格按照新增建設用地計劃來執行，對不符合工地條件的用地堅決不予審批。推進土地整治盤活存量，通過對閑置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生態環境、提升生活質量。

4、 完善土地利用規劃管理

從改進規劃編制的內容和方法，嚴格監督規劃實施兩個方面來完善土地利用規劃管理。改善土地空間結構以及在土地使用中反映的社會經濟關系。通過土地利用總體規劃的完善，對現有的土地進行再開發和挖潛。

5、 加強農村土地集約利用

全面開展農村土地清理，建立耕地地力保養和環境保護制度；推進農村建設用地流轉制度改革；加強農村土地整治力度；以科學技術為依靠，提高土地產出，為農村增收；嚴格耕地保護，禁止違法違規出讓耕地，改變耕地用途；優化農業結構，使農業土地利用綜合效益達到最大化；積極推進農村土地稅改革。

參考文獻：

[1]董秀茹，石水蓮，王秋兵.土地集約利用問題研究綜述[J].黨政干部學刊，2009，6：27.

[2]董秀茹，石水蓮，王秋兵.土地集約利用問題研究綜述[J].黨政干部學刊，2009，6：28.