建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案管理研究

序言：作為思想的載體和知識(shí)的探索者，寫作是一種獨(dú)特的藝術(shù)，我們?yōu)槟鷾?zhǔn)備了不同風(fēng)格的1篇建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案管理研究，期待它們能激發(fā)您的靈感。

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案在建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案和抽查過程中形成，是城鄉(xiāng)建設(shè)管理職能活動(dòng)過程的真實(shí)歷史記錄，也是行政許可的原始依據(jù)和事故調(diào)查的有力佐證。對(duì)建設(shè)領(lǐng)域依法治理、國家法治建設(shè)和歷史研究具有利用價(jià)值和維護(hù)國家、集體和公民權(quán)益等方面具有憑證價(jià)值。

2019年公布施行《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應(yīng)當(dāng)建立檔案，并按年限、工程的性質(zhì)和重要性分類保管。”為確保杭州市建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案長期有效、安全及規(guī)范，充分發(fā)揮管理工作檔案的憑證作用和參考作用，杭州市為此對(duì)建筑工程消防監(jiān)督審核檔案管理做了很多有益的探索和實(shí)踐。

1面臨問題

1.1檔案意識(shí)不強(qiáng)

檔案工作講起來重要，做起來次要，忙起來不要現(xiàn)象普遍存在，很少將檔案工作融入整個(gè)工作大局去謀劃思考。職能部門對(duì)檔案管理不夠重視，人員配備與檔案實(shí)際工作不匹配，沒有設(shè)置專兼職檔案人員，或檔案人員力量不足，或負(fù)責(zé)檔案收集管理的人員檔案知識(shí)欠缺，此類現(xiàn)象比比皆是。檔案工作沒有與消防審驗(yàn)工作同步推進(jìn)，未將檔案收集關(guān)口前移，錯(cuò)過收集整理的“黃金期”，直接導(dǎo)致相關(guān)文件材料散存各地，事后增補(bǔ)的質(zhì)量更是無法保證。職能部門工作人員自身工作任務(wù)繁重，無暇顧及檔案工作，以至于很多工作完成后發(fā)現(xiàn)相關(guān)檔案不齊全，相關(guān)材料信息、要素未填完全。

1.2管理制度不健全

市和各區(qū)、縣（市）建設(shè)行政管理單位的消防審驗(yàn)部門和各層級(jí)檔案管理部門責(zé)任分工、工作要求不明晰；工作協(xié)調(diào)配合、銜接流程沒有閉環(huán)，需要優(yōu)化；各建設(shè)單位提交文件材料的職責(zé)和文件材料的質(zhì)量等要求沒形成統(tǒng)一的規(guī)定；職能部門審驗(yàn)文件材料質(zhì)量、整理、保管規(guī)范，歸檔范圍、程序、時(shí)間等要求沒明確。

1.3檔案管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

建設(shè)工程消防監(jiān)督審核檔案沒有專門的檔案管理標(biāo)準(zhǔn)，也沒有行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)可參照，因此，在實(shí)踐中存在不同的管理標(biāo)準(zhǔn)。有的認(rèn)為，涉及工程建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)屬于城市建設(shè)檔案，納入城市建筑管理類范疇；有的則認(rèn)為，應(yīng)屬于行政審批類檔案，納入專業(yè)檔案范疇。不同的觀點(diǎn)，參照管理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也不同。

2對(duì)策建議

2.1納入專業(yè)檔案的管理體系

《消防法》第二章第十一條：“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對(duì)審查的結(jié)果負(fù)責(zé)。”第十三條：“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)消防驗(yàn)收的建設(shè)工程竣工，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門申請(qǐng)消防驗(yàn)收。前款規(guī)定以外的其他建設(shè)工程，建設(shè)單位在驗(yàn)收后應(yīng)當(dāng)報(bào)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門備案，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查。”《消防法》賦予建設(shè)行政管理部門行政審批、行政許可權(quán)，消防審驗(yàn)檔案即是在行使審批權(quán)、許可權(quán)中形成的歷史記錄。《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》（國家檔案局令第13號(hào)）第二十三條，機(jī)關(guān)檔案包括：“機(jī)關(guān)履行行業(yè)特有職責(zé)形成的專業(yè)檔案。”因此，筆者認(rèn)同第二觀點(diǎn)，應(yīng)納入機(jī)關(guān)專業(yè)檔案的管理范疇。

2.2建章立制

2.2.1建立健全體制機(jī)制。基于檔案工作處于后道關(guān)口的特點(diǎn)，將消防審驗(yàn)檔案工作融入消防審驗(yàn)管理整體工作中去思考，將消防審驗(yàn)檔案工作作為一項(xiàng)日常性、基礎(chǔ)性工作納入消防審驗(yàn)管理整體工作中推進(jìn)，消防審驗(yàn)文件材料的歸檔齊全，符合質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為審驗(yàn)工作的一部分和最終點(diǎn)，形成閉環(huán)。將審驗(yàn)文件材料形成和積累納入審驗(yàn)管理各個(gè)環(huán)節(jié)和有關(guān)人員的職責(zé)范圍內(nèi)，落實(shí)責(zé)任。保證文件材料的形成隨審驗(yàn)工作的進(jìn)度同步形成積累，避免事后補(bǔ)編。

2.2.2建立保障機(jī)構(gòu)和人員。各級(jí)建設(shè)主管部門高度重視，建立分管領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)處室和單位負(fù)責(zé)人、具體工作人員三級(jí)管理保障機(jī)制，配備專兼職檔案人員具體負(fù)責(zé)日常管理。檔案人員必須又“專”又“穩(wěn)”，要做好檔案工作不僅需要檔案人員嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致、認(rèn)真負(fù)責(zé)的職業(yè)素養(yǎng)，還需要具備檔案工作的專業(yè)知識(shí)，更需要熟悉本單位職能業(yè)務(wù)，可謂是一個(gè)綜合性人才，因此在人員的配備上要綜合考慮人員的素質(zhì)還要保證一定的長遠(yuǎn)性。隨著檔案知識(shí)和職能業(yè)務(wù)的更新調(diào)整，不斷加強(qiáng)專業(yè)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，同時(shí)建立業(yè)務(wù)部門與檔案部門的業(yè)務(wù)交流和工作協(xié)調(diào)機(jī)制，保證消防審驗(yàn)檔案工作的順利進(jìn)行。

2.2.3分工明晰。市和各區(qū)、縣（市）住建局消防審驗(yàn)部門根據(jù)權(quán)限做好所屬項(xiàng)目消防審驗(yàn)文件材料的收集、整理、移交等工作；各層級(jí)檔案管理部門根據(jù)權(quán)限做好所屬項(xiàng)目消防審驗(yàn)文件材料的接收、保管、利用等工作，檔案部門負(fù)責(zé)建設(shè)工程消防審驗(yàn)檔案管理工作的監(jiān)督、指導(dǎo)，同步開展檔案業(yè)務(wù)線上線下培訓(xùn)。

2.3確定歸檔范圍

特殊建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查檔案是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門對(duì)建設(shè)單位報(bào)送的消防設(shè)計(jì)文件審查的相關(guān)文件材料，包括消防許可相關(guān)文件（含建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審查意見書、流轉(zhuǎn)單、受理憑證）；申請(qǐng)表；相關(guān)設(shè)計(jì)文件（含施工圖設(shè)計(jì)技術(shù)審查合格書、設(shè)計(jì)文件消防技術(shù)審查意見書、審查記錄表、蓋有圖審章的施工圖、設(shè)計(jì)技術(shù)資料）；建設(shè)工程規(guī)劃許可證或其他可替代證明文件；相關(guān)身份證明文件（含建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件、設(shè)計(jì)單位的工商營業(yè)執(zhí)照及資質(zhì)證明文件、委托書、委托人及被委托人身份證明文件）；專家論證會(huì)議紀(jì)要等相關(guān)資料。監(jiān)督報(bào)告、現(xiàn)場(chǎng)審驗(yàn)照片及視頻。

特殊建設(shè)工程消防驗(yàn)收檔案包括消防許可相關(guān)文件（含驗(yàn)收意見書、受理憑證、審查流轉(zhuǎn)單、驗(yàn)收現(xiàn)場(chǎng)評(píng)定結(jié)論及評(píng)定表）；驗(yàn)收申報(bào)表；工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告（含消防查驗(yàn)報(bào)告及檢查表，質(zhì)量控制資料表，施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位竣工相關(guān)報(bào)告，消防設(shè)施檢測(cè)報(bào)告）；相關(guān)身份證明文件(含檢測(cè)單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質(zhì)證書，建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；涉及消防的建設(shè)工程竣工圖紙（應(yīng)與經(jīng)審查合格的消防設(shè)計(jì)文件相符，加蓋施工單位竣工章）。

其他建設(shè)工程消防驗(yàn)收備案檔案包括消防許可相關(guān)文件（含備案抽查結(jié)果通知書、流轉(zhuǎn)單、備案憑證、現(xiàn)場(chǎng)評(píng)定結(jié)論及評(píng)定表）；備案申報(bào)表；工程竣工報(bào)告（含消防查驗(yàn)報(bào)告及檢查表，質(zhì)量控制資料表，施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)單位竣工相關(guān)報(bào)告，消防設(shè)施檢測(cè)報(bào)告）；相關(guān)身份證明文件(含檢測(cè)單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質(zhì)證書，建設(shè)單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；竣工圖紙（施工圖應(yīng)經(jīng)圖審單位審查，竣工圖紙需加蓋施工單位竣工章）。

2.4制定消防審驗(yàn)檔案管理標(biāo)準(zhǔn)

2.4.1加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。專業(yè)檔案有行業(yè)管理標(biāo)準(zhǔn)的在少數(shù)，大部分專業(yè)檔案沒有統(tǒng)一的檔案管理標(biāo)準(zhǔn)，迄今為止，消防審驗(yàn)檔案管理沒有行業(yè)管理的標(biāo)準(zhǔn)，筆者以為，應(yīng)由市級(jí)檔案行政管理部門會(huì)同消防專業(yè)業(yè)務(wù)部門，根據(jù)國家關(guān)于檔案管理的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合消防審驗(yàn)業(yè)務(wù)形成的文件材料的特點(diǎn)，從合理組卷、便于保管、科學(xué)規(guī)范管理的角度出發(fā)，參照同類或相似類檔案管理規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，制定統(tǒng)一的消防檔案的專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使各部門能夠用檔案法律法規(guī)監(jiān)督所轄單位的消防審驗(yàn)檔案管理工作，也便于基層業(yè)務(wù)部門有章可循，有序管理。

2.4.2參考類似檔案管理標(biāo)準(zhǔn)制訂規(guī)范。消防審驗(yàn)是行政審批、許可類的專業(yè)檔案，包含審批程序性文件、申請(qǐng)表及申請(qǐng)依據(jù)性文件等幾部分，文件材料的形式比較接近于項(xiàng)目建設(shè)檔案，導(dǎo)致在實(shí)際管理中存在不同的整理方法。《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》第三十二條第二款：“其他門類檔案根據(jù)需要以卷或件為單位進(jìn)行整理。整理方法分別按照相應(yīng)要求執(zhí)行。”因此，依據(jù)消防審驗(yàn)形成文件材料的特點(diǎn)，制定案卷整理的相對(duì)統(tǒng)一、合理的整理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

分類標(biāo)準(zhǔn)：《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應(yīng)當(dāng)建立檔案，并按年限、工程的性質(zhì)和重要性分類保管。”由此消防審驗(yàn)檔案按專業(yè)門類、年度、項(xiàng)目、保管期限方法進(jìn)行分類。

組卷：消防審驗(yàn)檔案應(yīng)遵循項(xiàng)目審批文件材料自然形成規(guī)律和審批專業(yè)特點(diǎn)，保持卷內(nèi)文件有機(jī)聯(lián)系，按單個(gè)審批事項(xiàng)進(jìn)行立卷，根據(jù)數(shù)量多少組成一卷或多卷。

排列：消防審驗(yàn)檔案作為行政審批檔案，參照歸檔文件整理規(guī)則，即結(jié)果在前，申請(qǐng)?jiān)诤蟮脑瓌t，也就是許可決定書等審批程序性文件在前，申請(qǐng)附后。考慮申請(qǐng)材料中很多材料形式上與建設(shè)項(xiàng)目檔案比較接近，整理時(shí)可參照建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范，卷內(nèi)既有文字材料又有圖紙材料的案卷，文字材料在前，圖紙?jiān)诤螅瑘D紙按專業(yè)排列，同專業(yè)圖紙按圖號(hào)順序排列。

編號(hào)：檔號(hào)編制參照《檔號(hào)編制規(guī)則》，結(jié)合消防審驗(yàn)材料實(shí)際分類分別編號(hào)，檔號(hào)結(jié)構(gòu)：全宗號(hào)—門類代碼·類目代碼·年度—保管期限—案卷號(hào)（三位數(shù)）。具體包括：

消防設(shè)計(jì)審查：全宗號(hào)－ZY·XFSC·年度－Y－卷號(hào)；消防驗(yàn)收：全宗號(hào)-ZY·XFYS·年度·001（項(xiàng)目代碼）－Y－卷號(hào)；消防驗(yàn)收備案：全宗號(hào)－ZY·XFBA·年度－Y－卷號(hào)。

頁號(hào)：需要強(qiáng)調(diào)的是圖紙的頁碼，因圖紙形式的特殊性，方便利用，案卷內(nèi)圖紙不裝訂，為保證圖紙利用后能夠歸還至原位，圖紙的頁碼以“檔號(hào)+頁碼”標(biāo)注。

3進(jìn)一步加強(qiáng)和完善消防審驗(yàn)檔案管理的思考

3.1消防審驗(yàn)檔案管理實(shí)施細(xì)則

3.1.1文檔實(shí)時(shí)同步。為確保相關(guān)檔案的齊全完整，保證文件材料應(yīng)歸盡歸，消防設(shè)計(jì)審查、消防驗(yàn)收、備案等通過消防審驗(yàn)各環(huán)節(jié)節(jié)點(diǎn)控制，強(qiáng)化文件材料管理。

3.1.2備案登記制。杭州市舉辦亞運(yùn)會(huì)（亞殘運(yùn)會(huì)），場(chǎng)館建設(shè)項(xiàng)目55項(xiàng)，亞運(yùn)村項(xiàng)目5個(gè)，2個(gè)亞殘運(yùn)會(huì)獨(dú)立場(chǎng)館，共93個(gè)項(xiàng)目，地鐵10條線、機(jī)場(chǎng)、杭富線、杭臨線等，站點(diǎn)約200個(gè)，基本每個(gè)站點(diǎn)就是1個(gè)單位工程，外加市政項(xiàng)目，項(xiàng)目之多，建設(shè)過程中形成文件材料數(shù)量之大，且建設(shè)項(xiàng)目文件材料占比更多的是圖紙。為保證項(xiàng)目消防審驗(yàn)文件材料的及時(shí)歸檔，要求項(xiàng)目結(jié)束后60日內(nèi)歸檔，為便于做好交接、歸檔，與消防業(yè)務(wù)部門達(dá)成一致，在項(xiàng)目結(jié)束后定期將項(xiàng)目清單交檔案部門登記備案，便于檔案部門合理安排工作計(jì)劃，提高檔案接收工作的前瞻性、主動(dòng)性、有序性。

3.1.3部門預(yù)立卷制。建設(shè)工程項(xiàng)目消防審驗(yàn)過程或會(huì)因?yàn)轫?xiàng)目實(shí)施中的不完善，審驗(yàn)期相對(duì)會(huì)比較長，有一年甚至幾年，如果不及時(shí)收集歸檔，極易造成文件材料的丟失。預(yù)立卷制度可以有效地控制此類情況的發(fā)生，通過預(yù)立卷，可以保證在文件材料形成時(shí)即按檔案要求進(jìn)行管理，保證文件材料真實(shí)、規(guī)范、完整，要素齊全。

在檔案部門的指導(dǎo)下，消防業(yè)務(wù)部門兼職檔案人員以項(xiàng)目為單位，按消防項(xiàng)目許可文件材料、申請(qǐng)材料及依據(jù)材料分別進(jìn)行預(yù)立卷，既保證收集齊全，整理有序，又保證保管安全，方便調(diào)檔利用。業(yè)務(wù)部門從專業(yè)的角度預(yù)立卷，更有利于保證項(xiàng)目審驗(yàn)文件的有機(jī)聯(lián)系，遵循建設(shè)項(xiàng)目審驗(yàn)文件的自然形成規(guī)律和消防審批專業(yè)的特點(diǎn)。檔案部門提前介入對(duì)業(yè)務(wù)部門預(yù)立卷開展指導(dǎo)，可以做到消防審驗(yàn)活動(dòng)結(jié)束后項(xiàng)目檔案歸檔和檔案部門接收做到無縫對(duì)接，確保審驗(yàn)檔案完整、規(guī)范與安全。

3.1.4移交歸檔交接制。根據(jù)研究確定的消防審驗(yàn)檔案歸檔范圍，配套制作詳盡的移交清單，分別制作《消防設(shè)計(jì)審查文件材料移交清單》《消防驗(yàn)收文件材料移交清單》《消防驗(yàn)收備案文件材料移交清單》，筑起業(yè)務(wù)部門與檔案部門工作的橋梁。移交清單既依據(jù)歸檔范圍，又根據(jù)實(shí)際產(chǎn)生的文件材料加以細(xì)化，不同項(xiàng)目間項(xiàng)目文件材料往往存在差異，在清單中列舉必要項(xiàng)和選擇項(xiàng)，使移交清單盡可能涵蓋所有的審驗(yàn)項(xiàng)目。

業(yè)務(wù)部門移交項(xiàng)目消防審驗(yàn)文件材料前對(duì)每件文件材料進(jìn)行核對(duì)檢查，保證內(nèi)容、要素齊全規(guī)范，并對(duì)照移交清單逐項(xiàng)勾選，特殊情況在移交清單中備注說明，移交清單作為項(xiàng)目附件材料一并歸檔，作為項(xiàng)目檔案的一部分，便于日后查找。檔案部門根據(jù)移交清單逐件對(duì)照接收，檢查核對(duì)，確認(rèn)無誤后，移交雙方簽字，完成交接。

3.1.5分段移交歸檔。理論上來說，項(xiàng)目驗(yàn)收合格才移交歸檔，但現(xiàn)實(shí)中考慮到形成文件材料體量過于大，項(xiàng)目審驗(yàn)過程需要時(shí)間，因此鑒于文件材料保管場(chǎng)地和安全問題，對(duì)一些驗(yàn)收不合格的項(xiàng)目也會(huì)采取先前接收、整理，完成編號(hào)組卷。后續(xù)審驗(yàn)業(yè)務(wù)部門對(duì)建設(shè)單位整改情況進(jìn)行再驗(yàn)收再歸檔，項(xiàng)目審驗(yàn)或許再次驗(yàn)收即合格，也有可能還會(huì)有不合格情況，審驗(yàn)業(yè)務(wù)部門將每次驗(yàn)收形成的文件材料均應(yīng)收集歸檔，后續(xù)驗(yàn)收形成的許可相關(guān)文件材料單獨(dú)組卷。在檔案實(shí)際管理中，往往會(huì)被庫房檔案的排架問題而困擾，為此，檔案著錄時(shí)設(shè)置互見信息，以保持項(xiàng)目審驗(yàn)檔案的成套性，全面地反映建設(shè)項(xiàng)目消防審驗(yàn)的整個(gè)過程。分階段移交，文件材料及時(shí)歸檔，免于文件材料積壓在業(yè)務(wù)部門，給業(yè)務(wù)部門造成場(chǎng)地和管理上的壓力，也有利于檔案整理計(jì)劃安排，更有利于保證檔案的安全和方便利用。

3.2消防審驗(yàn)檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)

3.2.1建設(shè)消防審驗(yàn)檔案數(shù)據(jù)庫。電子化歸檔是業(yè)務(wù)系統(tǒng)流程最終必備環(huán)節(jié)，專業(yè)系統(tǒng)建設(shè)同步考慮專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫建設(shè)，專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫與業(yè)務(wù)系統(tǒng)無縫對(duì)接。將消防審驗(yàn)專業(yè)檔案數(shù)據(jù)庫納入檔案管理數(shù)字系統(tǒng)中，作為單位檔案的一部分。

3.2.2整合電子檔案數(shù)據(jù)。依托“最多跑一次”行政審批事項(xiàng)電子化歸檔，保證系統(tǒng)數(shù)據(jù)真實(shí)完整、安全可靠、長期可用情況下，將平臺(tái)數(shù)據(jù)與檔案數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、加工，避免重復(fù)勞動(dòng)，減少檔案整理數(shù)字化加工量，推進(jìn)消防審驗(yàn)檔案的數(shù)字化、數(shù)據(jù)化。

3.2.3建立查檔共享平臺(tái)。消防審驗(yàn)活動(dòng)按審批權(quán)限，分為市、區(qū)（縣）兩級(jí)，在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范的前提下，搭建市、區(qū)（縣）兩級(jí)信息共享平臺(tái)。為實(shí)現(xiàn)檔案查閱服務(wù)便利化，深化檔案查檔直通車，挖掘檔案數(shù)據(jù)資源，打造數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)檔案資源互聯(lián)互通和共享利用。

作者：黃麗鶯 單位：杭州市城市建設(shè)檔案館